Odobrenje (dozvola) nadležnog organa kao uslov za sticanje svojine na nepokretnosti od strane stranog državljanina

a)    Pojam, pravna priroda i dejstvo odobrenja (autorizacije)

Pojam i pravna priroda . Odobrenje (dozvola) nadle`nog organa prilikom sti-canja nepokretnosti zna~i posebni administrativni akt koji donosi nadle`ni upravni organ dr`ave u kojoj se nepokretnost nalazi, po posebnoj proceduri i koji se uvek mo`e opozvati.¹

U tome se ogleda razlika izme|u odobrenja i koncesije, koja podrazumeva ugovorni odnos dr`ave sa korisnikom koncesije, dakle ne jednostrani akt, ve} dvostrani odnos, sa svim pravima i obavezama koje proisiti~u iz ugovornog odnosa, {to zna~i da je koncesija nastala kao posledica prethodnog sporazuma izme|u dr-`ave i korisnika koncesije.

Iako me|unarodno pravo podrazumeva da dr`ava koja opozove izdatu dozvolu, bez navo|enja dovoljnih razloga koji ukazuju da je stranac zloupotrebio ukazano poverenje ili prekr{io unutra{nje propise, snosi obavezu naknade {tete strancu, u praksi su takvi slu~ajevi retki, jer se pravdaju doktrinom rizika plasmana, a i protivni su principu da stranci ne mogu imati vi{e prava od doma}ih dr`avljana.

Stoga, po pravilu, dr`ave su slobodne u odlu~ivanju kome }e izdati dozvolu, kao i u tome kada }e je opozvati.2

Dejstvo . Odobrenje mo`e neposredno uticati na pravo svojine stranaca na ne-pokretnostima, ali mo`e i na posredan na~in delovati na ovo pravo stranaca, kroz odobrenje nadle`nog organa za nastanjivanje, ako je nastanjivanje postavljeno kao uslov za sticanje prava svojine na nepokretnostima. Ono mo`e biti samostalni uslov za sticanje nepokretnosti, ali se ~esto kombinuje sa drugim uslovima (obi~-

* Zastupnik Republike Srbije pred ECHR.

no sa reciprocitetom), kao dopunskim uslovima. Izuzetno, odobrenje mo`e biti i korektivni uslov – kada se od stranca tra`i da ispuni neke uslove, a odobrenje da sti~e nepokretnosti mu se izdaje, iako ti uslovi nisu ispunjeni, jer je procena nad-le`nog organa da nema {tete za dr`avne interese ili javni poredak ako se dozvola izda. To ujedno ukazuje da se odobrenje (dozvola) uvodi naj~e{}e sa obrazlo`e-njem za{tite op{tih, javnih interesa, koji se zovu razli~ito - dr`avni interesi, interesi bezbednosti ili za{tita javnog poretka.3

Pored zahteva da budu zadovoljeni op{ti interesi, postoje i zakonodavastva koja prilikom davanja odobrenja vode ra~una i o li~nim svojstvima sticaoca. Tako u [vedskoj, ako je sticalac sklon vr{enju krivi~nih dela ili je bez prihoda, to mo`e biti razlog za odbijanje izdavanja dozvole za sticanje nepokretnosti.4

b)    Predmet i vrste odobrenja (autorizacije)

Predmet autorizacije odnosi se na pitanje pravnih poslova koji podle`u ili ne podle`u izdavanju dozvole (tzv. autorizacija). Ovo pitanje je veoma va`no, jer postoje liberalniji pristupi ovom pitanju, a postoje zakonodavstva koja gotovo sve pravne poslove stranaca, kojima sti~u svojinu na nepokretnostima ili zaklju~uju dugoro~ni zakup, uslovljavaju dobijanjem dozvole. Naime, re~ “sticanje”, kako ka`u neki autori, “asocira na kupovinu, ali osnov svojine mo`e biti ugovor, nasle-|e, odredbe zakona ili sudska presuda”.5

