"Огосударствление" местного самоуправления: формы и пределы

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явился новой вехой в законодательном регулировании мест ного самоуправления, внес существенные коррективы в формирование системы местного самоуправления в РФ. Большинство ученых и практиков солидарны в том, что закон 2003 г. внес значительные изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, была сделана попытка встраивания органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Официального и однозначного толкования этой конституционной нормы нет, следовательно, и судьба соответствующих норм закона 2003 г. может быть различной.

Комментируя ст. 12 Конституции РФ в свете закона 2003 г. В.И.Васильев обращает внимание на несколько обстоятельств. Во-первых, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления привел не только к его отделению от государства, но и государства от местного самоуправления. Во-вторых, самоуправление — рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяется историческими условиями и особенно-

ШУГРИНА Екатерина Сергеевна, директор программы содействия развитию адвокатской деятельности Американской ассоциации юристов (АВА CEELI), кандидат юридических наук.

стями конкретной страны. В-третьих, территориальные самоуправленческие единицы находятся не где-то вне государственных границ, а внутри них. У государства нет другой территории, кроме той, которая поделена на муниципальные образования1

В настоящее время сложились две полярные точки зрения. Одни ученые и практики со ссылкой на решения Конституционного Суда РФ говорят о неконституционности предложенной в законе 2003 г. модели взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Другие, также со ссылкой на соответствующие решения Конституционного Суда РФ, утверждают противоположное.

Сторонники неконституционности модели приводят, как правило, примерно такие аргументы. Конституция РФ закрепляет в ст. 12, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ указывается, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал вопросы, связанные с возможным вмешательством органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ по «Курскому делу» указывается, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. В связи с этим Конституцион- ный Суд РФ постановил признать не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 132 (ч. 1) и 133, положения пп. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно2

Далее в названном постановлении по «Курскому делу» отмечается, что в Конституции РФ предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением — контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ст. 132, ч. 2; ст. 15, ч. 2).

Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (ст. 72, п. «б» ч. 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией РФ конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. VII), другими федеральными законами.

Такие позиции Конституционного Суда РФ позволяют говорить о том, что установление дополнительных случаев административного контроля за местным самоуправлением, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти вступает в противоречие с Конституцией РФ. В этом случае можно говорить, что фактически органы местного самоуправления становятся низовым уровнем государственной власти.

За последние 10 лет написано значительное количество работ, содержащих анализ ст. 12 Конституции РФ, форм и пределов самостоятельности местного самоуправления, поскольку именно эта идея положена в основу концепции федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах...». В настоящее время в литературе появляются работы, посвященные анализу концепции закона 2003 г., в том числе по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Сторонники конституционности модели взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, предложенной в законе 2003 г., приводят такие аргументы. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В нескольких постановлениях Конституционный Суд РФ однозначно говорит, что для обеспечения реализации конституционных положений, а также защиты прав граждан (в том числе прав на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, органы государственной власти вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления3 Отсюда А.А.Замотаев делает вывод, что государственная власть в каких-то случаях может вторгаться в компетенцию местного самоуправления, но не ради вторжения, а ради защиты прав и свобод человека и гражданина — а это приоритет конституционный. С.А.Авакьян добавляет, что органы государственной власти могут решать вопросы в том случае, если у местного самоуправления что-то не получается в экст- ремальных ситуациях. В нормальных ситуациях они не должны вмешиваться4

И.И.Овчинников, анализируя конституционные нормы, обращает внимание на следующее: в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ указывается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Если органы местного самоуправления осуществляют власть народа, какими же тогда полномочиями должны наделяться органы местного самоуправления, чтобы нести в себе власть?5

Это и ряд других обстоятельств дают основание А.А.Замо-таеву утверждать, что закон 2003 г. «Об общих принципах...» требует пересмотра понятия местного самоуправления: «местное самоуправление одновременно уровень публичной власти, одновременно институт гражданского общества и одновременно механизм реализации общегосударственных задач. Причем, как только мы убираем хоть один из этих трех кусочков, сразу само понятие местного самоуправления тоже рассыпается. Как только все три эти позиции есть, тогда это, действительно, местное самоуправление». По мнению А.А.Замотаева, «общие требования к организации публичной власти должны быть универсальными в целом в стране. То, что раньше предполагалось регулировать на уровне субъекта Российской Федерации, сейчас отдано на уровень федеральный и это как раз нормальный подход: федеральная власть регулирует организацию публичной власти в целом, устанавливает требования к ее организации»6.

