Офсетные контракты как фактор повышения качества промышленной политики субъектов Российской Федерации

Государственно-частное партнёрство (ГЧП) является одним из главных механизмов взаимодействия бизнеса и государства для решения социальноэкономических проблем. От государства и частного сектора ожидают быстрых и решительных действий в ответ на технологический прогресс и новые экономические вызовы, преодолеть которые проще в совместной кооперации. Поэтому неудивительно, что ГЧП распространяется за пределы 224-ФЗ и новые формы взаимодействия между государством и бизнесом появляются в различных областях экономики, например, в государственном заказе.

Значимость сектора государственных закупок велика для экономики Российской Федерации. На госзаказ приходится около трети ВВП страны [5]. За 3 квартала 2023 года объем заключенных контрактов только в рамках 44-ФЗ составил 8 544,4 млрд руб., что на 853,3 млрд руб. превышает значение за аналогичный период в 2022 году [4, c. 17].

В связи с высокой долей затрат на госзакупки их роль в российской экономике выходит за пределы основной функции – обеспечение государственных и муниципальных нужд. Сегодня госзакупки также отвечают за инновационную политику, импортозамещение, регулирование спроса на продукцию и услуги, интеграцию в рамках ЕАЭС, являются частью промышленной политики страны.

Государственные закупки – это сфера экономики, в которой бизнес и государство активно сотрудничают друг с другом: государственные и муниципальные органы размещают заказы, а субъекты предпринимательства за определенную цену выполняют их. В контрактную систему были заложены механизмы ГЧП с начала её действия в 2014 году [2, с. 81]. Например, у заказчиков появилась возможность заключать с поставщиками контракты жизненного цикла, которые предусматривают не только поставку или выполнение услуг подрядчиком, но и проектирование (если предмет контракта – капитальное строительство), дальнейшее обслуживание, эксплуатацию, ремонт и утилизацию предмета контракта.

Актуальность представленной работы заключается в том, что в 2016 году в контрактную систему была введена новая форма ГЧП – контракты со встречными инвестиционными обязательствами, которые наряду с контрактами жизненного цикла принято считать формами офсетного контракта [6] – механизма, которого до этого не существовало в российском законодательстве. Несмотря на то, что контракты со встречными инвестиционными обязательствами представлены в контрактной системе более 8 лет, на практике их активное применение началось только с 2023 года, когда для стимулирования промышленности были приняты поправки в 44-ФЗ. Благодаря внесенным изменениям рассматриваемые контракты стали более привлекательными как для госзаказчиков, так и для потенциальных исполнителей. В связи с этим представляется важным исследовать обновленный механизм действия офсетных контрактов, оценить их преимущества и недостатки, а также вклад в развитие промышленности субъектов РФ.

В зарубежной практике под офсетными контрактами понимают торговое соглашение между двумя странами, при котором страна-экспортер обязуется инвестировать (вернуть) в экономику импортера часть уплаченных ей средств за поставку продукции.

Активное применение в мировой практике офсетные контракты нашли в 80-е годы XX века в оборонной сфере. Одним из первых крупных офсетных контрактов стала сделка 1989 года между Францией и Саудовской Аравией на поставку трех фрегатов общей стоимостью 18 млрд франков, где Франция гарантировала реинвестиции в размере 35% от суммы договора [7, с. 21].

Офсетные контракты за рубежом нацелены на заключение соглашений с заграничными поставщиками с целью привлечения иностранного капитала и инвестиций в экономику страны. Но в России они воспринимаются как способ проведения промышленной политики и программы импортозамещения, направленный на формирование экономического суверенитета. Поэтому неудивительно, что офсетные контракты были внедрены в российскую практику именно в рамках 44-ФЗ – закона, который с момента его принятия направлен на защиту внутреннего рынка страны посредством предоставления преференций товарам, произведенным в ЕАЭС.

Термина «офсетный контракт» нет в российском законодательстве, но в контрактной системе к ним принято относить контракт жизненного цикла (КЖЦ) и контракт со встречными инвестиционными обязательствами.

Согласно определению 44-ФЗ, под контрактом со встречными инвестиционными обязательствами понимается контракт на поставку товара, оказание услуги, предусматривающий встречные инвестиционные обязательства поставщика по созданию, модернизации, освоению производства такого товара и (или) по созданию, реконструкции имущества, предназначенного для оказания такой услуги.

