Ограничения прав нейтральных держав в 1914-1918 годах в контексте западной историографии (на примере скандинавских стран)

Бл а год ар н о с т и . Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 23-28-00617,

По мере того как в первое десятилетие XX века усиливались противоречия в отношениях между ведущими европейскими державами, малые (по населению) государства на севере Европы были заинтересованы в сохранении дружественных политических отношений и развитии торгово-экономических связей с ними, прежде всего с Германией, Великобританией, Россией и Францией. Международные связи обеспечивались за счет приверженности правительств Швеции, Норвегии и Дании нейтралитету, который стал частью их вполне самостоятельной политики задолго до 1914 года. Благодаря статусу нейтралитета и уважению норм международного права правительства нейтральных держав получили гарантии защиты от втягивания в большую политику, основанную на угро- зе применения силы, сохраняя за собой определенную свободу в обеспечении собственных экономических интересов. Во время войны, однако, противоборствующие стороны попытались подорвать внешнюю торговлю друг друга и, с введением ряда ограничений, внесли серьезные коррективы в теорию и практику «нейтральной торговли».

С 1880-х годов ориентированная на экспорт экономика Германии постепенно вытесняла британские товары на североевропейских рынках более конкурентоспособными немецкими товарами. Характеризуя обстановку на рынках и в портах скандинавских стран в 1907–1910 годах, американский историк Росс Дж. С. Хоффман сообщает, что

«в Стокгольме на каждого британца приходится десять немецких коммивояжеров», в Норвегии «толпа на-

стойчивых немецких коммивояжеров, бегло говорящих по-норвежски, нередко предлагала искусные подделки более ходовых английских товаров», «немецкие суда в порту Стокгольма очень сильно превзошли британские по тоннажу», а в Дании «большая часть импортируемых немецких товаров предназначалась для реэкспорта (здесь и далее перевод наш. – Е. С. )» [7: 103–112].

О предприимчивости немцев в торгово-экономических сношениях со скандинавами говорит британский историк М. Флинн, описывая интересы английских и немецких компаний в разработке железорудных месторождений на севере Швеции и в Норвегии в последней четверти XX века. Для британских инвесторов эта история обернулась неудачей, поскольку, как оказалось, сталелитейная промышленность Великобритании была не готова переориентировать свои технологические мощности на обработку железной руды с высоким содержанием фосфора. Говоря о Германии, исследователь выделяет более высокие темпы развития металлургических предприятий и относительно близкое расстояние между шведскими портами на Балтике и северогерманскими речными портами, что в конечном счете приспособило шведскую руду для нужд германской экономики [6: 36].

Оборотной стороной расширения торговых связей с Германией в мирное время могло стать поглощение скандинавских рынков путем их возможного присоединения к германскому таможенному союзу (нем. Deutscher Zollverein). Анализируя позиции датских и шведских дипломатов, британский исследователь П. Салмон приходит к выводу, что скандинавы, хоть и допускали некоторое сближение с Германией по вопросам экономической и оборонной политики, все же опасались проникновения немецкого капитала в экономику стран Северной Европы [10: 46]. Датский исследователь К. Дуэ-Нильсен отмечает, что общей чертой для датских правительств в 1871–1914 годах стало то, что они «не осмеливались разыграть французскую, русскую или британскую карту» из-за высоких рисков национальной катастрофы [5: 10]. Датчанин резюмирует, что в определенном смысле продолжение мирного сосуществования для малых государств на северной периферии Европы было опаснее военного столкновения.

Пожалуй, объединяющим фактором для скандинавских стран в рассматриваемый период стало чувство национальной гордости, стремление к нейтралитету и реализация собственных экономических интересов. Важная деталь, которую скандинавские правительства, в силу существовавшей экономической зависимости от немецкого и английского экспорта, могли недооценивать, – это их место и роль в планах Великобритании по осуществлению контроля над немецкой торговлей в регионе. Британская стратегия экономической войны требовала радикального переосмысления прав нейтральных держав в военное время. Чтобы контролировать германскую торговлю, англичане должны были контролировать и торговлю соседних нейтральных держав, в первую очередь Голландии, Дании, Норвегии и Швеции, через которые Германия получала зарубежные поставки. Очевидно, что Д. Ллойд Джордж и У. Черчилль уже к началу войны понимали, что англичанам предстоит ограничивать или, как это принято называть в западной историографии, «нормировать» скандинавский импорт, чтобы излишки не шли на реэкспорт в Германию [10: 46].

