Оценка механизма реализации промышленной политики регионов: прикладные аспекты концепции "умного" развития

Выбор отраслевых приоритетов промышленного развития является приоритетным направлением политики большинства российских индустриальных регионов, неоднородных по ресурсному потенциалу, специализации, уровню социально-экономического развития. Промышленный сектор, а также сфера комплементарных ему инфраструктурных услуг в условиях ускоряющихся научно-технологических изменений, как для полиспециализированных, так и моноспециализированных регионов требуют адекватного инструментария государственной поддержки. Это обусловлено капиталоемкостью, высокой внутри- и межотраслевой связанностью, интегрированностью сектора в территориальные производственные цепочки. Если речь идет об открытых регионах и комплексе продукции экспортных отраслей, то конкретизация экономических и организационных мер по развитию их производственного потенциала, обеспечению выпуска конкурентоспособной продукции относится к национальным экономическим интересам РФ, поскольку обеспечивает трансформацию научно-технической платформы экономики страны [1]. Для оперативной реакции на системные вызовы, обусловленные нарастанием экономических дисбалансов, разработана и реализуется стратегия развития, предполагающая смену «ресурсоориентированной» модели и изменения территориальной организации экономического пространства России [2].

Действующий инструментарий промышленной политики представлен разнонаправленными мерами (ориентированными на конкретные типы предприятий, отраслей, стадии жизненного цикла, уровень инновационности производства и др.), стимулирующими обновление технологического уровня реального сектора экономики. То есть, создан фундамент прикладного механизма по ней- трализации последствий «голландской болезни» в регионах (как добывающей, так и обрабатывающей промышленности с моноспециализацией на первых технологических переделах). В тоже время, как показал анализ публикаций (Г.Г. Фетисов [3], Г.М. Куманин [4], И.П. Комарова [5], О.А. Ушакова [6], В.А. Перепёлкин, Е.В. Перепёлкина [7], С.А. Самусенко, Г.И. Поподько, Т.С. Зим-някова [8]), определение оптимальных региональных траекторий и перспективных моделей промышленного развития субъектов РФ требуют новых концептуальных и методических подходов, применения лучших зарубежных практик.

Формирование перспективных направлений развития промышленного сектора открытых монопрофильных регионов обсуждается в двух альтернативных аспектах: углубление специализации (E. Marelli [9], V. Sipilova [10]) и диверсификация отраслевой структуры (Е.А. Шамова, Ю.Г. Мыслякова [11], В.Г. Зарецкая, И.К. Титкова [12], J. Crespo [13]). Для повышения обоснованности выбора регионов направлений развития целесообразно применение принципов «умного» страте-гирования, которое реализуется в странах ЕС (разработан пакет прикладного инструментария (руководство), цифровая платформа, агрегирующая лучшие кейсы развития территорий). Созданный прикладной инструментарий позволяет адаптировать европейский опыт и разработать механизм экспертного сопровождения и мониторинга решений по развитию экономики российских регионов (Е.С. Куценко [14], А.И. Репичев, Л.В. Тугачева, А.В. Воробьева, Д.А. Авдеева [15], Е.А. Стрябкова, Ю.В. Лыщикова [16]), а применение локально-адресного подхода («рlace-based approach») (E. Miranda, J.R. Catarino [17], L. Baltiņa [18], J. Zygmunt [19], M. Grillitsch, B. Asheim [20], C. McDonald [21], А.С. Михайлова [22]) – повысить обоснованность промышленной политики.

Материал и методы исследования

Основная идея заключается в обосновании многовариантности направлений развития регионов исходно одинаковой моноспециализации с экспортоориентированной спецификой. Субъекты РФ, характеризующиеся близким уровнем развития и аналогичной отраслевой специализацией в сфере металлургической продукции невысокого технологического уровня, имеют общие проблемы, обусловленные последствиями «голландской болезни» (Челябинская, Липецкая, Вологодская области и Красноярский край). В тоже время уникальность экономических активов и наличие сравнительных преимуществ предопределило отличия изменений отраслевой структуры.

