Ограничения, связанные с членством в общественных палатах и советах в Российской Федерации: публично-правовой анализ

,

,

федерального, регионального и муниципального уровня, представляется незначительной. Актуальность настоящего исследования обусловлена важностью определения необходимого и достаточного перечня ограничений в деятельности членов общественных палат и советов, что позволит обеспечить объективное, беспристрастное, непредвзятое выполнение своих обязанностей указанными членами субъектов общественного контроля в процессе подготовки и реализации мероприятий общественного контроля. При этом целью исследования выступает не только выявление и формализация основных проблем, препятствующих закреплению и соблюдению данных ограничений, но и разработка системы мероприятий по их разрешению.

Материалы и методы исследования . В России многонациональный народ страны обладает правовым статусом носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве. Однако делегируемые им органами публичной власти полномочия, а также механизм реализации форм прямого народовластия, нуждаются в системе гарантий, важнейшей из которых выступает институт общественного контроля, который реализуется системой его субъектов посредством организации и проведения мероприятий общественного контроля, в которых могут принимать участие граждане РФ и некоммерческие негосударственные организации.

Законодательство об общественном контроле закрепило ряд обязательных требований к кандидатурам, которые могут участвовать в организации и проведении мероприятий общественного контроля, быть членами общественных палат и советов, а также иных организационных структур общественного контроля. В частности, Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ1 в качестве требований к кандидатурам в члены Общественной палаты страны закрепил достижение ими совершеннолетнего возраста, отсутствие признания недееспособными на основании решения суда, отсутствие неснятой или непогашенной судимости, отсутствие двойного гражданства, отсутствие факта нахождения на государственной или муниципальной службе и т. д. Однако наличие столь сурового отбора лиц для членства в общественных палатах и советах различных уровней, иных организационных структур общественного контроля, непосредственного участия их в организации и проведении мероприятий общественного контроля, не означает, что после обретения указанного статуса и допуска данных лиц к организации и осуществлению общественного контроля, их деятельность будет осуществляться неконтролируемым образом. Отнюдь. Деятельность данных лиц, облеченных столь важными полномочиями, связана определенными ограничениями, закрепленными в законодательстве об общественном контроле. При этом, как мы отмечали ранее, в научной и учебной литературе нет единого мнения относительно детального содержания и пределов указанных ограничений2. Это обусловлено, с одной стороны, тем, что российское законодательство об общественном контроле в части формализации ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах различного уровня, не унифицировано, с другой стороны, нет ясности по данному вопросу и в научной правовой доктрине об общественном контроле.

Представляется, что члены общественных палат и советов (как и иных организационных структур общественного контроля), а также любые представители субъектов общественного контроля, участвующие в организации и проведении мероприятий общественного контроля, связаны необходимостью соблюдения системы ограничений как в период проведения указанных мероприятий, так и в повседневной жизни, для того, чтобы обеспечить объективное, беспристрастное и непредвзятое выполнение своих обязанностей. Данные критерии (объективности, непредвзятости и беспристрастности осуществления общественного контроля) закреплены в ряде федеральных и региональных законов об общественном контроле (в частности, в статье 11 Федерального закона 21.07.2014 № 212-ФЗ3).

Однако закрепление и реализация ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах любых уровней в РФ, должны строиться на основе ряда принципов, в числе которых можно выделить следующие.

Во-первых, указанные ограничения должны быть установлены на уровне федерального закона (как вариант, их следует закрепить в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ). Это позволит исключить возможность закрепления на региональном и муниципальном уровнях каких-либо ограничений, которые будут обусловлены не необходимостью оптимизации процессов организации и проведения мероприятий общественного контроля, а желание региональных и местных элит оказать незаконное воздействие на деятельность членов указанных субъектов общественного контроля в выгодном для себя ключе.

Во-вторых, любые ограничения для членов общественных палат и советов в их повседневной деятельности, либо в деятельности, связанной с организацией и осуществлением мероприятий общественного контроля, не должны создавать каких-либо препятствий для реализации данными лицами своих полномочий, обусловленных членством в общественной палате или общественном совете.

В-третьих, указанные ограничения не должны препятствовать механизму формирования и деятельности субъектов общественного контроля, процессам организации и проведения ими мероприятий общественного контроля.

В-четвертых, данные ограничения должны сопровождаться одновременным закреплением, с одной стороны, механизма выявления их нарушения, оценки указанных нарушений и принятия по ним решений уполномоченными структурами (вплоть до привлечения членов вышеназванных субъектов общественного контроля, а также иных виновных в нарушении ограничений лиц, к ответственности в соответствии с нормами законодательства), а с другой стороны, механизма устранения последствий указанных нарушений ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах любых уровней в Российской Федерации.

Процессы закрепления и реализации ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах различных уровней в нашей стране, связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

• 1.    Отсутствие формализации института общественного контроля в Конституции РФ, что подрывает авторитет и значимость данного института гражданского общества в глазах граждан, и не позволяет сформировать единую непротиворечивую систему общественного контроля в стране. Данную проблему необходимо решить путем инкорпорирования норм, регулирующих общественный контроль в текст Конституции, аналогично тому, как в Конституции СССР 1977 года, были инкорпорированы нормы, регулирующие институт народного контроля, позволявшие определять содержание, пределы и ограничения, связанные с данным институтом гражданского общества.