ГААГСКИЕ КОНВЕНЦИИ 1907 ГОДА И ПРАВА НЕЙТРАЛЬНЫХ ДЕРЖАВ

На Гаагской конференции 1907 года были пересмотрены конвенции 1899 года и разработаны в общей сложности тринадцать новых конвенций, которые регламентировали порядок открытия военных действий (Конвенция III), права и обязанности нейтральных государств в условиях сухопутной и морской войны (Конвенции V и XIII), условия обращения торговых судов в военные (Конвенция VII), вводили ограничения пользования правом захвата в морской войне (Конвенция XI), также была предпринята попытка учредить международный призовой суд (Конвенция XII)1. Эти конвенции впервые признавали, что воюющие стороны имели права и обязанности по отношению к нейтральной стороне. Подчеркивалось, что для поддержания мирных отношений со всеми сторонами нейтральные державы обязаны признавать право воюющей стороны объявлять контрабанду, устанавливать блокаду и контролировать нейтральную торговлю, которая осуществляется в интересах противника. В конференции, которую иногда называют второй конференцией мира, приняли участие 230 делегатов из 43 стран [2: 210]. Важным достижением Гаагской конференции стали положения, которые уточнили содержание политики нейтралитета в военное время и по сути зафиксировали права нейтральных держав на ведение контрабандной торговли. Статья 7, идентичная по своему содержанию в Конвенциях V и XIII, наделяла нейтральные державы правом осуществлять «экспорт или транзит оружия, боеприпасов и прочих предметов, которые могут быть полезны для армии или флота в интере- сах той или иной воюющей стороны»2. В научной литературе, посвященной событиям рассматриваемого периода, говорится о стремлении участников конференции определить категорию контрабандных грузов. Особое внимание уделяется предложениям французского дипломата Луи Рено, который призвал разделить контрабанду на абсолютную, условную и остальные товары, которыми нейтралы могли свободно торговать во время войны. Хотя предложения Рено не были оформлены в виде отдельных положений конвенции в Гааге, они легли в основу Лондонской декларации 1909 года [9: 33].

Согласно положениям Конвенции о правах и обязанностях нейтральных держав в сухопутной войне, территория нейтральной державы объявлялась неприкосновенной. Конвенция запрещала воюющим сторонам использовать эту территорию для перемещения своих войск, боеприпасов и военной техники, а также для создания сетей связи (ст. 2, 3). В то же время оговаривалось, что нейтральная держава не обязана была препятствовать вывозу или транзиту в интересах воюющей стороны оружия, боеприпасов, прочих товаров (ст. 7), как и не обязана воспрещать или ограничивать в интересах того или иного воюющего пользование телеграфными или телефонными кабелями, другими средствами связи, которые составляют либо его собственность, либо собственность компаний или частных лиц (ст. 8). Как и в случае с сухопутными территориями, Конвенция о правах и обязанностях нейтральных государств в условиях морской войны объявляла территориальные воды нейтральной державы неприкосновенными. Воюющие стороны не могли использовать нейтральные воды в военных целях. Более того, «любой акт враждебности, включая захват и осуществление права на обыск, совершенный военными кораблями воюющих сторон» в нейтральных водах, рассматривался как нарушение нейтралитета (ст. 1, 2). Конвенция предусматривала обязанности нейтральной стороны по защите своих вод от таких нарушений: она могла интернировать воюющие суда, их экипажи и груз.

