Оценка качества управления региональными финансами: проблемы методологии и направления совершенствования

Важным условием обеспечения эффективности финансового менеджмента в любом экономическом субъекте выступает оценка его качества с целью последующего принятия управленческих решений, направленных на улучшение текущей ситуации. Публично-правовые образования не являются исключением. Более того, специфика деятельности публичноправовых образований и тот факт, что они распоряжаются общественными финансовыми средствами, актуализируют оценку качества управления их финансами и повышают значимость ее результатов. Итоги оценки могут быть использованы для анализа эффективности финансовой деятельности публично-правового образования; объективной характеристики финансового положения публично-правового образования, выявления проблемных зон, связанных с формированием и использованием бюджетных средств; оценки финансовых рисков и потенциальных возможностей публичноправового образования.

В настоящее время в России на регулярной основе осуществляется только оценка качества управления региональными финансами. Методика оценки регламентирована Приказом Министерства финансов РФ от 3 декабря 2010 года № 552 «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами», в соответствии с которым оценка проводится по семи направлениям:

• 1)    бюджетное планирование;

• 2)    исполнение бюджета;

• 3)    управление государственным долгом;

• 4)    финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями, в том числе по следующим мероприятиям:

• –    эффективность межбюджетных отношений на региональном уровне;

• –    взаимодействие органа государственной власти субъекта РФ с муниципальными образованиями по обеспечению выполнения ограничений по организации бюджетного процесса на региональном уровне;

• –    деятельность органов государственной власти субъектов РФ по совершенствованию организации местного самоуправления и развитию инициативности граждан;

• 5)    управление государственной собственностью и оказание государственных услуг;

• 6)    открытость бюджетных данных;

• 7)    индикаторы, характеризующие выполнение указов Президента Российской Федерации (от 7 мая 2012 г.; от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»; от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»).

По результатам оценки субъекты РФ включаются в одну из трех групп:

• – регионы с высоким качеством управления региональными финансами;

  – регионы с надлежащим качеством управления региональными финансами;

  – регионы с низким (ненадлежащим) качеством управления региональными финансами.

По данным Министерства финансов РФ, на протяжении трех лет высоким качеством управления региональными финансами характеризуются следующие регионы: г. Москва, Алтайский край, Брянская, Калужская, Московская, Тульская, Тюменская области, КабардиноБалкарская Республика, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; ненадлежащее качество управления региональными финансами – в Еврейской автономной области, Удмуртской Республике, Магаданской, Псковской, Ульяновской областях, республиках Ингушетия, Калмыкия, Тыва и Хакасия1.

На наш взгляд, методика оценки качества управления региональными финансами, утвержденная Приказом Министерства финансов РФ от 3 декабря 2010 года № 552, дает общую характеристику организации управления финансами в субъектах РФ и позволяет провести их сравнительную оценку. Однако следует учесть, что методика разработана и утверждена более десяти лет назад. За это время в бюджетной системе страны и бюджетном законодательстве произошли существенные изменения, при этом методика оценки не подверглась критическому анализу и актуализации. Это приводит к снижению объективности результатов оценки, в связи с чем методика оценки качества управления региональными финансами требует совершенствования.

Цель исследования заключается в выявлении и систематизации основных недостатков действующей методики оценки качества управления региональными финансами. Научная новизна работы состоит в формулировании рекомендаций по совершенствованию методики оценки качества управления региональными финансами с целью повышения объективности и полноты анализа организации финансового менеджмента в субъектах РФ.

Теоретическая значимость исследования определяется развитием методических подходов к оценке качества управления финансами в субъектах РФ с учетом специфики организации их финансовой деятельности, а также стимулированием научной дискуссии по вопросам эффективности финансового менеджмента в субъектах РФ. Практическая значимость заключается в возможности использования результатов для внесения изменений в Приказ Министерства финансов РФ от 3 декабря 2010 года № 552 «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами» в целях организации объективного анализа качества финансового менеджмента в субъектах РФ.

Материалы и методы исследования

Вопросы оценки качества управления общественными финансами затронуты в трудах многих российских ученых. Чаще всего в научных статьях приводятся описание действующей методики оценки, утверждённой Приказом Министерства финансов РФ от 3 декабря 2010 года № 552, и результаты оценки качества управления финансами субъектов РФ, проведенной Министерством финансов РФ. Так, на основе анализа результатов оценки качества управления региональными финансами за ряд лет авторы отмечают необходимость ее осуществления и ее положительное влияние на тенденции развития субъектов РФ (Счастливцев, 2016; Печенская-Полищук, 2024). При этом акцентируется внимание на недостатках существующей методики, в том числе разнородности показателей и направлений мониторинга (Азохова, 2020); отсутствии ограничительных мер по отношению к субъектам РФ, которые на протяжении трех лет и более показывают низкое качество управления региональными финансами, и, соответственно, стимулирующих мер по отношению к субъектам РФ, качество управления региональными финансами в которых находится на стабильно высоком уровне (Анесянц, Глушко, 2020; Осинин, 2018).