• 2.    Отсутствие унификации российского законодательства об общественном контроле в стране, а также единого подхода к содержанию и пределам применения ограничений, связанных с членством в общественных палатах и советах как в российском законодательстве, так и в научной правовой доктрине. В частности, даже отдельные федеральные законы, регулирующие организацию и проведение общественного контроля, а также деятельность Общественной палаты страны, по-разному подходят к вопросам закрепления системы ограничений, связанных с членством в субъектах общественного контроля. Например, если Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ¹ в качестве подобных ограничений закрепляет необходимость приостановления членами Общественной палаты страны членства в политических партиях и недопустимость их объединения по признакам региональной, религиозной и прочей принадлежности, то Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ в статье 17 закрепляет в качестве ограничений для членов общественных наблюдательных комиссий отсутствие получения материального вознаграждения за свою деятельность, а также отсутствие конфликта интересов при проведении данного конкретного мероприятия общественного контроля². В свою очередь, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ вообще не закрепляет понятия и системы ограничений, связанных с членством в субъектах общественного контроля³. В научной и учебной литературе в России отсутствует общепринятая классификация указанных ограничений. В этой связи представляется, что данные ограничения следует классифицировать в зависимости от правовых последствий за их нарушение на ограничения-запреты (за нарушение которых неизбежно должны наступать правовые последствия вплоть до привлечения к правовой ответственности и лишения статуса члена общественной палаты или совета) и ограничения-рекомендации (за нарушение которых указанные правовые последствия могут наступать лишь в случае систематического характера данных нарушений). В законодательстве об общественном контроле следует закрепить и четкую систему правовых последствий за нарушение рассматриваемых ограничений, включив в нее: предупреждения, выносимые руководителем общественной палаты (совета); лишение права выступления, кото-

• рое может налагаться как руководителем общественной палаты (совета), так и решением указанных субъектов общественного контроля на их пленарных заседаниях (например, за использование в выступлении нецензурной лексики); временное отстранение от исполнения обязанностей члена общественной палаты (совета); отстранение от участия в организации и осуществлении конкретного мероприятий общественного контроля (например, в случае конфликта интересов); прекращение членства в данном субъекте общественного контроля (данное решение принимается той организацией либо органом публичной власти, кто назначил или выбрал данное лицо в члены общественной палаты (совета) на основании представления самой общественной палаты (совета) за серьезные нарушения ограничений (например, если член общественной палаты (совета) получил иностранное гражданство, вступил в политическую партию);

• 3.    Слабое использование как зарубежного, так и положительного советского опыта закрепления и реализации ограничений для членов субъектов контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти. Например, ряд авторов отмечает слабое использование в данном вопросе современных цифровых технологий, которые активно используются за рубежом, когда технологии искусственного интеллекта позволяют комплексно оценить поведение члена субъекта общественного контроля не только при его участии в мероприятиях общественного контроля, но и в повседневной жизни (Фролова, 2021:166–169). Возможно использование советского опыта работы института народного контроля (в части использования механизма отзыва представителей субъекта контроля гражданского общества за нарушения ограничений, установленных в законодательстве, регулирующем данный институт).

• 4.    Неразработанность системы оценки практики реализации указанных ограничений. В частности, Общественной палате РФ следует разработать систему критериев оценки деятельности членов любых субъектов общественного контроля, включая и соблюдение рассматриваемых в настоящей статье ограничений. Данную систему следует закрепить в Кодексе этики представителей субъектов общественного контроля, который следует разработать Общественной палатой РФ совместно с министерством юстиции РФ и утвердить, например, постановлением Правительства РФ, в дальнейшем продублировав в кодексах этики принимаемых каждым из субъектов общественного контроля. Это позволит повысить не только профессиональный уровень членов общественных палат и советов, но и уровень соблюдения ими правил этического долженствования (как в повседневной жизни, так и при организации и проведении мероприятий общественного контроля).

Заключение . В ходе проведенного исследования нами был сделан ряд выводов:

• 1.    Члены общественных палат и советов (как и других субъектов общественного контроля в России) в процессе организации и осуществления мероприятий общественного контроля, а также в повседневной жизни, должны соблюдать систему ограничений в целях обеспечения объективного, беспристрастного и непредвзятого выполнения своих обязанностей.

• 2.    Закрепление и реализация вышеназванных ограничений должны строиться на основе ряда принципов: а) они должны устанавливаться только федеральными законами; б) их реализация не должна препятствовать осуществлению членами общественных палат и советов своих полномочий; в) они не должны препятствовать как функционированию общественных палат и советов, так и процессам организации и проведения мероприятий общественного контроля; г) за нарушение указанных ограничений члены общественных палат и советов, а также иные виновные лица, могут быть привлечены к ответственности в соответствии с нормами федерального законодательства.

• 3.    Закрепление и реализация указанных ограничений связаны с рядом проблем: а) отсутствием формализации данного института гражданского общества в Конституции РФ; б) отсутствием унификации российского законодательства об общественном контроле; в) отсутствием единого подхода к содержанию и пределам применения данных ограничений как в российском законодательстве, так и в научной правовой доктрине; г) слабым использованием зарубежного и советского опыта закрепления и реализации ограничений для членов субъектов контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти; д) неразработанностью системы оценки практики реализации указанных ограничений (в частности, с позиций их эффективности и результативности, а также влияния на эффективность организации и осуществления мероприятий общественного контроля).

• 4.    Разрешение указанных проблем требует: а) инкорпорирования института общественного контроля в Конституцию РФ; б) проведения унификации и систематизации законодательства об общественном контроле; в) разработки и детализации системы вышеназванных ограничений в действующем законодательстве и научной правовой доктрине с учетом советского и зарубежного опыта закрепления и реализации ограничений для членов субъектов контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти; д) разработки системы критериев оценки как эффективности и результативности реализации тех или иных указанных ограничений, так и их влияния на повышение эффективности и результативности процессов организации и осуществления мероприятий общественного контроля.