Очерки о целях и функциях государства

Цель есть орудие, которое, смотря по тому, как с ним обходиться, может придать государству прогрессивное движение или довести его до падения, потому что цель есть сила, стоящая над государством. Цель выводит природу государства из ее естественных пределов, так как мы уже сказали, что нравственные цели возникают не из природы государства, а из сознания людей о государстве. Вследствие именно этого нравственные цели не зависят вообще от индивидуальности общественной природы, так что различные государства могут преследовать одни и те же нравственные цели. Особенности государства влияют только на способ достижения нравственных целей, а не само их содержание. Этим обозначаются и границы политической физиологии, в круг которой входит только то, что вытекает из природы государства; нравственные цели, которые стоят независимо от этой природы, входят в область философии. Таким образом понятие о целях государства принадлежит спекулятивной философии. В этом отношении мы должны ограничиться одним указанием на философскую сторону науки о государстве, так как не хотим ограничить наше исследование кругом вопросов, допускающих исследование путем опыта.

Но сам опыт указывает, как тесно связано развитие государств с их целью; сообразно с целью ведется управление и для достижения цели издаются законы. Таким образом, если в целом происходит какое-либо изменение в области жизненных целей народов, то это необходимо влечет за собой и изменение в государственном устройстве. Потому-то, например, средневековые учреждения пали вследствие того, что были несовместимы с постепенно развивающимися жизненными целями городского сословия. Короли, подметив это, встали во главе развития и вследствие этого нашли в народе всеобщую и добровольную поддержку, с помощью которой разрушили феодализм и возвысили территориальную власть до такой степени величия и могущества, какая в прежние времена казалась недостижимой.

Наиболее интересное явление представляет собой развитие прусского государства, без сомнения не вследствие материального значения относящихся к этому обстоятельств, так как Пруссия не была значительной страной, да и позднее не стала очень великой, а по прямоте и самостоятельной энергии к публичной власти. В виду этой цели не обращалось внимания на выгоды правителя или правящих сословий, но сам правитель считал себя слугой государства и признавал привилегированные сословия только в той мере, в какой они служили государству, как это ясно высказано в прусском земском праве. Дело шло о государственной цели и это цель заключалась не в одном увеличении и концентрации государственного могущества в руках суверенной государственной власти, которая преследовалась Петром Великим и Ришелье, двумя внешним образом столь различными, но внутренне родственными личностями, из которых каждая является единственной в своем роде, но понималась в смысле всеобщего благосостояния, во всевозможных отношениях.

Нужно только сделать опять же различие для каких целей каждый из них концентрировал власть и что делал в целях заботы о народном благе. Знаменательны и слова Петра I, которые он сказал, увидев статую Ришелье: «я бы отдал половину моего царства, чтобы научиться от тебя, как управлять другою».

Однако, анализ истории показывает, что государственные цели в Пруссии преследовались далеко не с однозначно и не с пренебрежением к чему бы то ни было. Напротив того, если принять в соображение господствующие нравы, то мы должны признать, что в Пруссии обходились с наибольшим уважением к существующим правам, чем в какой-либо другой стране и положительно нигде не проливалось так мало крови из-за политических целей, как в Пруссии. Сила убеждения, необходимо сопутствующая всяким добрым целям, сообщала внутреннюю силу государственной власти, которой не должно было покорять- ся и вообще говоря покорялось добровольно. Этим одним объясняется каким образом прусским правителям, в борьбе с многочисленными противоборствующими элементами и теснимым военной силой с востока и запада, удалось образовать из незначительных и раздробленных областей самостоятельное государство и возвысить его в степень первостепенной европейской державы. Совершение такого дела упрочило за великими курфюрстами Фридрихом Вильгельмом и Фридрихом II то видное положение, какое они занимают во всеобщей истории государств своего времени. Конечно, с точки зрения своего времени, эти люди весьма естественно считали истинными и разумными такие государственные цели, которые теперь считаются ложными или недостижимыми (как, например, содействие увеличению народонаселения) [1]. Хотя XXI век показывает, что, например, в России такая цель государства как содействие увеличению народонаселения и продолжительности жизни очень даже актуальна и своевременна.

Но если рассуждать таким образом, тогда в целом мире не окажется ни одного великого человека, потому что каждый был и будет сыном своего времени и всякое мнение с точки зрения позднейшего поколений будет отчасти устаревшим. Следовательно, и в этом случае величие заключалось и заключается не в том или в другом предмете деятельности, предпринимавшемся для достижения государственной цели, потому что многое в этом отношении оказалось в наше время не только ложным, но и мелочным, а в том, что эта государственная цель, сточки зрения своего времени вполне истинная, преследовалась с истинной верностью, энергией и самопожертвованием. Всякому очевидно, что это государство имеет много слабых сторон и во многих отношениях не может быть поставлено наряду с другими великим державами. Но относительно энергии и верности, с какой его великие правители проводили и могут проводить идею государственной цели в публичном управлении, с этим государством не может сравниться никакое другое.