Иными словами, государственный заказчик заключает с поставщиком долгосрочный контракт (сроком до 10 лет) на поставку товаров или оказание услуг, но при условии, что поставщик инвестирует в создание, освоение или модернизацию производства, на котором будут создаваться товары и услуги для поставки по контракту, минимум 100 млн рублей.

Такие контракты регулируются статьей 111.4 44-ФЗ, которая была введена по инициативе Правительства РФ в 2016 году с целью стимулирования деятельности в сфере промышленности.

На сегодняшний день механизм госзакупок, предусматривающий заключение контрактов со встречными инвестиционными обязательствами, работает следующим образом. На основании акта Правительства субъекта РФ иницииру- ется проведение электронного конкурса с целью заключения контракта. В акте определяется госзаказчик, который будет проводить конкурс и заключать контракт, наименование товара и (или) услуги, производство которого подлежит созданию или модернизации, срок действия контракта (максимум 10 лет), размер инвестиций поставщика (минимум 100 млн руб.), срок модернизации производства и минимальный объем производимой на нем продукции, а также максимальный объем товара, который участник закупки вправе поставить заказчику в течение одного календарного года при исполнении контракта.

Такой контракт выгоден как субъекту РФ, так и поставщику. Субъект получает усиление региональной инвестиционной политики, создание рабочих мест, увеличение налогооблагаемой базы, сокращение зависимости от иностранных поставщиков, более дешевые производимые товары и услуги, так как контракт заключается на длительный срок, а цена его единицы рассчитывается по специальной формуле, прописанной в контракте. По мнению авторов, главным преимуществом для субъектов РФ от заключения контрактов со встречными инвестиционными обязательствами является повышение качества проводимой региональной промышленной политики, которое достигается за счёт инвестирования частных средств в создание или модернизацию производств. За счет этого промышленные предприятия в субъектах РФ обновляют машины и механизмы, цифровизируют производственные процессы, внедряют передовые инновационные модели организации производства, улучшают стандарты выпускаемой продукции. Всё вышеперечисленное положительно влияет на эффективность промышленного производства, а, следовательно, и на технологическое развитие субъекта РФ.

Для поставщика такой тип контракта также выгоден, так как его срок позволяет более точно планировать своё будущее, становятся известны объемы продукции, которые гарантировано закупит госзаказчик, сроки его поставки и оплаты. Исполнитель по контракту со встречными инвестиционными обязательствами включается в реестр единственных поставщиков, благодаря чему все гос-заказчики субъекта РФ, в котором заключен такой контракт, могут закупать его продукцию, изготовленную на созданном, модернизированном и (или) освоенном производстве, напрямую, без проведения конкурсных процедур (способом у ед. поставщика). Если сумма инвестиций исполнителя в производство составляет менее 1 млрд руб., он в течение года не может поставить более 30% от всей выпущенной продукции на модернизируемом производстве одному заказчику. Но благодаря политике защиты внутреннего рынка, предоставляющей преференции отечественным товарам и товарам из ЕАЭС, поставщику в будущем будет легче проникнуть в другие регионы страны для предоставления услуг.

Офсетные контракты выгодны не только для госзаказчиков и поставщиков. Обществу, под которым понимаются все граждане России, также выгодно заключение таких контрактов за счёт повышения качества оказываемых услуг.

Практически любая госзакупка, хоть и направлена на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в конечном итоге предназначена для оказания государством услуг для граждан и удовлетворения их потребностей. Например, наиболее закупаемыми товарами по результатам 2022 года стали лекарственные препараты и материалы, применяемые в медицинских целях. Очевидно, что этот перечень товаров поступает в городские больницы и медицинские учреждения всех субъектов России для обеспечения населения медикаментами.

Или другой пример: в стоимостном выражении одной из наиболее часто закупаемых работ в 2022 году стало строительство автомобильных дорог. Этот пример подтверждает социальную направленность государственного заказа, которая выражается в формировании комфортной среды для граждан страны.