Н.С.Бондарь считает, что конституционно-правовая связь государственной власти и местного самоуправления обнаруживается и в том, что значительное количество вопросов, связанных с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления7 Этот вывод был сформулирован по результатам рассмотрения в Конституционном Суде РФ таких дел, как обеспечение жильем судей, военнослужащих за счет средств муниципального бюджета. По мнению В.В.Сивицкого, надо вести речь о ст. 2 Конститу- ции РФ, в соответствии с которой смысл всей публичной власти состоит в том, что у нее есть полномочия, направленные на удовлетворение потребностей людей, соответственно все те права, которые есть у уровней публичной власти, должны рассматриваться через эту призму8

Т.Ф.Колкнева обращает внимание на то, что в ч. 3 ст. 3 закона 2003 г. практически полностью воспроизведены нормы Конституции РФ, содержащиеся в ст. 55. Это позволяет ей делать вывод о конституционности модели: самостоятельность местного самоуправления является относительной и проявляется в наличии у муниципальных образований самостоятельных предметов ведения и полномочий9.

Можно проанализировать какими реальными формами вмешательства в деятельность органов местного самоуправления обладают органы государственной власти и установлены ли пределы такого вмешательства. Анализ норм закона 2003 г. позволяет говорить о возможности выделения нескольких форм, начиная от обычной повседневной деятельности органов местного самоуправления и заканчивая привлечением к ответственности.

Некоторые вопросы местного значения, относимые к таковым законом 1995 г., на основании федерального закона 2003 г. рассматриваются как вопросы государственного значения. В определении круга вопросов местного значения закон 2003 г. исходит из принципа субсидиарности: в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. В связи с этим, объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше объема, возложенного на муниципальные районы и городские округа. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших ранее в круг обязанностей органов местного самоуправления, передается органам государственной власти субъектов РФ. Это прежде всего касается сферы образования. В старом законе была закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образований организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования.

Ныне из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена. Муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса (зарплата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ10

Сохранена возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, а также контроля за осуществлением переданных государственных полномочий, включающего право давать прямые обязательные предписания органам местного самоуправления в случаях нарушения ими закона (ст. 19—21 закона 2003 г.). Следует отметить, что в отличие от закона 1995 г. дается понятие государственных полномочий; определяется порядок наделения полномочиями; более четко прописаны вопросы финансового обеспечения государственных полномочий. По общему правилу государственными полномочиями наделяются муниципальные районы и городские округа (как правило, они являются более крупными, лучше обеспечены различными ресурсами, в том числе кадровыми). Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти, закон указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.

Вместе с тем органы государственной власти вправе контролировать осуществление переданных государственных полномочий (ст. 21). Это может означать возможность осуществления профессионального контроля за полнотой исполнения принятых обязательств органами местного самоуправления, качеством их работы, сроками исполнения принятых обязательств, финансовыми затратами, целевым использованием переданных материальных ресурсов и финансовых средств, отчетностью, другими видами деятельности органов местного самоуправления11 Фактически органы государственной власти могут вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления не только по мотивам законности, но и целесообразности.

В качестве одной из форм такого вмешательства введено право отрешения главы муниципального образования, главы местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций, причем безотносительно к тому, как эти должностные лица решают вопросы местного значения (ст. 74 закона 2003 г.). Фактически устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения, поэтому особую актуальность приобретает проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами12

Впервые предусмотрена принципиальная возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления (ст. 75 закона 2003 г.). Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:

— если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

— если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

— если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.