Примечательно, что нейтральная держава обязана была предотвращать поставки военных материалов и военных кораблей воюющему флоту, используя «все имеющиеся в ее распоряжении средства», чтобы не допустить оснащения или перевооружения судна, которое могло бы использоваться воюющей стороной (ст. 3). Тем не менее, как уже отмечалось, нейтральная сторона была вправе разрешать экспорт и транзит военных материалов через свои воды, а также проход вою- ющих судов, хотя воюющие суда обязаны были покинуть нейтральную территорию в течение 24 часов (ст. 12). Воюющим сторонам также разрешалось, например, ремонтировать и дозаправлять свои корабли в порту нейтральной державы (ст. 17, 18).

ЛОНДОНСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ 1909 ГОДА И ПРАВА НЕЙТРАЛЬНЫХ ДЕРЖАВ

Обеспечение воюющими державами гарантий нейтралитета, подкрепленного Гаагскими конвенциями 1907 года, продвинулось еще дальше в Лондонской декларации 1909 года. На заседаниях морской конференции, проходившей с декабря 1908 по февраль 1909 года в Лондоне, делегаты от десяти держав усовершенствовали правовые основы морской блокады и выработали положения, руководствуясь которыми, как ожидалось, воюющие стороны могли бы обеспечить защиту судов и торговли нейтральных держав в военное время. Декларация была подписана 26 февраля 1909 года всеми сторонами в единственном экземпляре, но по решению верхней палаты британского парламента она не была ратифицирована правительством Великобритании, поэтому официально документ не имел юридической силы3. Это означало, что достигнутые договоренности по итогам конференции 1908–1909 годов носили в большей степени рекомендательный характер.

Блокада как инструмент экономической войны была направлена не только против прямой торговли с Германией, но и предполагала пресечение торговых и финансовых операций Германии через посредников. Для обеспечения эффективности блокады союзники направили ее и против нейтральных стран. Так, декларация вводила две категории запрещенных или контрабандных грузов: товары и материалы, именуемые абсолютной контрабандой, и предметы так называемой условной контрабанды. В документе были указаны также не контрабандные товары (ст. 28), в основном материалы легкой промышленности, различное сырье и неорганические соединения, бумага, удобрения, предметы роскоши.

Перечень грузов абсолютной контрабанды (ст. 22) включал товары военного назначения (оружие, боеприпасы и приборы для их изготовления, порох и взрывчатые вещества, военное обмундирование, военные суда и пр.). Они подлежали захвату и конфискации, даже если пунктом назначения судна служил нейтральный порт (ст. 31, п. 2). Под условной контрабандой понимались грузы двойного назначения, которые могли быть использованы как для военных, так и гражданских нужд. Речь шла о продовольственных товарах, фураже, топливных и смазочных материалах, драгоценных металлах, авиа-и железнодорожных материалах и пр. (ст. 24). Эти грузы подлежали конфискации только в тех случаях, когда судовые бумаги не подтверждали гражданское назначение грузов и они могли быть использованы противником в военных целях (ст. 33), а также когда пунктом назначения судна был порт противника, при этом пресекались любые попытки зайти в промежуточный порт нейтральной державы (ст. 35, 37). Нередко в условиях войны товары, классифицированные как «условная контрабанда», перемещались в категорию «абсолютная контрабанда». Лондонская декларация предусматривала возможность расширения перечня товаров абсолютной контрабанды (ст. 23). Исследователи перечисляют десятки правительственных распоряжений, так называемых «Указов в совете», в период с августа по октябрь 1914 года, в соответствии с которыми Великобритания в одностороннем порядке расширяла списки контрабандных товаров [12].

Несмотря на то что декларация так и не вступила в силу, Великобритания первоначально придерживалась ее положений. В ходе войны британцы, однако, ужесточали меры по экономическому сдерживанию противника, пытаясь извлечь из нейтралитета скандинавских стран максимальные выгоды, и еще больше ограничивали права нейтральных держав, чем это было предусмотрено Гаагскими конвенциями и Лондонской декларацией. В одной из своих работ нидерландский историк Хейн A. M. Клеманн, освещая деятельность голландской зарубежной трастовой компании (англ. The Netherlands Oversea Trust, сокр. NOT) в годы Первой мировой войны, пишет, что Лондон предпринял шаги, которые в конечном итоге «превратили декларацию в клочок бумаги» [8].