Века изменяют содержание государственных целей вообще, в то же время в каждом государстве и у каждого отдельного народа оно получает особый отпечаток в частности, но независимо от этого общие нравственные требования от государства одинаковы во все века и у всех народов до последней ступени общежития, на каких находятся охотничьи и пастушьи племена. Суд и защита повсюду признаются необходимыми государственными целями, даже в и так называемых пиратских государствах, которые занимаются грабительством вне собственных пределов. Но подобно тому, как люди в отдельности взятые, имея одно для себя общее нравственное значение, различаются между собой особенностями жизненного призна- ния и исключительными наклонностями, присущими их индивидуальной природе, которые не могут быть выведены ни из чего другого, как из самой этой природы, но вообще влияют на все их жизненное развитие, – и народы и государство имеют также свои исключительные наклонности, или, выражаясь более философски, свое призвание, которое не всегда ясно сознается и самостоятельно выполняется, но повсюду инстинктивно чувствуется и часто является главнейшим побуждением к развитию[2]. Кто усомнится в том, что индивидуальные наклонности государств состоят в связи с назначением народов и государств, предустановленным божественным провидением, постичь и уяснить которое, нам хотя и не дано, но существование которого мы отрицать не можем? Даже в области чувственного мира мы на каждом шагу встречаем неразрешимые загадки, именно вследствие того, что причина индивидуальных особенностей покрыта тайной, недоступной исследованию. Кто, например, объяснит факт, повседневно и на глазах у всех совершающийся, почему от семян розы произрастают розы, а не дубы? Подобный же вопрос, почему один народ выполняет такую-то задачу, а другой другую – настолько же неразрешим и остается тайной, скрывающей от нас причину народных особенностей.

Так говорят, что назначением эллинизма было развитие прекрасной человечности. Задача эта определялась тем антагонизмом с восточным направлением, который проникает во всю историю развития эллинов и который в произведениях греческих поэтов сливается с народной фантазией. Существовало общее верование, что эллины более благородного происхождения, чем народы востока, которым необходимо отомстить за какое-то давнее зло. В постоянно повторявшихся войнах и столкновениях с азиатскими народами развилось эллинское могущество и в царствование Александра, который также был проникнут этой идеей, оно подчинило себе Восток. Это была последняя яркая вспышка блистательного эллинского духа и за нею вскоре последовало самое глубокое его падение. Казалось, что для героев Марафона и Саламина не оставалось никакого дела на свете, и они погибли в недостойном скитальчестве и бездействии. Римляне сами поставили себе задачу господства над миром и действительно покорили мир. Но когда цель эта была достигнута, пришла страшная умственная пустота, повлекшая за собой нравственную несостоятельность, подобную которой не видели последующие поколения. Современными примерами можно назвать крах цели СССР в 1991 году мирового господства пролетариата, а также США, достигнув цели мирового экономического лидерства в начале XXI-го века потерпели крах, который также повлек за собой нравственную несостоятельность, коснулось это и Европы.

Известно, что идолом французов служит слава, и во имя славы они итеперь готовы идти на крайсвета. Идея мирового господства находила себе сочувствие в конце XIX века в Англии, которая, занимая середину между Римом и Карфагеном, имела много общего с первым, а еще более с последним. В «Rule Brettania» повторяется стих латинского поэта, но и fides punica (пуническая вера) знакома английской политике и vae rictis (условия диктуют победители) звучит в ней. Рядом с англичанами стоят янки, которые избрав себе в то время «Новый Свет» и лелеяли сознание, что их задача состоит в колонизации и населении громадного континента. Учение Монро имеет девизом: «Америка для американцев» – и из этого сознания проистекает та неугомонная деятельность, тот дух предприимчивости и изобретательности, которым янки так далеко превзошли англичан, даже в мореплавании. Этому западному миру по духу колонистов противостоит славянский восток, во многом противоположный и во многомсхожийс ним, какдва крайние полюса. Идеал и цель русских, и так оценивают нас европейцы, составляет могущество власти, которое кажется нам чем-то священным, служащим как-бы прославлению Господа. Поэтому мы говорим: Святая Русь. В веровании этом заключается величественная уверенность, подобную которой не найти в Европе[3]. Эта вера ярко сказалась в пламени Москвы, этом похоронном празднике великой армии и торжестве русского величия. Эта вера с не меньшим величием олицетворилась и в водворенном над рейхстагом победном знамени в 1945 году.