В таблице 1 представлены результаты анализа динамики четырех открытых мо-нопрофильных регионов для идентификации признаков новой модели развития: 1) сдвиги в отраслевой структуре (включая роль металлургии); 2) сопряженность инноваций с изменениями в составе отраслей; 3) стабильность статуса металлургического монопрофиля в экспорте региона; 4) сдвиги в технологическом уровне экспортируемой продукции.

Основная гипотеза авторов заключается в том, что для открытых моноспе-циализированных субъектов РФ одного отраслевого профиля с устойчивой позицией на внешнем рынке возможны разные сценарии развития: а) формирование полипрофильной структуры, б) сохранение моноспециализации, в) промежуточная модель с невыявленным вектором развития. Сохранение моноспециализации возможно, как с поддержкой профильной отрасли инновациями, так и в рамках инерционного сценария. Формирование «полипрофильного» формата экономики проявляется по-разному: за счет межотраслевой и внутриотраслевой диверсификации, но в любом варианте сопровождается индуцированием инноваций в новых отраслях.

Информационной базой послужили данные среднесрочного периода 20062016 гг. Федеральной службы государственной статистики (Регионы России. Социально-экономические показатели), базы межведомственной статистики ЕМИСС и данные Федеральной таможенной службы.

Выводы таблицы 1 систематизированы по каждой из гипотетических моделей развития:

В условиях инновационной экономики и быстрых изменений, проведение ранней диагностики «ростков» перспективных отраслей региона позволит своевременно актуализировать стратегию развития и использовать доступные инструменты поддержки. Авторами в контексте пилотной реализации принципов «умного» и уникального развития в практику управления российских регионов на примере идентификации отраслей-драйверов экономического роста (поддерживающих этот рост инноваций) и их «конвергенции» («unconditional convergence») (D. Rodrik [23]) и встраивания в промышленную политику, предложен вариант аналитики действующего институционального обеспечения (программ промышленного развития регионов) на предмет компаративистики полноты охвата всего цикла управления стратегией развития (от учета потенциала, видения перспектив регионов, выбора приоритетов, конкретизации мер и субъектов интереса, мониторинга и оценки результатов).

С этой целью систематизированы индикаторы, включённые в нормативные документы регионов, разграниченные авторами по критериям пошаговой инструкции оценки стратегий «умного» развития регионов. Объектом исходной информации послужили законы, госпро-граммы, концепции разных временных горизонтов, а именно: Концепция промышленной политики Красноярского края до 2030 года [24]; Государственная программа Челябинской области «Развитие промышленности, новых технологий и природных ресурсов Челябинской области» [25]; Государственная программа Липецкой области «Модернизация и инновационное развитие экономики Липецкой области» (подпрограмма «Модернизация и развитие промышленности Липецкой области на 2014 – 2024 годы» [26]); Государственная программа «Экономическое развитие Вологодской области на 2014 – 2020 годы» (подпрограмма «Развитие промышленности Вологодской области и повышение ее конкурентоспособности» [27]), а также рейтинги регионов России (по конкурентоспособности регионов России, по индексу научно-технологического развития субъектов РФ, по индексу экспортной активности, по уровню содействия развитию конкуренции, по эффективности управления в субъектах РФ, по качеству осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах РФ, по уровню развития ГЧП, по инвестиционной привлекательности регионов России), которые отражают результаты реализации промышленной политики.

В таблице 2 представлена последовательность шагов и индикативных критериев для оценивания открытых монопро-фильных регионов, по аналитике институционального сопровождения государственного управления этой сферой. Предложенный алгоритм является адаптацией критериев оценки региональных специализаций ЕС («Пошаговый подход к созданию инновационных стратегий умной специализации» в ЕС («Step wise approach for RIS3 design») (Economic Commission [28]) и «Оценочное колесо инновационных стратегий умной специализации») к сфере развития промышленности регионов РФ. Технология применения описана R. Capello, H. Kroll [29], апробирована Е. Куценко, Е. Исланкина, А. Киндрась [30], C. Gianelle, A. Kleibrink [31], C. Ketels, F. Peck, G. Lindqvist, B. Lubicka, C. Nauwelaers, J. Harper [32] к документам о промышленной политике регионов. Каждый шаг включает три основных критерия и показатели, систематизированные в контексте требований каждого критерия, при этом все критерии оцениваются по 10-бальной шкале (соответственно, по 18 критериям – максимальное количество баллов равно 180).