В октябре 1914 года британский посол в Париже Ф. Берти допускал мысль, что можно «взять Германию измором», заключив с Норвегией, Швецией, Данией и Голландией соглашение, обязывавшее эти страны запретить вывоз тех товаров, которые бы указало британское правительство. Однако уже тогда, как писал лорд Берти, англичане опасались возможной реакции другого «нейтрального» игрока – Соединенных Штатов, которые могли возразить, что «мы [британцы] не в праве определять окончательное назначение грузов, направляемых в нейтральный порт на нейтральном судне»4.

К концу октября 1914 года союзническая блокада достигла определенных успехов в своей во- енной организации, но она не была экономически эффективной, и еще многое предстояло сделать в переговорном процессе. Отношения с нейтральными державами оказались более сложными, чем считалось в довоенной Великобритании. Американский исследователь Э. Осборн называет их «проблемными», особенно выделяя отношения со Швецией, Данией, Испанией, Швейцарией и Соединенными Штатами (до 1917 года), где усилия Министерства блокады в течение 1916 года не давали больших результатов.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕРЫ АНТАНТЫ ПО

ОГРАНИЧЕНИЮ ПРАВ СКАНДИНАВСКИХ СТРАН

Триггером для более решительных действий союзников стало официальное объявление Германии о начале подводной торговой войны 18 февраля 1915 года [1]. 1 марта 1915 года Великобритания и Франция ответили совместной декларацией о запрете торговли с Германией, а «Указом в Совете» от 11 марта было объявлено о конфискации всех товаров, шедших в Германию и из нее. Осенью англичане начали расширение блокады германского побережья Балтийского моря, включив в контрабандные товары весь реэкспорт в страны противного лагеря. Теперь судовладельцы были обязаны гарантировать, что перевозимые ими грузы не предназначались для Германии, в противном случае судно задерживалось. Кроме того, суда нейтральных государств обязали заходить в английские порты для проверки, а для захода в «закрытую зону» Северного моря требовалось специальное разрешение британских властей. Очевидно, что переговоры не были простым делом для союзников в условиях, когда интересы нейтральных государств, как казалось, обеспеченные гаагскими конвенциями и Лондонской декларацией, задевались экономической войной. В Лондоне существовали опасения, что нейтральные страны могут выступить единым фронтом против политики блокады, особенно памятуя негодования правительств Швеции, Дании и Норвегии в связи с объявлением британцами Северного моря зоной военных действий [9: 76]. Поэтому борьба с проблемой контрабандной торговли с Германией через нейтральные страны была сопряжена с уступками со стороны некоторых союзников, в основном англичан, французы были менее уступчивы. Например, Голландской зарубежной трастовой компанией правительство Великобритании летом 1915 года санкционировало торговлю c Германией некоторыми продовольственными товарами, включая кофе, апельсины, лимоны, изюм, миндаль и табак. Как и в случае с находившимся под контролем Антанты Швейцарским обществом по экономическому надзору (Sociètède Surveillance Suisse, сокр. SSS), в соглашение с которым при посредничестве лорда Грея был добавлен «секретный пункт» об условиях продолжения торговли с Германией [9: 96–97].