Выгода для населения от заключения офсетных контрактов в том, что благодаря долгосрочным обязательствам со стороны поставщика или исполнителя по контракту он более заинтересован в предоставлении качественных услуг. Интерес заключается в том, что при заключении контракта жизненного цикла исполнитель не только поставляет товар или услугу, но и отвечает за его разработку или проектирование, работоспособность, обслуживание и ремонт. Исполнителю изначально выгодно оказать услугу или поставить товар более высокого качества, чтобы в дальнейшем потратить меньше средств на ремонтные работы.

В качестве доказательств можно привести исследования, в которых оценивается повышение качества услуг при заключении контрактов жизненного цикла. Например, такие контракты становятся популярны в транспортной сфере [3, с. 64]. Госзаказчик заключает контракт на поставку общественного транспорта и его дальнейшее обслуживание. Благодаря долгосрочным обязательствам исполнитель уже на стадии проектирования транспортного средства делает все возможное, чтобы его качественные характеристики полностью соответствовали техническому заданию, а периодичность проведения ремонтных работ была реже.

В другой научной работе контракты жизненного цикла оцениваются при поставке и техническом обслуживании медицинских изделий [1, с. 58]. Автор отмечает, что такие контракты приводят к положительному эффекту, так как медицинские учреждения получают оптимальную цену, постоянный доступ к службе поддержки, обновление программного обеспечения медицинского оборудования, минимальное время простоя при выходе аппаратуры из строя.

На текущий момент практически нет научных работ, в которых оценивается воздействие контрактов со встречными инвестиционными обязательствами на качество оказываемых услуг. Однако, если экстраполировать опыт КЖЦ, можно предположить, что такой вид контрактов также оказывает положительный эффект на качество товаров, работ и услуг.

Авторы полагают, что аргумент в подтверждение данной позиции может быть следующим: так как исполнитель при заключении контракта со встречными инвестиционными обязательствами заинтересован в долгосрочном сотрудничестве, его главной целью становится контроль над соответствием качества товара техническому заданию и ГОСТам. А значит, в момент создания или модернизации производства производитель приложит максимум усилий для того, чтобы потери от брака на производственных линиях были сведены к минимуму.

Долгосрочный контракт способствует тому, что за период его действия исполнитель полностью выстроит производственный процесс таким образом, что качество выпускаемой продукции станет конкурентным преимуществом производителя.

Контракты со встречными инвестиционными обязательствами были введены в 44-ФЗ в 2016 году, но на практике их активное применение началось после 28.06.2022 года, когда Правительством РФ «для обеспечения развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления» были внесены существенные изменения в закон о контрактной системе. Так, до 28 июня 2022 года было заключено 8 таких контрактов (один позже был расторгнут), а после – 14.

Поправки предусматривали снижение минимальной суммы инвестиций в производство с 1 млрд руб. до 100 млн руб., субъектам РФ разрешили проводить совместные закупки на право заключения контрактов со встречными инвестиционными обязательствами, что позволило потенциальным исполнителям, внесенным в реестр единственных поставщиков, поставлять свою продукцию напрямую сразу в несколько регионов.

Всего на сегодняшний день известно о 21 действующем контракте со встречными инвестиционными обязательствами. Первый такой контракт был заключен в октябре 2017 года, последний (на март 2024 года) – в декабре 2023 года.

По десяти контрактам исполнитель включен в реестр единственных поставщиков.

Контракты в разрезе объекта закупки представлены в табл. 1.

Таблица 1

Контракты в разрезе объекта закупок

Объект закупки	Субъект РФ	Количество контрактов, шт.	Сумма контрактов, млн руб.	Сумма инвестиций, млн руб.
Лекарственные препараты и медицинские изделия	Москва	9	47 984	10 100
	Московская область	2	5 771	2 000
	Самарская область	1	80	1 000
	Санкт-Петербург	1	8 700	2 300
Всего		13	62 535	15 400
Благоустройство городской среды	Нижегородская область	1	64	100
	Москва	1	500	100
Всего		2	564	200
Изделия для хранения документов	Москва	2	5 813	200
Пищевые продукты	Москва	1	30 551	1 000
Поставка щебня	Москва и республика Карелия	1	61 888	780
Прокат бытовых бельевых изделий и их чистка	Москва и Московская область	1	3 950	3 000
Тара для цветов	Москва	1	950	100
Итого		21	166 250	20 680

Дважды в столбце «Субъект РФ» в одной ячейке представлены два региона – так в таблице обозначаются совместные закупки.

