Охрана и управление водными ресурсами СССР в 1960–1970-х годах
Журнал: Вестник Нижневартовского государственного университета @vestnik-nvsu
Статья в выпуске: 3 (75), 2026 года.
Бесплатный доступ
Основной целью данной статьи является анализ системы управления, использования и охраны водных ресурсов в СССР в 1960–1970-е годы. Именно в этот период происходит активное развитие отечественной системы природопользования (в том числе и водопользования). В качестве методологической основы работы использована концепция экологической истории, рассматривающая взаимодействие человека и природы в историческом прошлом. Ключевая проблема в сфере управления и охраны водных ресурсов заключалась в том, что ответственность за них была распределена между множеством ведомств: Министерством водного хозяйства, Отделом водных ресурсов при Госплане СССР, Министерством рыбной промышленности, Министерством энергетики и электрификации. Кроме того, при республиканских Советах Министров создавались собственные органы, отвечавшие за использование водных объектов. Соответственно, пересечение интересов столь значительного числа акторов далеко не всегда способствовало рациональному водопользованию в народном хозяйстве. В заключении отмечается, что советская водная политика была во многом несбалансированной. Наличие большого числа водопользователей и контролирующих органов приводило к размыванию ответственности. В качестве перспективных направлений дальнейших исследований авторами выделяется проблематика управления водопользованием в позднесоветский период, а также вопросы научно-технической политики в сфере водоочистки.
Короткий адрес: https://sciup.org/14139121
IDS: 14139121 | УДК: 93/94(571.621) | DOI: 10.36906/2311-4444/26-3/10
Water Resources Protection and Management in the USSR (1960s–1970s)
This article analyzes the system of management, utilization, and protection of water resources in the USSR during the 1960s and 1970s–a period characterized by the active development of the Soviet environmental management framework. Employing the concept of environmental history as its methodological foundation, the study examines the historical interaction between human society and the natural environment. The research reveals that the key obstacle to effective water resource management and conservation was institutional fragmentation. Responsibility was dispersed across numerous agencies, including the Ministry of Land Reclamation and Water Management, the Department of Water Resources under Gosplan (the State Planning Committee), the Ministry of Fisheries, and the Ministry of Energy and Electrification. Furthermore, individual republican Councils of Ministers established their own regional bodies in charge of water resources. Consequently, the competing interests of these diverse actors often hindered the rational utilization of water within the national economy. The study concludes that Soviet water policy was largely unbalanced. The proliferation of competing water users and regulatory bodies resulted in a dilution of accountability, creating a situation where everyone and no one was responsible for the state of water resources. Future research avenues include the study of water management during the late Soviet period and the investigation of scientific and technological policies in the field of wastewater treatment.
Текст научной статьи Охрана и управление водными ресурсами СССР в 1960–1970-х годах
Мостовенко М.С. Охрана и управление водными ресурсами СССР в 1960–1970-х годах // Вестник Нижневартовского государственного университета. 2026. №3(75). С. 116-124.
Mostovenko, М.S. (2026). Water Resources Protection and Management in the USSR (1960s–1970s). Bulletin of Nizhnevartovsk State University, (3(75)), 116-124. (in Russ.).
Изучение советской водной политики представляет собой одно из перспективных направлений в современной экологической истории России. Отдельного внимания в хронологическом контексте этой проблематики заслуживает вторая половина ХХ века. Именно в этот период происходит активное развитие системы природопользования (в том числе и водопользования) в стране. В течение 1960–1970-х годов в СССР формируется система нормативно-правового регулирования в сфере водопользования. Принимаются Постановление Совета Министров СССР № 425 от 1960 года «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов СССР», Водный кодекс (1972) и другие акты. Принятие всех этих документов должно было регламентировать и систематизировать процесс использования, охраны и управления водными ресурсами в стране. Однако на практике оказалось, что ответственность за водные источники распределена среди множества акторов, которые в рамках существовавшей ведомственной системы часто преследовали свои производственные интересы.
Говоря о степени изученности данной проблематики, следует отметить, что интерес к водной теме среди отечественных и зарубежных исследователей возрастает. Одной из первых, кто заговорил о водной проблематике в контексте государственного природопользования, стала тамбовский историк Н.С. Цинцадзе [21]. Она рассматривает на примере европейской части РСФСР особенности раннесоветской модели использования природных ресурсов, в том числе и водных.
Отдельного внимания в данном контексте заслуживают исследования самарского историка Е.Д. Макеевой [8-11]. В рамках анализа государственной политики в отношении волжского речного бассейна она рассматривает проблемы охраны водных ресурсов, а также ключевые причины провала водоохранной политики в регионе.