В конце XIX века Англия, Россия и Северная Америкаявлялисьтремядержавами,от которыхзави-сели судьбы мира. Германия тогда отошла на задний план. Правда попыталась взять реванш в 1933-1945-х годах, с претензией опять же на мировое господство, но безуспешно. В XXI веке США, Россия и уже Китай стали державами от которых зависят судьбы мира.

Когда-то, во времена Гогенштауфенов, Германия была господствующим центром Европы, но с тех пор ее внешняя деятельность все более и более утрачивала свое значение. Несмотря на свое цивилизационное превосходство, она в принципе лишена своего политического значения, потому что ей не достает общего одушевляющего принципа, стремления ее являются лишенными цели и задачи, после того, как средневековая идея империи, служившая в продолжение веков основанием германского величия, погибла в череде войн, начиная с войны императора с папой. С тех пор ничего не оставалось Германии, как произвести реформацию, что было ее одним из последних подвигов; но реформация эта была лишь ее северной половиной. Это раздвоение и связанное с ним раздробление, кажется с тех пор навсегда остались уделом Германии. С меньшей долей богословия и большей долей политики Лютер мог бы положить основание германскому величию, хотя он в этом случае утратил бы свое мировое значение. Если бы немецкая реформация коснулась бы глубокой связи церковных и политических учреждений, составлявших сущность немецкой империи, она была бы народным предприятием, но именно вследствие того, что она оставила в стороне или не поняла эту связь, – то есть потому, что она была так исключительно идеальна, – она сделалась общим принципом для полумира, и поныне оставляет еще исходную точку всех эманципаторских начинаний. Немецкая империя вследствие этого рушилась, но принцип протестантизма проник в ее развалины и приобрел среди их могущество природной силы, так что он составляет существенную сторону природы государств, которые возникли из этих развалин.

Но государства могут сознательно и с полной свободой избирать известные исключительные задачи, которые не прямо вытекают из их природы. И подобно тому, как человек, возвышается вместе с возвышением своих целей, так и величие государств растет вместе с величием избранного ими призвания [4]. Испания и Португалия сделались великими, благодаря Колумбу и Васко-де-Гаме. Швеция, достигла значения первостепенной державы при Густафе Адольфе, когда она стала во главе защитников протестантского принципа. Так некогда и Афины встали во главе Греции, вследствие своих геройских подвигов во времена персидских войн.

Если очевидно, что от этих жизненных целей зависит не только величие народов и государств, но и само их существование, и как недальновидны должны нам казаться попытки спасти болезненный век посредством механического законодательства, или надежда восстановить государство, навязывая конституционную схему! Изобретать политические формулы не трудно, но истинным преобразователем государств может быть назван только тот, кто сумел указать нации достойнейшую жизненную цель, кто возбудил бы в государстве новый жизненный дух и сделал бы государство поборником высших стремлений.

Нужно отметить, что на определенном этапе после смены общественного строя в 1917 году в СССР ставились конкретные цели и они принимали общенародный характер. Так в населении России крестьянство составляло более 80 %. Кроме того, Россия отставала в экономическом развитии, по словам И.В. Сталина «…на 50-100 лет». В таком состоянии у страны не хватило бы сил для обороны. В рамках политики форсированного развития экономики и обобществления единоличной собственности было принято решение о проведении всеобщей коллективизации. На XV съезде ВКП(б) в 1927 году были обнародованы принципы её проведения.

Если бросим взгляд на наши современные государства, с их военными и финансовыми источника- ми, с их административным механизмом, – нас поразит необыкновенная концентрация сил в сравнении с простотой прежних времен. Но еще более удивит нас незначительность действий, которые производятся такими многосложными и дорогими устройствами, и нам может показаться, что средство заняло место цели и что сама цель исчезла. Невольно рождается вопрос: зачем государства требуют таких громадных усилий и жертв, когда от них не предвидится постоянных и великих результатов, исключая разве массы долгов, которая растет лавинным образом и которая обрушится на последующие поколения в то время, когда унаследованное ими от предков имущество будет прожито. Люди ясно сознающие свою задачу, берегут свои силы, и с помощью небольших средств достигают значительных результатов, между тем как при бесцельной жизни скоро истощаются самые значительные средства. Легко поверить, что почти тоже самое бывает с государствами. Ясно, что не хватает цели, или по крайней мере настоящей цели, и чем больше делается непоследовательных попыток, тем более ежедневно требуется средств и тем более их совершенно напрасно поглощается. Там, где надеялись, что все удовлетворено, появляются новые потребности: нужда в увеличении средств растет постоянно и оно уже стало главной задачей всех государств. Не значит ли это, что средство сделалось целью? Таким образом дойдет до того, что государства, которые должны были бы повелевать материей, станут ее рабами.