Следует отметить, что первое основание никак не связано с действиями самих органов местного самоуправления и возникает в силу чрезвычайных обстоятельств. Остальные основания связаны с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления. Интересно отметить, что В.И.Васильев рассматривает введение временного государственного управления не как санкцию, а как меру помощи13 В законе установлена процедура передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, установлены требования к форме и содержанию решения о возложении полномочий на органы государственной власти (ч. 2 ст. 75).

Анализируя пределы вмешательства органов государственной власти, некоторые ученые обращают внимание на то, что в законе 2003 г. не только предоставляется такое право, но и устанавливается обязанность по совершению действия и обязанность воздержаться от их совершения14 Например, ч. 3 ст. 18 закона устанавливает, что федеральные законы, законы субъекта РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов.

Кроме того, в ч. 3 ст. 75 закона 2003 г. установлен исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. К ним относятся полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования. Таким образом, все любые другие полномочия могут быть переданы органам государственной власти субъекта РФ, в том числе и относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, предусмотренные п. 10 ст. 35 закона 2003 г.15 Интересно, что таких ограничений в отношении федеральных органов государственной власти нет.

Необходимо отметить, что впервые установлена возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти, порядке и пределах, установленных федеральными законами. Причем речь идет только об осуществлении отдельных полномочий и только временно. В настоящее время такое осуществление полномочий возможно лишь в случае отсутствия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в силу чрезвычайной ситуации (пп. «а» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), если при этом в муниципальном образовании на территории этого субъекта РФ есть основания для временного осуществления соответствующих полномочий16

Определена принципиальная допустимость участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, определении условий контракта с должностным лицом, инициирование прекращения его полномочий (ст. 37 закона 2003 г.). Главой местной администрации может быть лицо, назначаемое по результатам конкурса. Одна треть членов конкурсной комиссии в муниципальном районе (округе) назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. По мнению некоторых авторов, данное обстоятельство может служить способом воздействия на представительный орган местного самоуправления, средством сведения счетов в случае наличия определенных трений между органами государственной власти и органами местного самоуправления17

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Фактически это означает, что условия контракта с главой местной администрации в части осуществления государственных полномочий устанав- ливаются органами государственной власти субъекта федерации. За невыполнение этих условий руководитель местной администрации может быть освобожден от должности с согласия суда, но без учета того, как он справляется со своими обязанностями по решению вопросов местного значения. Все это позволило В.И.Васильеву сделать вывод о том, что система отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти строится на основе субординации и подчиненности под страхом увольнения с должности. Естественно, напрашивается вывод об укреплении властной вертикали за счет ограничения самостоятельности органов местного самоуправления18

Основанием отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования — главы муниципального образования и главы администрации (ст. 74 закона 2003 г.) — является, во-первых, издание этим должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Во-вторых, совершение должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства страны, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Решение об отрешении должностных лиц принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, который и издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации не может быть издан ранее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может быть издан позднее шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать этот правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В ст. 73 ФЗ 2003 г. «Об общих принципах...^ предусматривается ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством. Основанием ответственности является принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Данное противоречие должно быть установлено в судебном порядке. Ответственность не наступает, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. По истечении указанного срока высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения этого решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Закон субъекта РФ о

«Огосударствление» местного самоуправления: формы и пределы 59

роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В заключение можно привести слова И.В.Бабичева: «Закон — это продукт не только деятельности юристов, правовой деятельности, но и продукт политической деятельности. И вот из неких политических моментов возникли те вещи, которые возникли»19 Возможно, окончательно расставить все точки над «1» сможет только Конституционный Суд РФ. Очевидно, что ему придется принять очень непростое решение. Отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления построены на основе принципа дуализма: необходимости обеспечения единства публичной власти в государстве и самостоятельности местного самоуправления.