Таблица 2

Этапы и показатели оценки программ промышленной политики открытых монопрофильных регионов

№	Блоки этапов оценки	Критерии	Этапы и показатели оценки программ промышленной политики регионов
1 шаг. Анализ регионального контекста
1	Анализ ресурсного потенциала территории	Обеспечение ресурсами промышленности	-    инвестиции в основной капитал по виду экономической деятельности «Обрабатывающие производства» по крупным и средним предприятиям; -    обеспеченность организаций трудовыми ресурсами необходимых специальностей и соответствующего уровня профессиональной подготовки кадров; -    уровень компенсации добычи основных видов ОПИ приростом запасов;
		Характеристика текущего состояния	-    коэффициент обновления основных фондов коммерческих организаций в обрабатывающих производствах; -    индекс производительности труда, производительность труда в базовых отраслях; -    место в рейтинге конкурентоспособности регионов России (AV RCI);
		Основные конкурентные преимущества	-    место в рейтинге научно-технологического развития регионов; -    место в рейтинге по индексу экспортной активности; -    доля экспорта базовых отраслей в ВРП, объем экспорта конкурентоспособной промышленной продукции;
2	Анализ внешней среды	Создание межрегиональных кластеров	-    количество предприятий региона, включенных в межрегиональные кластеры и объем выпуска продукции в региональных кластерах; -    количество соглашений о деловом сотрудничестве в промышленной сфере; -    количество действующих промышленных кластеров;
		Условий повышения конку-рентоспособ-ности	-    прирост высокопроизводительных рабочих мест по отношению к предыдущему году; -    объем экспорта высокотехнологичной и наукоемких отраслей; -    количество субъектов деятельности в сфере промышленности, реализующих проекты, направленные на содействие импортозамещению; -    количество обученных сотрудников предприятий-участников в рамках реализации мероприятий повышения производительности труда;
3	Анализ предпринимательской активности	Количество средних и крупных предприятий, вовлеченных в реализацию программ	-    рост производительности труда на средних и крупных предприятиях базовых несырьевых отраслей экономики; -    место в рейтинге регионов по уровню содействия развитию конкуренции в субъектах РФ;
		Наличие кластеров, ассоциаций и союзов), стартапов	-    количество кластеров в регионе; -    место в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП;
		Удельный вес организаций, осуществляющих инновации	-    удельный вес инновационно-активных организаций в общем числе обследованных; -    удельный вес организаций, осуществляющих технологические, организационные или маркетинговые инновации;

Продолжение табл. 2

№	Блоки этапов оценки	Критерии	Этапы и показатели оценки программ промышленной политики регионов
2 шаг. Система управления
4	Идентификация управленческих структур	Формирование органов управления для промышленной политикой	-    место в рейтинге эффективности управления в субъектах РФ; -    наличие Министерства промышленной политики; -    количество специалистов, прошедших обучение в рамках государственного плана подготовки управленческих кадров для организации народного хозяйства РФ;
		Распределение функций и ответственности	-    создание РЦК в сфере производительности труда, наличие закона (концепции) о промышленной политике; -    наличие госпрограмм по развитию промышленной сферы; -    рейтинг качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации;
5	Учет мнения стейкхолдеров	Привлечение разных групп участников: органов власти, бизнеса, науки, гражданского общества, экспертов	-    место в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП; – доля организаций и индивидуальных предпринимателей, участвующих во Всероссийского конкурса Программы «100 лучших товаров России»; -    количество предприятий-участников, внедряющих мероприятия национального проекта; -    суммарный размер привлеченных внебюджетных инвестиций по модернизации и развитию промышленного производства; -    объем предоставленных налоговых льгот резидентам индустриальных парков, промышленных технопарков и ТОСЭР;
6	Развитие менеджмента и коммуникаций	Использование публичных, интерактивных форматов взаимодействия	- наличие на сайтах Министерств промышленности и/или экономического развития коммуникативной площадки по вопросам коммуникаций с бизнесом по проблемам промышленной политики;
3 шаг. Видение перспектив развития территории
7	Определение траектории развития	Модернизация действующих предприятий	- доля организаций, осуществлявших технологические инновации, в общем числе обследованных организаций (организации добывающих, обрабатывающих производств, по производству и распределению электроэнергии, газа и воды);
		Создание предприятий в перспективных отраслях промышленности	- темп роста объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами инновационного характера;
		Развитие инноваций в рамках индустриальных кластеров	- наличие инновационных кластеров в регионе;
8	Наличие ответов на глобальные вызовы	Определение приоритетов промышленности региона	- определение изменений в отраслевой структуре и промышленности в целом с выделением ограниченного (1-3) векторов развития;
9	Сценарный анализ	Наличие нескольких сценариев развития	- наличие/отсутствие в Стратегии социально-экономического развития регионов разных вариантов развития промышленности региона;
4 шаг. Идентификация приоритетов
10	Выбор приоритетов	Определение ограниченного числа конкретных областей специализации региона
11	Согласованность приоритетов	Целевые индикаторы конечного результата выбора приоритетов
12	Обеспечение приоритетов	Наличие ресурсов и предпринимательского потенциала	- место в рейтинге инвестиционной привлекательности регионов России;