Британские историки Р. Гибсон и М. Прендергаст анализируют обвинения, выдвинутые в адрес Великобритании в связи с конфискацией германской собственности на нейтральных судах, а также включением в список контрабанды предметов, не предназначенных для удовлетворения военных потребностей. Англичане, по мнению германского руководства, в целях собственной выгоды «злоупотребляли доктриной конечного назначения» [1]. Описывая реакцию Соединенных Штатов на меры по регламентации торговли, Э. Осборн особенно выделяет ноту правительства от 5 ноября 1915 года (но она была не единственной), в которой сказано, что «политика Лондона практически уничтожила экспортную торговлю Соединенных Штатов с Европой» [9: 136]. В действительности американцы хоть и оспаривали захват судов англичанами и конфискацию грузов, которые направлялись в порты нейтральных стран, никаких серьезных действий против блокады с их стороны не последовало. Показательно, что в 1915 году объем американского экспорта в скандинавские страны увеличился более чем вдвое по сравнению с показателями 1913 года. С другой стороны, как отмечает норвежский историк С. Тэнольд, в скандинавском обществе доминировало некое предвзятое отношение к Великобритании, связанное с развитым судоходством, системой соглашений о поставках критически важных ресурсов и общей позицией Великобритании как центра мировой торговли. Исследователь подчеркивает, что именно эти представления стали фактором сближения скандинавских стран с Антантой. Например, опасения о том, что хлопок может пополнить список контрабандных товаров, склонили Ассоциацию хлопчатобумажных фабрик (норвеж. Bomuldsvarefabrikkenes forening) к подписанию соглашения с британским правительством в августе 1915 года [11]. Подобные соглашения по снабжению хлопком заключили правительства Дании и Голландии в августе и в сентябре того же года [12].

СКАНДИНАВСКИЕ СТРАНЫ

В СТРАТЕГИИ МИНИСТЕРСТВА БЛОКАДЫ

В связи с осложнением положения на фронтах в ноябре 1915 года союзники потребовали от нейтральных стран ограничить объем вво- зимых товаров «нормальными потребностями». Нормирование в соответствии с «потребностями» должно было определяться средним уровнем порта каждой страны в предвоенное время. Западные исследователи выделяют добровольное нормирование (англ. voluntary rationing) и принудительное нормирование (англ. forcible rationing), или систему «рацион-пайка», которая легла в основу соглашений между нейтральными государствами и Великобританией. Эти и другие задачи по экономическому сдерживанию вменялись в ответственность особого ведомства – Министерства блокады под руководством лорда Роберта Сесила. Новое министерство стало координировать работу Департамента военной торговли, Департамента контрабанды при Министерстве иностранных дел и других соподчиненных комитетов, занимавшихся торговыми и финансовыми вопросами.

Британское правительство предпринимало несколько попыток по ужесточению ограничений, чтобы остановить шведскую торговлю контрабандными товарами с Центральными державами. Однако Стокгольм был непреклонен в этом вопросе. В январе 1916 года шведы отклонили очередную британскую инициативу о добровольном нормировании экспорта. Эта позиция вызвала серьезную обеспокоенность в Лондоне, особенно когда представители скандинавских стран встретились в марте того же года для обсуждения вопроса о Лиге нейтралитета, создание которой, вероятно, могло нарушить британские планы. К счастью для Антанты, решение о создании Лиги так и не было принято.

Cитуация усугубилась, когда в качестве разменной монеты на переговорах со шведами британцы решили использовать вопрос о снабжении углем. Зависимость скандинавов от британского угля была основным средством, с помощью которого Лондон мог заставить Швецию пойти на уступки. Поставки в Швецию немецкого угля усугубили ситуацию. Как отмечают исследователи, он был дешевле и качественнее британского, что представляло угрозу дальнейшим усилиям Антанты по экономическому сдерживанию Германии [9: 136]. Так, под нажимом Великобритании Швеция ввела ограничения на торговлю с Центральными державами, но в действительности не соблюдала договоренностей. В качестве ответных мер Великобритания прекратила экспорт меди и нефти в Швецию в мае 1916 года. В действительности зависимость Великобритании от импорта шведского железа и стали перечеркивала любые попытки Министерства блокады помешать торговле с Германией.