Из табл. 1 видно, что наиболее часто объектом закупки выступают лекарственные препараты и медицинские изделия. Для их поставки заключено 13 контрактов, а сумма всех закупок по ним составляет 62 535 млн руб. На сферу здравоохранения приходится 75% от всех инвестиций по рассматриваемым контрактам. Наибольшая сумма приходится на совместную закупку, которая заключена Москвой и Республикой Карелия на поставку щебня – 61 888 млн руб. Стоимость этой закупки практически равна всей сумме 13 контрактов, заключенных на производство лекарственных препаратов и медицинских изделий, однако инвестиции в производство щебня составляют только 5% от инвестиций в сферу медицины.

В табл. 2 представлена структура реализуемых контрактов со встречными инвестиционными обязательствами до и после принятия поправок в ст. 111.4 44-ФЗ в 2022 году.

Таблица 2

Контракты со встречными инвестиционными обязательствами

Субъект РФ	Кол-во текущих контрактов, шт.	Сумма инвестиций, млн руб.	Сумма контрактов, млн руб.	Кол-во текущих контрактов, шт.	Сумма инвестиций, млн руб.	Сумма контрактов, млн руб.
	С 03.07.2016 по 28.06.2022			После 28.06.2022
Москва	4	6 000	48 670	10	5 500	37 127
Московская область	2	2 000	5 771	–	–	–
Санкт-Петербург	1	2 300	8 700	–	–	–
Самарская область	1	1 000	80	–	–	–
Москва и Московская область	–	–	–	1	3 000	3 950
Москва и Республика Карелия	–	–	–	1	780	61 888
Нижегородская область	–	–	–	1	100	64
Итого	8	11 300	63 221	13	9 380	103 029

За весь рассматриваемый период 14 контрактов от общего количества заключены в Москве, еще два в Московской области, по одному в Санкт-Петербурге, Самарской и Нижегородской областях. Два контракта заключены по результатам совместных закупок: Москвы и Московской области, столицы и Республики Карелия.

На Москву и Московскую область в количественном плане приходится 80% всех заключенных контрактов, на другие регионы только 20%. Схожая пропорция наблюдается в сумме инвестиций, которую должен вложить исполнитель в создание, освоение или модернизацию производства. Однако, если рассматривать объем товаров или услуг, которые госзаказчики обязуются закупить в течение срока действия контракта, соотношение значительно изменится. Госзаказчики столицы и Московской области обязуются закупить 95% всей выпущенной продукции на производствах, в которые инвестируются средства по госконтрактам. Такая ситуация возникает из-за совместной закупки Москвы и Республики Карелия, по ней исполнитель инвестирует 780 млн руб. в производство щебня, а взамен госзаказ-чик Москвы закупает выпущенной продукции на 60 млрд рублей.

Такое соотношение свидетельствует о явном дисбалансе в объеме закупаемой продукции по подобным контрактам. Рассматриваемый вид контрактов был введен для стимулирования промышленности и развития всех субъектов страны, но на практике, если исключить столицу и Московскую область, только три региона смогли самостоятельно заключить подобные контракты: Нижегородская область – услуги по выращиванию рассады для озеленения области, Самарская область и Санкт-Петербург – производство медицинских препаратов.

При этом госконтракты Нижегородской и Самарской областей – единственные случаи, когда размер инвестиций в производство больше стоимости заключенных контрактов с госзаказчиками.

Связано это во многом с тем, что регионы страны уступают в инвестиционной привлекательности столице, не обладают такими же бюджетными возможностями, которыми наделены Москва и Московская область. Госзаказчики субъектов РФ не способны генерировать спрос на произведённую продукцию, подобный заказчикам в столице и её области.

Поправки, внесенные Правительством РФ в статью 111.4 44-ФЗ, точно сделали механизм инвестирования частных средств в производство более привлекательным. Но этого недостаточно, чтобы подобный механизм стал популярным в регионах страны и распространился по всей России.

По мнению авторов данной научной работы, в статью 111.4 закона о контрактной системе в сфере закупок необходимо внести ряд изменений, которые поспособствуют увеличению привлекательности инвестирования в производства, расположенные вне столицы и Московской области.