Кроме того, в рассматриваемые хронологические рамки начинается процесс индустриального освоения Западной и Восточной Сибири, связанный с нефтегазовым и гидроэнергетическим строительством. В данном контексте можно выделить работы сургутских исследователей: Е.И. Гололобова [6-7], О.А. Милевского [12-14], М.С. Мостовенко [15-18], Д.С. Ашихиной [4]. Авторы на региональном материале подробно рассматривают проблемы изучения и использования водных ресурсов территории на протяжении второй половины XIX–XX веков, а также особенности реализации государственной водной политики в Западной Сибири. Отдельного внимания заслуживают работы калининградского историка А.В. Шмылевой [22-24]. Она на примере
Обь-Иртышского бассейна реконструирует и анализирует особенности механизмов водопользования в регионе.
Вопросы, связанные с изучением экологических и социальных последствий водной политики в стране, нашли отражение в работах А.Б. Агафоновой [1-3; 25] и К.С. Барабановой [5].
Таким образом, очевидно, что вопросы изучения российской водной политики представлены достаточно широко. Особенно активно изучается региональная тематика. Предлагаемое исследование направлено на изучение общей системы управления и охраны водных ресурсов в стране в 1960–1970-е годы, то есть в период становления и развития государственных и законодательных механизмов в водной сфере.
Активное развитие советской водной политики приходится на начало 1960-х годов. В апреле 1960 года принимается постановление Совета Министров СССР № 425 «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов СССР» [19]. Появление данного нормативного акта стало важным шагом в систематизации государственной водной политики.
Во-первых, в тексте постановления подчеркивалось, что текущее состояние водных источников несет угрозу не только здоровью населения, но и наносит экономический ущерб, связанный с гибелью рыбы и истощением вод. Ключевой причиной этой ситуации названы местничество совнархозов и ввод предприятий без очистных сооружений.
Во-вторых, в рамках упорядочения системы управления и охраны водных источников при республиканских Советах Министров создавались специализированные органы, а также местные бассейновые инспекции. Они отвечали за использование и охрану воды, вели учет вод, разрабатывали водохозяйственные балансы. Кроме того, они получили право приостанавливать работу предприятий, нарушающих действующее законодательство.
В-третьих, документ подразумевал введение ряда ограничений. Прежде всего, запрещался ввод в эксплуатацию новых промышленных мощностей без очистных сооружений [20]. Разрешение на запуск согласовывалось с органами Государственной санитарной инспекции. Запрещалась также сверхплановая вырубка лесов в водоохранной зоне. Были и меры экономического характера: премирование руководителей предприятий зависело от степени освоения финансов, выделенных на строительство очистных сооружений.
Наиболее важным шагом стало создание Отдела водных ресурсов при Госплане СССР в количестве 35 штатных единиц [19]. Он должен был выполнять координационные функции в вопросах водопользования. Кроме того, произошла дифференциация нормативов качества воды. В их разработке участвовали представители Министерства здравоохранения, Министерства сельского хозяйства и Главгосрыбвода.
Для обсуждения существующих проблем в водном хозяйстве страны и выработки программы дальнейшего развития летом 1961 года в Отделе водных ресурсов при Госплане СССР состоялось совещание. На него были приглашены представители органов
I^^^J 118
республиканских Советов Министров, ответственных за использование и охрану водных ресурсов, а также члены госпланов. В большинстве своем это были председатели специальных комитетов или начальники управлений по водному хозяйству [20, с. 1-3]. Единственной республикой, не приславшей своих представителей, стала Армянская ССР.
В ходе совещания отмечалось, что в реализации водной политики на республиканском уровне проделана большая работа. Так, Госводхозом РСФСР были разработаны формы учета потребления и сброса воды промышленными предприятиями. Активно велась работа по «проверке состояния устройств по очистке и обезвреживанию сточных вод на действующих предприятиях» [20, с. 4]. Украинское отделение Госводхоза впервые за долгое время провело анализ водохозяйственного баланса республики и выявило зоны вододефицита. Отдельно положительно была отмечена деятельность Комитета Совета Министров по использованию и охране водных ресурсов Грузинской ССР, подготовившего доклад о перспективных направлениях развития и использования водных ресурсов республики [20, с. 6].
Однако, несмотря на положительные моменты, выявился и ряд серьезных недостатков, мешавших эффективной работе созданных органов.