Tako na primer, u [vajcarskoj pored prava svojine autorizaciju zahtevaju i dugoro~ni zakup zemlji{ta sa pravom gra|enja (stav Vrhovnog suda [vajcarske je da se radi o zakupu na 10 godina i vi{e), pravo plodou`ivanja na nepokretnosti, time-sharing registrovan u zemlji{nom registru, svaki kredit ili investicija u nepo-kretnost, kao i sticanje udela u pravnom licu sa vi{e od 1/3.⁶

Kako je gore obja{njeno, pojedine zemlje su krenule suprotnim smerom – nabrajanjem pravnih poslova za koje se ne tra`i autorizacija. To je slu~aj sa Libanom u kome se dozvola ne tra`i za sticanje po osnovu specijalnih zahteva, nasledstva, plo-dou`ivanja, obi~nog zakupa, kupoprodaje sa pravom otkupa i ugovora o hipoteci.7

Pored ovakvog na~ina odre|ivanja predmeta autorizacije (navo|enjem vrste pravnih poslova koji podle`u tj. ne podle`u davanju dozvole) to se mo`e u~initi i na drugi na~in – navo|enjem vrste nepokretnosti za koju se tra`i izdavanje dozvole. Tako je Vladinim dekretom br. 7 od 1996. godine o sticanju nepokretnosti od stranaca u Ma|arskoj, propisano da se autorizacija daje za neizgra|eno zemlji{te, zemlji{te na kome se nalaze ku}e za stanovanje, vikend ku}e, prodavnice, gara`e i farme i na sva zemlji{ta povr{ine manje od 6000 m2, na kojima se nalaze poljoprivredne zgrade.8

Pojedini pravni sitemi poznaju tzv. autorizaciju sa nalogom. Naime, dozvola za sticanje nepokretnosti se daje, ali se nepokretnost mo`e koristiti samo u odre-|ene svrhe. To je slu~aj sa nekim austrijskim pokrajinama (Tirol, Gornja Austrija, Forarlberg), a njen cilj je da spre~i usitnjavanje zemlji{nog poseda.9

Data autorizacija ima retroaktivno dejstvo, isto kao i odlaganje izdavanja dozvole. U oba slu~aja (autorizacija ili njeno odbijanje), to se konstatuje na ugovoru. U slu~aju da autorizacija nije dobijena prenos se smatra ni{tavim.

U pojedinim zemljama ([vedska) odobrenjem se mo`e usloviti upis u zemlji-{ne knjige, tako da se odobrenje mo`e pribaviti naknadno, a ~itav pravni posao za-klju~en je pod odlo`nim uslovom (priznaje se tek upisom u zemlji{ne knjige, po pribavljanju odobrenja).10

Treba naglasiti da se ovde mo`e raditi o jednostavnoj igri re~i. Naime, termin “dozvola” podrazumeva prethodnu, a “odobrenje” naknadnu autorizaciju.

Pojedina zakonodavstava za zlopotrebu autorizacije propisuju ~ak i krivi~ne sankcije.11

Svi navedeni aspekti ukazuju na veliku raznolikost u shvatanju prirode davanja odobrenja za sticanje nepokretnosti, kako u pogledu vrste autorizacije, tako i u pogledu pravnih poslova koji podle`u autorizaciji

c)    Nadle`nost za davanje odobrenja

Brojnost i vrsta organa . Pitanje organa nadle`nog za izdavanje dozvole raz-li~ito je re{eno. Negde je to samo jedan organ,<sup>12</sup> u drugim zemljama anga`ovana su dva organa (jedan, po pravilu izdaje dozvolu, a drugi daje mi{ljenje ili prepo-ruku),¹³ a u nekim zemljama anga`ovano je vi{e organa.¹⁴

• ⁸    Ma|arska je ovo pitanje regulisala na gore izneti na~in, jer postoji zemlji{te za koje se uop{te ne mo-`e dobiti dozvola za sticanje (oranice). Videti sajt ambasade Ma|arske u Va{ingtonu – huembwas.org.