Осуществление государственных целей выполняется системой функций, специфическое различие которых основывается столько же на идее их специальной цели, сколько на различии личных средств и относительной трудности выполнения, так что на него существенно влияют временные и местные условия. Это различие зависит главным образом от структуры государств, которым обуславливается внутреннее развитие государственной жизни, проявляющееся к различным функциям. Вследствие этого можно вообще сказать, что в структурно не сложных государствах древнего мира разграничение различных функций было менее четко и точно, чем в структурно более сложных государствах нашего времени, в которых это разграничение заходит часто так далеко, что мешает единству развития.

Но каково бы ни было различие в этом отношении, существуют известные основные функции, без которых не мыслимо существование государства: они присущи всякому государству, что вытекает как из природы вещей, так и доказывается историческим опытом.

Так как государства есть образования сложные, основными элементами которых являются лица, не инстинктивно совместно действующие, но по при- роде своей предназначенные преследовать свои собственные цели, то поэтому идея целого может быть осуществлена и поддерживаема только непрерывно действующей силой, заставляющей уважать общую цель и на случай необходимости обладающей возможностью принудить к этому. В этом состоит функция правительственной власти, которая вместе с тем должна быть принимаема жизненным принципом государственного организма, ибо без правления государство не было бы общностью, а простым собранием различных противоположных элементов, как это повсеместно подтверждается опытом. Государство без правления подобно телу без души и подобно ему разлагается. Поэтому анархия считается величайшим злом, так как самое худшее правление всегда кажется лучшим, чем совершенное отсутствие всякого. Законодательство по своей природе действует только периодически: суды имеют свои вакации, меч может покоиться в ножнах, но правление не знает отдыха. Всегда встает вопрос преемственности власти, так как при смене управления могут приостанавливаться не только функции государственной жизни, но и цели и задачи государства, что не только влечет за собой материальные потери из-за недоведенных до конца программ, но и самому существованию государства угрожает опасность. Мы сказали выше, что правление должно быть силой непрерывно и последовательно действующей. Возможное возникновение переходных периодов вследствие смены власти, вследствие размывания задач и целей государства, неизбежно ведет его к ослаблению, а соответственно к неполноценному выполнению внешней и внутренней функций государства [5]. Условие непрерывности, требует, чтобы правительство, непосредственно переходило от одного лица к другому, что естественно совершается в абсолютных монархиях и может быть искусственно достигнуто в республиках.

Так было в древнем Риме. Римские консулы передавали власть своим избранным преемникам, и, хотя магистратура избиралась гражданами, но власть ее переходила не от народа, а передавалась сама собой. На современном этапе развития государств в XXI веке, конечно, такой вариант не приемлем, так как народ определяет власть, но тема, особенно в России, остается очень актуальной. Россия не может в силу своей специфики (необходимость сильной, централизованной власти, в связи с особенностями территории, многонациональностью, климатическими условиями и так далее) позволить длительность переходных периодов в связи со сменой правящих партий.

Далее необходимо, чтобы территориальное могущество страны опиралось на действительную силу, которая всецело охватывала бы государственную область и действительно обеспечивала бы ее защиту. В противном случае государственная об- ласть будет только известным поземельным пространством, а не территорией, без которой немыслимо государство [6]. Гражданское общество связано с землей, промышленностью, государственное – с системой обороны. Поэтому в истории мы видим, что государства повсюду возникали под охраной укрепленных мест, каковыми были: Кекрония в Афинах и Капитолий в Риме. Такими же были рыцарские бурги на Висле, с устройством которых связано происхождение Прусского государства. Всегда и повсюду требовалась для государства организованная военная сила, потому что государство, которое не в состоянии охранять себя, не в состоянии быть суверенным. Не следует также полагать, что охранительная сила действует только в случае нападения извне; она имеет постоянное значение, проявляющееся в вышесказанном управлении над территорией и обеспечением на ней правопорядка. Таким образом она служит защитой против внутренних врагов и поддерживает общую силу законов и распоряжений.