Во-первых, в ряде республик на создаваемые органы помимо обязанностей, указанных в постановлении, были возложены дополнительные функции. Например, в компетенцию органов по использованию и охране водных ресурсов РСФСР, Украинской и Молдавской ССР включалось руководство строительством и эксплуатацией мелиоративных и ирригационных систем, а к последней – еще и оперативная работа по рыбному хозяйству [20, с. 6].
Во-вторых, не во всех республиканских Советах Министров имелись представители органов по контролю за водными источниками. Как фиксировалось в материалах совещания: «В Узбекской и Киргизской союзных республиках органы по использованию и охране водных ресурсов […] не имеют права личного представительства в Советах Министров республик» [20, с. 6].
В-третьих, среди ключевых проблем обозначались кадры и финансирование деятельности новых органов. Численность штатов в республиках разнилась, и они не были полностью укомплектованы. В протоколе совещания отмечалось, что текучесть кадров обусловлена низкими должностными окладами [20, с. 6]. Кроме того, необходимость выполнить постановление Совета Министров № 425 от 22 апреля 1960 года в части создания специализированных отделов и подотделов при дефиците кадров вынуждала республиканские Советы идти на его прямое нарушение. Например, в ряде республик планирование использования и охраны водных ресурсов было возложено на подотделы или отдельных лиц в составе отраслевых отделов, как правило, сельского хозяйства [20, с. 7].
В-четвертых, низкая эффективность создаваемых отделов, по мнению участников совещания, объяснялась также отсутствием научного сопровождения их деятельности и нехваткой специально обученных кадров.
Рассмотренные выше проблемы тормозили дальнейшее развитие системы управления и охраны водных ресурсов. Для их решения в ходе общесоюзного совещания предлагались следующие меры.
Во-первых, создание единого союзного органа по охране и использованию водных ресурсов страны [20, с. 9]. Это позволило бы упорядочить и обеспечить координацию между создаваемыми органами по охране водных источников при местных Советах Министров. Заметим, что подобное мнение высказывалось и ранее [18, с. 175].
Во-вторых, в целях обеспечения кадров предлагалось ввести систему их подготовки в вузах. В высших и средних учебных заведениях должны были готовить специалистов по специальности «Очистка промышленных и хозяйственно-бытовых сточных вод от загрязнения», а также организовать курсы повышения квалификации для работников органов по охране и использованию водных ресурсов при республиканских Советах Министров и подразделений Госплана. Подчеркивалась также значимость обмена информацией и опытом, в том числе через средства массовой информации.
В-третьих, в целях стандартизации и упорядочения использования водных ресурсов, а также для упрощения расчетов водопотребления Госстроем СССР должны были быть разработаны общие нормы водопотребления на единицу продукции и распространены типовые проекты очистных сооружений по всем республикам.
Таким образом, можно сделать вывод, что период 1960–1970-х годов стал временем институализации советской водной политики. Активно формируется нормативно-правовая база, выстраивается система управления, использования и охраны водных источников через создание специализированных органов. Руководством страны декларируется переход от ведомственной модели к централизованному регулированию.
Вместе с тем, несмотря на все принимаемые меры, одним из главных противоречий системы управления стало дробление ответственности между множеством акторов с конкурирующими производственными интересами. Отчасти эта проблема могла быть решена созданием координирующего органа, который препятствовал бы приоритету отраслевых задач (мелиорация, энергетика, сброс сточных вод) над экологическими требованиями.
На практике реализация водной политики сталкивалась с рядом проблем. Прежде всего, это вопрос администрирования и функционала. Органы по охране вод часто либо имели производственные функции, либо находились в подчинении тех ведомств, чью деятельность должны были контролировать. Кадровый дефицит и низкий уровень оплаты труда приводили к текучке и неукомплектованности штатов. Проблема осложнялась тем, что в стране практически не готовили специалистов данной сферы. Общая ситуация усугублялась еще и тем, что научные институты, ответственные за сопровождение водной политики, действовали разобщенно и не могли в полном объеме представлять свои рекомендации, а предприятия – внедрять их в производство.
Подводя итог, можно сказать, что период 1960–1970-х годов стал временем формирования декларативного характера системы управления и охраны водных ресурсов. Созданные государственные механизмы – бассейновые инспекции, водохозяйственные балансы, запрет на пуск предприятий без очистных сооружений – на практике подрывались межведомственной разобщенностью, нехваткой ресурсов и кадров, отсутствием единого общесоюзного органа с реальными полномочиями. Все это способствовало закреплению практики водопользования, ориентированной на сиюминутные производственные результаты.