По некоторым оценкам, правительство закупало от 500 000 до 600 000 тонн шведской железной руды в год, в то время как национальный запас Великобритании в середине 1916 года составлял 253 000 тонн [9: 137]. Ситуация начала меняться примерно с августа, когда были достигнуты договоренности о поставках смазочных материалов в Швецию. Однако декабрьские победы немцев в Румынии усилили прогерманские настроения в Швеции, что осложнило дальнейшие переговоры Лондона и Стокгольма. Как и Швеции, Дании в значительной степени удалось обойти меры британского правительства по установлению контроля над своей торговлей. Германия закупала у датчан сельскохозяйственную продукцию и скот на более выгодных условиях, что привело к увеличению поставок продовольствия в Германию и снижению объемов торговли с Великобританией. Товарооборот с Германией в 1916 году составил 690 миллионов датских крон, что почти в четыре раза больше по сравнению с 1913 годом [9: 144–145].

В попытках еще больше ограничить торговлю с Германией Министерство блокады опубликовало списки нежелательных компаний и их торговых представительств в нейтральных державах, с которыми запрещалось вступать в торговые или иные деловые отношения. Позднее министерство представило список доверенных компаний, известный как «Форма К», у которых имелись специальные разрешения английских консулов на экспортную деятельность. Предложенная англичанами схема создавала серьезный барьер для торговли с другими фирмами, которые по тем или иным причинам не вошли в «белый список» [4: 12]. Кроме того, Министерство блокады ввело схемы закупок, в соответствии с которыми нейтральные страны были вынуждены продавать товары отечественного производства странам Антанты, с угрозой введения санкций на торговлю другими товарами, если впоследствии было принято решение передать эту продукцию Германии и ее союзникам. Так, например, до 85 % годового улова Норвегии доставалось державам Антанты по соглашению с Великобританией о поставках рыбы, подписанному в августе 1916 года [11]. По мнению некоторых исследователей, этим соглашением Антанта нанесла вред нейтральным державам, используя его как средство экономической войны. Отмечается, что норвежская рыболовная отрасль потеряла 3 750 000 фунтов стерлингов из-за продажи рыбных ресурсов Великобритании вместо Германии [9: 138–139]. С другой стороны, несмотря на то что Германия и континентальные державы были приоритетными экспортными рынками Норвегии, страна импортировала уголь, нефть, соль, олово, пеньку и хлопок из Великобритании для изготовления рыболовных снастей и обслуживания своих кораблей (норвежский флот был третьим по величине после британского и немецкого). Норвежские рыбаки оказались перед сложным выбором: они могли потерять рынок Германии, на котором продавали свою рыбу, или лишиться британских ресурсов, необходимых для удовлетворения спроса на этом рынке. Добавим, что умеренная пробританская позиция и постепенное сближение с Антантой были обусловлены соображениями экономической безопасности на фоне опасений, что немцы могли монополизировать норвежский рынок. За рыболовным соглашением последовало соглашение об экспорте норвежской медной руды и пирита, подписанное с союзными странами в конце августа 1916 года [11].

Важной вехой в истории экономической блокады стало отслеживание и пресечение финансовых транзакций Германии, которые осуществлялись через иностранные дочерние компании и банки-корреспонденты в нейтральных государствах.

«Голландские и скандинавские банки проводят операции невероятного масштаба. Небольшие банки Амстердама, Роттердама, Копенгагена, Христиании, Бергена, Мальмё, Тронхейм и Стокгольма в день осуществляют столько операций, сколько в обычное время они бы провели за месяц. У всех этих финансовых операций нет другого назначения, кроме как торговля с Германией»,

– сообщается в одном из циркуляров Министерства блокады за январь 1916 года [3: 22].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Вступление в апреле 1917 года в войну Соединенных Штатов на стороне Антанты повлияло на ход войны и отразилось на торгово-экономических связях нейтральных держав. Ухудшение экономической ситуации в нейтральных державах в связи с блокадой, эмбарго союзников и неограниченной подводной войной Германии стало почвой для переговорного процесса, инициированного на рубеже 1917–1918 годов. Эти переговоры можно рассматривать как кульминацию усилий Антанты в экономической войне, результатом которых стало подписание централизованных соглашений с правительствами Норвегии, Швеции и Дании, заменивших более ранние соглашения союзников с отдельными торговцами и производителями. Таким образом, только на четвертый год войны союзникам удалось поставить «нейтральную торговлю» на службу интересам Антанты.