В российских и зарубежных академических источниках существуют различные варианты трактовки функций государства. Например, еще в 60-е годы в рамках отечественной юридической науки получило довольно широкое распространение представление о функциях государства как о предметно-политической характеристике содержания его деятельности. Однако не всеми учеными такое представление о функциях государства разделялось, но некоторыми авторами поддерживается до сегодняшнего дня. Так в соответствии этим определением функция государства охватывает предмет и содержание деятельности государства, а также средства и способы ее обеспечения[7; 8].

Нельзя не признать, что четыре функции государственной жизни характеризуются особенными духовными принципами, которыми они проникаются. Солдату приличествует храбрость, судье – справедливость, законодателю – мудрость; таков всеобщий взгляд на специфический характер этих трех политических призваний. Поэтому храбрость, справедливость и мудрость есть специфические принципы военного управления, судебной власти и законодательства. Принципом же правления можно назвать идею могущества; поэтому-то на дипломатическом языке государства просто называют державами, так как международные отношения регулируются только на уровне отношений правительств, которые называют «высокая договаривающаяся сторона». Точно также и в разговорном языке правление часто называют властью. Так, например, в конституционных государствах говорят, что та или иная партия пришла к власти, то есть, что она захватила правление в свои руки. Да и что такое суверенитет, как не высшая степень власти, summa potestas, то есть полновластие. Итак, власть, могущество составляют существенную идею правительства. Но в то же время, как эта власть охватывает в известном смысле всю государственную жизнь, в ней резюмируются и идеи, лежащие в основании других функций, ибо государства должны управляться мужественно, справедливо и мудро. На этом основании великие правители могут прославиться своей храбростью, справедливостью или мудростью, смотря по направлению их деятельности, между тем как законодатель, в своей законодательной деятельности не может высказать ни храбрости, ни справедливости, а только мудрость.

Наконец в каждой из этих четырех функций отражается вся государственная жизнь и история каждой из них охватывает собой весь круг развития государства, рассматриваемый с известной точки зрения. Так, правительственная история составляет реальную сторону государства, тогда как история законодательства представляет собой ее идеальную сторону [9].Та-ким же образом история государства может излагаться в форме истории права или военной истории. Это конечно общеизвестные вещи. Что же касается других функций, то кроме перечисленных не существует ни одной, которая как бы значительна она не была, отражала бы в такой степени характер целого. Возьмем к примеру столь важное для государства учреждение, как финансы. Их состояние, без сомнения, обуславливается общим положением государства, но только внешним образом, потому что финансовые учреждения не содержат в себе никакого необходимого принципа, а создаются исключительно в целях внешней целесообразности. Поэтому гораздо легче исправить плохое финансовое состояние, чем падение военной силы. Известно также, что финансовое банкротство далеко еще не ведет за собой падение государства, между тем как несостоятельность военных сил всегда смертельна для государства; точно также как с падением правительственной власти перестает существовать и само государство, по крайней мере, как суверенное. Несправедливость и плохое законодательство действуют не менее гибельно, хотя и гораздо медленнее.

С расширением понятия о цели государств со временем должны усложняться и правительственные функции. Это естественно приводит к сложной системе административных учреждений, и в особенности к учреждению различных министерств и ведомств, ибо в больших государствах стало невозможным сосредоточить в одних руках все правительственные дела. Кроме того, федеративные государства создают в своих субъектах правительственные учреждения (министерства и комитеты субъектов федерации), придавая им статус органов государственной власти. В действительности не может существовать общей нормы для подразделения на министерства, так как это зависит от различных частных обстоятельств и условий. Без сомнения, не представляет никакой трудности, на основании какого-нибудь принципа, составить схематическое подразделение министерств, что неоднократно и пытались, но всякие подобные деления не имеют никакого значения. Что имеет значение, так это объем средств, которое может позволить себе тратить государство на свое содержание, исходя из того, что оно все-таки является непроизводительной силой. Поэтому нужно держаться прежде всего действительного положения вещей. В действительности мы видим, что повсюду, где только находятся министерства, существуют министерство юстиции и военное, хотя в различных формах и под различными названиями. И это естественно, так как юстиция и военная сила по своим внутренним принципам образуют совершенно отдельные замкнутые сферы. Они представляют собой нечто специфичное, как две крайние точки государственной жизни. Совершенно другое нужно сказать о подразделении собственно правительственных функций, и если повсюду существует министерство иностранных дел, финансов и внутренних дел (полиции), то в то же время в различных государствах существуют и различные другие министерства, как-то: государственной казны (казначейство), сельского хозяйства, лесного хозяйства, промышленности, строительства, торговли, образования и так далее. Итак, в подразделениях собственно правительственной функции существует разнообразие, ясно доказывающее, что оно основывается не на каком-либо принципе, а на внешней целесообразности.

P. 38.