Несмотря на снижение минимального объема инвестиций с 1 млрд рублей до 100 млн рублей, благодаря поправкам принятым в 2022 году, количество заключенных контрактов со встречными инвестиционными обязательствами с этого времени в регионах не увеличилось. Из 13 контрактов только два были заключены за пределами столицы, и только один без её участия – в Дзержинске (Нижегородская область) с минимальными инвестициями в 100 млн руб.

В связи с этим авторами предлагаются следующие изменения.

• 1.    Для субъектов РФ (за исключением столицы и Московской обл.) по контрактам со встречными инвестиционными обязательствами снизить минимальный объем инвестиций до 70 млн рублей.

• 2.    Если подобный тип контракта является совместным для не более трёх регионов, минимальный объем инвестиций следует уменьшить с нынешних 400 млн руб. до 300 млн рублей. Максимальный объем продукции, изготовленный за год на модернизируемом производстве, который поставщик может поставить одному из заказчиков в течение года увеличить с 30 до 40%. При этом такие условия применяются, если Москва и (или) Московская область не являются участниками такой закупки. Если участников совместной закупки более трёх – применяются текущие условия, закреплённые пунктом 1 части 4 ст. 111.4 44-ФЗ.

• 3.    Так как Москва и её область – единственные регионы, которые могут обеспечить наибольший спрос на продукцию, следует изменить правила регламентации совместных закупок со встречными инвестиционными обязательствами, в которых одновременно принимают участие Москва или Московская область и еще один иной субъект РФ. Если производство, которое будет создаваться, осваиваться или модернизироваться, находится за пределами Москвы или её области, минимальная сумма инвестиций может быть снижена до 350 млн, а предельный объем поставок заказчику, в субъекте которого модернизируется производство, увеличен до 40% от всей изготовленной продукции за год на таком производстве.

• 4.    В будущем можно рассмотреть возможность снижения минимального размера инвестиций в производство для всех субъектов РФ, если эти инвестиции направлены на решение определенных социально значимых проблем – например, если инвестиции в производство направлены на улучшение экологической обстановки региона. Тогда минимальный объем инвестиций может быть снижен до 80 млн руб. в Москве и Московской области и до 60 млн руб. в других субъектах РФ. При этом 70% от суммы вложений должны быть подтверждены независимой экспертизой как инвестиции, которые приведут к положительному экологическому эффекту.

Вывод . Контракты со встречными инвестиционными обязательствами – отличный механизм по повышению качества проводимой промышленной политики и программы импортозамещения. Он хорошо зарекомендовал себя в новой экономической реальности, особенно в области здравоохранения (при производстве лекарственных препаратов и медицинских изделий).

В статье определены отличительные характеристики российских контрактов со встречными инвестиционными обязательствами от международных. Главное различие: в международной практике такие контракты – способ привлечения иностранного капитала в экономику страны, в России – стимулирование внутреннего производства для формирования экономического суверенитета без привлечения капиталовложений других стран.

Подробно представлен принцип работы рассматриваемых контрактов, выявлены преимущества от их применения для субъектов РФ (усиление региональной инвестиционной и промышленной политики), госзаказчиков (более выгодные условия поставки товаров, возможность закупок у ед. поставщика) и потенциальных исполнителей (поддержка предпринимательства, возможность планировать деятельность на годы вперед).

Выявлена роль таких контрактов в повышении качества региональной промышленной политики, которое выражается в росте эффективности деятельности предприятий за счёт их модернизации.

Авторами были проанализированы все действующие контракты, заключенные в соответствии со статьей 111.4. Определили, что на практике такие контракты наиболее популярны в Москве и Московской области. В других регионах страны с 2016 года заключено всего 4 таких контракта, что препятствует развитию промышленности и проведению региональной политики в субъектах РФ. Определено, что данная ситуация связана с тем, что в плане инвестиционной привлекательности столица превосходит другие регионы страны.

Для изменения сложившейся ситуации авторами разработаны и предложены 4 мероприятия, предоставляющие преференции частному сектору при инвестировании в производства, расположенные за пределами столицы и Московской области.

Предлагаемые изменения позволят сделать контракты со встречными инвестиционными обязательствами более привлекательными для всех регионов России, а также расширить возможности контрактной системы в области промышленной, региональной и экологической политики страны.