• ⁹    Videti: Schwank, Mitchell, Ibid., str. 116, 120, 124.

• ¹⁰    Videti: Bogdan, M., op. cit. , 541.

U nekim zemljama pravi se razlika izme|u organa nadle`nih za izdavanje dozvole prema vrsti nepokretnosti15 tj. prema subjektu sticanja.16

Mo`emo zaklju~iti da nadle`nost za davanje dozvola strancima da sti~u ne-pokretnosti pripada, po pravilu onim organima vlasti koji spadaju u tzv. izvr{nu vlast – ministarstvima. Veoma su usamljeni primeri zemalja, koje smo ranije naveli (Filipini, Trinidad i Tobago), u kojima pojedina ovla{}enja u vezi sa ovim prvom stranaca pripadaju predsedniku te zemlje, ali i tada se radi o izvr{nom segmentu vlasti. Naravno, uticaj zakonodavne tj. sudske vlasti u ovoj materiji je itekako zna~ajan, jer zakonodavna vlast, u principu, ako zanemarimo zna~ajnu regulativu izvr{ne vlasti u materiji prava stranaca, donosi propise u vezi sa pravom stranaca da sti~u nepokretnosti, a sudska vlast ima zna~ajnu korektivnu ulogu.

Podeljena nadle`nost. Treba ista}i i to da je, u pojedinim zemljama, nadle`nost za izdavanje dozvole strancu da mo`e da sti~e nepokretnost podeljena izme|u saveznih i pokrajinskih organa vlasti. To je slu~aj sa SAD, Kanadom i [vedskom.<sup>17</sup> Sa druge strane, neke dr`ave sa federativnim ure|enjem, u potpunosti su nadle`nost u ovoj materiji prenele na pokrajinske – kantonalne organe ([vajcarska i Austrija).¹⁸

Devolutivni karakter nadle`nosti . U Austriji postoji dvostepenost, pa ~ak i trostepenost u postupku autorizacije. U Be~u, Salcburgu i Stiriji u drugom stepe-nu odlu~uje upravni sud, u Foralrbergu i Tirolu – vi{i administrativni organi, dok u Donjoj Austriji i Karantaniji, posle odluke drugostepenog organa (vi{i administrativni organ), sledi i odluka u tre}em stepenu, po izjavljenom pravnom leku (upravni sud). Jedino pokrajine Burgenland i Gornja Austrija ne predvi|aju mo-gu}nost ulaganja pravnog leka protiv odluka prvostepenih organa – zemlji{nih komisija. Ovakvo re{enje, koje preovla|uje u ve}ini austrijskih pokrajina, posledica je shvatanja dozvole kao upravnog akta.¹⁹

Me|utim, u austrijskoj praksi, naro~ito u spornim situacijama, postupak autorizacije ~esto zahteva anga`ovanje vi{e organa, ne samo administrativnih, nego i sudskih, ne samo nacionalnih, nego ~esto i me|unarodnih organa. Kao ilustraciju nave{}emo samo jedan primer.

propisivanje minimalne cene (30.000 malte{kih lira za stanove i tzv. maisonette tj. 50.000 za ku}e) izazvali su `estoku kritiku EU. Malta je kao kontraargumente iznela da se radi o maloj zemlji, veoma gusto naseljenoj, u kojoj bi pove}anje kupovine nepokretnosti od stranaca izazvalo vi{estruke negativne efekte na socijalnom planu. Ipak, te{ko je verovati da }e EU, ovoj ~lanici, kao i slu~aju Republike Slovenije, prihvatiti ovakve argumente. Videti ~lanak u The Malta Business Weekly, No. 344, 24-30 May 2001, autor – Ivan Brincat. Napominjemo da je Malta, kao i Slovenija od maja 2004. godine u ~lanstvu EU.