В отдельных научных работах более подробно представлен детальный анализ результатов оценки в конкретных регионах. Так, проведена оценка качества управления региональными финансами в субъектах РФ СевероКавказского федерального округа (Акинин, Ступникова, 2020), Ставропольского края (Алимова, Теличко, 2019); Республики Карелии (Антошина, 2023), Ульяновской области (Ширяева, 2023). По результатам работ авто- рами делаются выводы о возможностях повышения качества управления финансами в соответствующих регионах.

В исследованиях уделяется внимание теоретическим аспектам организации оценки качества управления региональными финансами. Содержание понятия «качество управления» структурируется по пяти свойствам: устойчивость, надежность, эффективность, открытость, автоматичность (Атрохова, 2024). При этом методику оценки предлагается разрабатывать в соответствии с циклом PDCA («Планируй» – «Делай» – «Проверяй» – «Действуй») с учетом следующих базовых правил:

– оценка качества должна быть комплексной, то есть содержать показатели, характеризующие состояние всех компонентов управления региональными финансами;

– механизм оценки должен характеризоваться наличием математического аппарата, который позволяет получить оценочные характеристики;

– оценочные характеристики по конкретному субъекту Федерации должны формироваться исключительно на основе состояния компонентов управления региональными финансами в нем (без учета состояния компонентов в других субъектах Федерации), что предлагается реализовать путем сопоставления значений показателей субъекта Федерации с едиными, заранее заданными «эталонными» значениями;

– по результатам оценки должны быть предприняты меры по повышению качества управления региональными финансами и установлены лица, ответственные за реализацию таких мер;

– результаты оценки должны быть содержательными, так как информация о ситуации в конкретном субъекте Федерации является основой планирования и прогнозирования сценариев повышения степени благоприятности финансово-экономических условий для обеспечения его социально-экономического развития (Атрохова, 2025).

В отдельных публикациях уделяется внимание разработке авторских подходов к методике оценки качества управления финансами в субъектах РФ. Так, методика оценки, рассмотренная в статье (Колесов и др., 2019), включает три группы показателей: а) показатели, характе- ризующие качество управления региональным бюджетом на этапе бюджетного планирования; б) показатели, характеризующие качество управления региональным бюджетом на этапе финансирования получателей и расходования бюджетных средств; в) показатели, характеризующие качество управления региональным бюджетом на этапе формирования учетной и отчетной информации об использовании бюджетных средств.

В последние годы в литературе активно рассматривается международная практика управления общественными финансами2 (Moynihan, Beazley, 2016) и организация оценки качества управления общественными финансами в зарубежных странах (Беленчук, Лавров, 2015; Беленчук, Лавров, 2016). На международном уровне оценка качества управления финансами проводится на основе Программы государственных расходов и финансовой отчетности (PEFA), разработанной для оценки и отчетности о сильных и слабых сторонах управления государственными финансами, включающей 94 параметра (измерения) по 31 ключевому показателю управления государственными финансами (показателям) по 7 компонентам деятельности: 1) надежность бюджета; 2) прозрачность государственных финансов; 3) управление активами и обязательствами; 4) основанные на политике бюджетно-налоговая стратегия и составление бюджета; 5) предсказуемость и контроль исполнения бюджета; 6) учет и отчетность; 7) внешний контроль и аудит3.

На наш взгляд, компоненты, показатели и параметры, предусмотренные Программой государственных расходов и финансовой отчет- ности для оценки управления государственными финансами, в большей степени применимы для межгосударственного сравнительного анализа организации общего управления финансами и соблюдения правил, рекомендованных международными организациями или соглашениями государств.

Таким образом, в настоящее время в научных исследованиях отсутствует критический анализ методики, используемой Министерством финансов РФ для оценки качества управления региональными финансами.

Основными методами исследования являются:

– анализ и синтез: проведен детальный анализ положений Приказа Министерства финансов РФ от 3 декабря 2010 года № 552 «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами», в том числе структуры, направлений и индикаторов, применяемых для оценки качества управления региональными финансами;

– критический анализ: дана оценка релевантности, полноте и корректности включенных в методику индикаторов;

– обобщение: выявлены и систематизированы недостатки действующей методики оценки качества управления региональными финансам, сформулированы предложения по ее совершенствованию.

Исследование проводилось в несколько этапов. На первом этапе рассмотрено содержание Приказа Министерства финансов РФ от 3 декабря 2010 года № 552, изучены направления и индикаторы оценки. На втором этапе осуществлен критический анализ индикаторов по каждому направлению оценки. На третьем этапе на основе выявленных недостатков сформулированы предложения по внесению изменений в методику оценки качества управления региональными финансами.

Результаты

В соответствии с Приказом Министерства финансов РФ от 3 декабря 2010 года № 552 мониторинг качества управления региональными финансами проводится по семи направлениям. Каждое направление характеризует отдельный аспект управления финансами на основе группы показателей. На наш взгляд, не все показатели соответствуют целевому назначению мониторинга и позволяют описать качество финансового менеджмента в субъектах РФ. Рассмотрим показатели по каждому направлению оценки в отдельности.