Окончание табл. 2

№ Блоки этапов оценки Критерии Этапы и показатели оценки программ промышленной политики регионов 5 шаг. Комплекс мер политики 13 Использование дорожных карт Наличие в составе программы планов реализации (дорожных карт), пилотных проектов в выбранных областях специализации 14 Соответствие целей и мер Сочетание мер поддержки для реализации программы 15 Пилотные проекты Наличие пилотных проектов для территорий или целевых групп с указанием системы оценки эффективности 6 шаг. Мониторинг и оценка 16 Показатели мониторинга Выбор ограниченного числа ключевых показателей эффективности, их привязка к приоритетам, целям и срокам 17 Мониторинг и оценка Наличие механизма мониторинга и оценки реализации (присутствует / отсутствует) 18 Механизм реализации программы Включение в управленческий механизм результатов мониторинга с последующей актуализацией и корректировкой программы промышленной политики (присутствует / отсутствует), как элемента обратной связи проанализированного институционального обеспечения касался программ, но не планов реализации стратегий социальноэкономического развития, чем более современной является стратегия, тем шире представлены меры достижения целей).

В плане реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года [2] в мерах по сокращению уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии выделены следующие решения, ориентирующие на «умное» развитие регионов.

• 1.    Разработка методических рекомендаций по диагностике перспективных экономических специализаций субъектов РФ на основе принципов «умной специализации».

• 2.    Приоритетное финансирование региональных инвестиционных проектов в отраслях перспективных экономических специализаций.

• 3.    Разработка перечней экспортоориентированных и импортозамещающих перспективных подотраслей специализации для субъектов Российской Федерации с учетом перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации.

• 4.    При финансировании по программе «Повышение производительности труда» акцентировано внимание на приоритетность проектов, реализуемых в отраслях перспективных экономических специализаций геостратегических территорий с низким уровнем социальноэкономического развития.

Таблица 3

Бальная оценка программ промышленной политики регионов по критериям «умной специализации»