Kada su nema~kom dr`avljaninu Konleu prvostepeni i drugostepeni administrativni ograni pokrajine Tirol 1993. godine uskratili autorizaciju za sticanje ne-pokretnosti na njenoj teritoriji, Konle se obratio Administrativnom sudu (Verwal-tungsgerichtshof), koji je odbio njegovu inicijativu. Potom je po Konleovoj inicijativi reagovao Ustavni sud (Verfassungsgerichtshof). Presudom od 25. februara 1997. godine, po{to je prethodno tirolski zakon o prometu nepokretnosti (Tiroler Grundverkehrsgesetz) od 1993. godine proglasio neustavnim, sa obrazlo`enjem da se njim kr{i pravo na imovinu, ovaj sud stavio je van snage odluku drugostepenog administrativnog organa pokrajine Tirol. Ne ~ekaju}i novu odluku tirolskih administrativnih organa, Konle se obratio i Dr`avnom gra|anskom sudu (Landesge-richt fur Zivilrechtssachen) sa zahtevom za utvr|ivanje odgovornosti austrijske dr-`ave zbog kr{enja Komunitarnog prava, pa je na kraju ~itav slu~aj zavr{io pred Evropskim sudom pravde u Luksemburgu, koji je u presudi od 1. juna 1999. godine utvrdio da je model za sticanje nepokretnosti ustanovljen tirolskim zakonom od 1993. godine i kasnijim zakonom od 1996. godine, u suprotnosti sa Komuni-tarnim pravom i Ugovorom o pridru`ivanju Austrije EU.

Mislimo da navedeni primer govori o tome koliko ovakva koncepcija odobrenja, kao upravnog akta, omogu}ava strancu da pravnim putem ostvaruje pravo na sticanje nepokretnosti u svojinu, mada istovremeno pokazuje koliko to mo`e biti dugotrajan proces. Nasuprot tome, u Hrvatskoj, kako smo videli, gde dozvola nema karakter upravnog akta, strancu je data mogu}nost da nakon pet godina po odbijanju njegovog zahteva za sticanjem, obnovi zahtev, shodno ~lanu 354. stav 4. Zakona o vlasni{tvu i drugim stvarnim pravima.

d)    Rokovi za autorizaciju

Kada je ve} u prethodnom stavu bilo re~i o rokovima, treba napomenuti da znatan broj zakonodavstava propisuje rok u kome je stranac du`an da se obrati nadle`nom organu za dobijanje autorizacije, a tako|e predvi|a i rok u kome nad-le`ni organ treba doneti odluku, kao i rok va`nosti date autorizacije.20

e)    Sistem kvota

U [vajcarskoj je zakonom pod imenom “Lex Furgler“ uveden jedan specifi-~an postupak autorizacije poznat pod imenom “sistem kvota” (kontigenta). Kasni- je je ovaj sistem usvojio i “Lex Friedrich“. Po ovom sistemu broj izdatih dozvola je limitiran “kvotom” koja se svake dve godine utvr|uje na saveznom nivou od strane Federalnog saveta. Broj odobrenih dozvola se raspore|uje po kantonima, pri ~emu se kao kriterijumi uzimaju u obzir – planovi za razvoj turizma i brojnost nepokretnosti koje stranci na tom podru~ju ve} poseduju, tako da se taj broj kre}e od 390 dozvola u kantonu Volis, gde se nalazi prete`an broj turisti~kih ta~aka, do 200 odobrenih dozvola za “italijanski deo” [vajcarske – kanton Ti}ino.

Predvi|eno je tako|e da se postepeno ova kvota smanjuje, tako da je za period 1985-1986. broj odobrenih kvota iznosio 2000, a za period 1989-1990. smanjen na 1600, {to samo ukazuje da se ovde prevashodno radi o va`nom politi~ko-ekonomskom pitanju.21