Так, например, некоторые предлагаемые индикаторы по содержанию не относятся к направлению «Бюджетное планирование», ряд индикаторов является обычной бюджетной практикой и не свидетельствует о некачественном управлении финансами ( табл. 1 ).

Таблица 1. Индикаторы оценки качества управления региональными финансами по направлению «Бюджетное планирование»

№ п/п	Индикаторы, предусмотренные Приказом от 3 декабря 2010 года № 552	Примечание
1.1	Удельный вес расходов бюджета субъекта РФ, исполняемых в рамках проектной деятельности, в общем объеме расходов бюджета в отчетном финансовом году	Индикатор по содержанию не относится к направлению «Бюджетное планирование» (не характеризует качество бюджетного планирования)
1.2	Утверждение бюджетов субъектов РФ с включением в состав доходов дотаций из федерального бюджета в размерах, не превышающих предусмотренных в федеральном бюджете объемов	–
1.3	Исполнение бюджета субъекта РФ по доходам без учета безвозмездных поступлений к первоначально утвержденному уровню	–
1.4	Наличие результатов ежегодной оценки эффективности налоговых расходов субъектов РФ в соответствии с общими требованиями к оценке налоговых расходов субъектов РФ и муниципальных образований, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22 июня 2019 г. № 796	Индикатор по содержанию не относится к направлению «Бюджетное планирование» (не характеризует качество бюджетного планирования)

Окончание таблицы 1

№ п/п	Индикаторы, предусмотренные Приказом от 3 декабря 2010 года № 552	Примечание
1.5	Соотношение недополученных доходов по региональным налогам и упрощенной системе налогообложения в результате действия налоговых льгот (пониженных ставок по налогам), установленных законодательными органами субъектов РФ к общему объему доходов по региональным налогам и упрощенной системе налогообложения	Индикатор не характеризует качество управления региональными финансами. Возможность предоставления налоговых льгот предусмотрена законодательством и их предоставление не является признаком некачественного управления финансами
1.6	Отклонение утвержденного объема расходов бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год от объема расходов соответствующего года при его утверждении на первый год планового периода в году, предшествующему отчетному финансовому году	–
1.7	Объем планируемых к привлечению бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы, предусмотренных в качестве источника финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, за исключением бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ	Привлечение бюджетных кредитов для финансирования дефицита бюджета не является нарушением законодательства и признаком некачественного управления финансами
1.8	Соответствие количества внесенных изменений в закон о бюджете субъекта РФ предельно допустимому значению	–
1.9	Доля проектов законов субъектов РФ о внесении изменений в закон о бюджете субъекта РФ, направленных с использованием системы межведомственного электронного документооборота, в общем количестве направленных на согласование в Министерство финансов РФ проектов законов субъектов РФ о внесении изменений в закон о бюджете субъекта РФ	Индикатор характеризует использование современных технологий, но не характеризует качество управления финансами
1.10	Доля стимулирующих налоговых расходов, обусловленных льготами по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций, имеющих положительный совокупный бюджетный эффект, в общем объеме таких налоговых расходов	Индикатор по содержанию не относится к направлению «Бюджетное планирование» (не характеризует качество бюджетного планирования)
1.12	Удельный вес зарезервированных средств бюджета субъекта РФ в объеме расходов бюджета субъекта РФ	Индикатор характеризует возможность формирования бюджетных резервов на региональном уровне, но по содержанию не относится к направлению «Бюджетное планирование» (не характеризует качество бюджетного планирования)
1.14	Наличие утвержденного плана («дорожной карты») по погашению (реструктуризации) просроченной кредиторской задолженности бюджета субъекта РФ и бюджетных и автономных учреждений субъекта РФ	–
1.15	Количество законов субъектов РФ о внесении изменений в закон о бюджете субъекта РФ, при утверждении которых учтены замечания (рекомендации) Министерства финансов РФ, в общем количестве направленных на согласование (заключение) в Министерство финансов РФ проектов законов субъектов РФ о внесении изменений в закон о бюджете субъекта РФ	В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, установленным Бюджетным кодексом РФ, органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс и определяют направления расходования средств. В связи с этим факт неисполнения рекомендаций Министерства финансов РФ не является однозначным признаком некачественного управления финансами
Источник: составлено автором.

Относительно индикаторов по направлению «Исполнение бюджета» в целом можно отметить следующие аспекты:

– нет единообразия индикаторов в части используемых показателей, в одном случае используются данные о консолидированном бюджете субъекта РФ, во втором – о бюджете субъекта РФ, в третьем – о бюджете субъекта РФ и средствах бюджетных и автономных учреждений;

– ряд индикаторов характеризует финансовое состояние субъекта РФ, но данные показатели отражают только отдельные стороны и не дают полной картины о финансовом состоянии субъекта РФ;

– ряд показателей связан с выявлением нарушений бюджетного законодательства, однако затронуты только вопросы, связанные с использованием межбюджетных трансфертов.