№ показателей	Этапы, блоки и результаты оценки	Регионы*
		ЧО	ЛО	ВО	КК
1 шаг. Анализ регионального контекста
1	Анализ ресурсного потенциала территории	8,28	3,78	4,84	3,75
2	Анализ внешней среды	7,15	1,43	5,01	5,72
3	Анализ предпринимательской активности	5,81	7,21	6,52	4,60
2 шаг. Система управления
4	Идентификация управленческих структур	6,84	8,18	5,11	5,84
5	Учет мнения стейкхолдеров	7,06	2,88	5,22	1,10
6	Развитие менеджмента и коммуникаций	10,00	10,00	10,00	10,00
3 шаг. Видение перспектив развития территории
7	Определение траектории развития	8,33	8,33	3,33	10,00
8	Наличие ответов на глобальные вызовы	5,00	5,00	5,00	10,00
9	Сценарный анализ	5,00	5,00	10,00	10,00
4 шаг. Идентификация приоритетов
10	Выбор приоритетов	10,00	5,00	5,00	10,00
11	Согласованность приоритетов	10,00	5,00	10,00	10,00
12	Обеспечение приоритетов	8,82	5,29	3,41	9,18
5 шаг. Комплекс мер политики
13	Использование дорожных карт	10,00	10,00	10,00	10,00
14	Соответствие целей и мер	10,00	10,00	10,00	10,00
15	Пилотные проекты	0,00	0,00	10,00	10,00
6 шаг. Мониторинг и оценка
16	Показатели мониторинга	10,00	0,00	10,00	10,00
17	Мониторинг и оценка	10,00	10,00	10,00	10,00
18	Механизм реализации программы	0,00	0,00	0,00	0,00
Всего баллов по 18 критериям		132,29	97,10	123,44	140,19

*ЧО – Челябинская область, ЛО – Липецкая область, ВО – Вологодская область, КК – Красноярский край

Каждый критерий раскрывается системой показателей, удельный вес показателей определяется делением 10 баллов на количество показателей (например, если 7 показателей, то вес показателя в этой группе 10/7=1,43 балла). Если данный показатель включен в программу региона, то присваивается максимальный балл, а если отсутствует – 0 (если отражается частично или в модифицированной форме, то присваивается половинное значение).

Результаты исследования и их обсуждение

Результаты апробации предложенной методики оценки промышленной политики моноспециализированных регионов и итоговые бальные оценки по всем блокам по каждому выделенному критерию представлены в таблице 3.

Следует отметить, что институционально наиболее полно разработаны первый и второй шаги (анализ регионального контекста и система управления) в Челябинской области, которая входит в двадцатку лучших регионов по рейтингам конкурентоспособности, научно-технологического развития и экспортной активности среди субъектов РФ. Достаточно низкие результаты Липецкой области связаны с временным фактором и давно принятой стратегией (2013 г.).

В тоже время шаги 3-6, связанные с видением перспектив, приоритетов, политикой и ее мониторингом лучше раскрыты в программах Красноярского края, отчасти в Вологодской и Челябинской областях. Существенным является отсутствие в Вологодской области Министерства промышленной политики, что не позволяет реализовать и активизировать на территории региона коммуникативные площадки с бизнесом по проблемам промышленной политики. Пилотные проекты не актуализированы в программах Челябинской и Липецкой областей. В целом, процедура мониторинга и оценка программ промышленной политики в анализируемых регионах не встроены в управленческий механизм для корректировки промышленной политики.

Полученные результаты оценки визуализированы с помощью «оценочного колеса» (рисунок, фрагмент по Красноярскому краю и Челябинской области), которое расширяет аналитические возможности определения глобальных проблем реализации промышленной политики. Очевидным является наличие наилучших результатов в тех регионах, в которых отмечены реальные сдвиги, а именно: Красноярский край в части использования дорожных карт, соответствия целей и мер, наличие пилотных проектов и показателей мониторинга (безусловно, спектр

Оценка соответствия программ промышленной политики, фрагмент («Оценочное колесо»)

Предложенный авторами вариант анализа позволит расширить методический инструментарий разрабатываемых правительством мер.

Заключение

В результате проведенного исследования в условиях многообразия выбора моделей развития промышленности и перспективных специализаций, открытых моноспециализированных субъектов РФ одного отраслевого профиля применение локально-адресного подхода, позволяет выстроить более объективно обоснованную промышленную политику, соответствующую критериям «умной специализации», отвечающую приоритетам Стратегии пространственного развития России. Необходимость совершенствования управления, институционального и методического обсечения развития промышленности и перспективных специализаций регионов, повышения эффективности требуют мониторинга и диагностики всего цикла стратегирования (от идентификации сравнительных пре- имуществ внутренней и внешней среды региона, заинтересованных сторон, предпринимательской активности, видения горизонта перспектив и разработки механизма обратной связи). Отдельные теоретические и прикладные положения рамках реализации промышленной политики представлены авторами.