Оперативно-розыскной иммунитет в отношении лиц с особым правовым статусом

Негласный порядок проверки должностных лиц с целью установления их причастности к коррупционным и иным преступлениям – распространенная практика деятельности правоохранительных органов во всем мире. В то же время существуют правовые ограничения на проведение в отношении ряда должностных и иных лиц со специальным юридическим статусом оперативно-розыскных мероприятий [1], что создает тактические и юридические сложности при выявлении, раскрытии, а иногда и расследовании совершенных ими преступлений.

Основания проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении отдельных лиц с особым правовым статусом

В Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» отсутствует норма, устанавливающая условия и порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении должностных лиц с особым правовым статусом. В ст. 8 закона говорится о равноправии всех лиц при осуществлении в отношении них мер оперативно-розыскной деятельности, с исключениями, которые должны быть в федеральном законодательстве. Тем самым, исходя из положений названного закона, частично порядок проведения оперативно-розыскной деятельности в отношении ряда лиц регламентируют другие федеральные законы, устанавливающие статус этих лиц. Например, порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий в отно- шении судей определен Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации». Согласно ст. 16 закона это возможно на основании решения, принимаемого коллегией Верховного Суда РФ в составе трех судей или суда субъекта Российской Федерации. В отношении адвокатов, согласно ст. 8 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», проведение оперативно-розыскных мероприятий допускается только на основании судебного решения, а в отношении прокуроров или следователей Следственного комитета РФ – по решению руководства Генеральной прокуратуры РФ или руководства Следственного комитета РФ.

В отношении Президента РФ, прекратившего свои полномочия, депутатов, сенаторов, членов избирательных комиссий, Уполномоченного по правам человека в РФ федеральными законами, регламентирующими деятельность этих лиц, предусмотрены менее конкретные правовые условия проведения оперативно-розыскной деятельности. И тексты данных законов вызывают много вопросов, поскольку размытость их формулировок об условиях или отсутствии условий проведения оперативно-розыскных мероприятий не позволяют органам, осуществляющим оперативную деятельность, выработать четкий алгоритм действий в отношении указанных лиц [2], особенно при необходимости немедленного реагирования на поступающую информацию о совершении преступлений, как правило, коррупционного характера. С другой стороны, отсутствие четкого порядка получения разрешения на проведение оперативной деятельности (проверки) в отношении лиц с особым (читай – высоким) должностным ста- тусом в значительной мере может нарушить их законные права и интересы, учитывая, что такие лица наделены особыми полномочиями в сфере государственной власти и выполняют общественно-политические функции.

Проблема отсутствия правовых критериев, определяющих условия проведения оперативных проверок, и пути ее решения

Двойственное положение, складывающееся при необходимости проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении лиц, обладающих иммунитетом, требует введения в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» нормы, предусматривающей особые условия их проведения в отношении указанных лиц, по аналогии со ст. 447–448 УПК РФ, пусть и дублирующей положения законов, регулирующих статус и полномочия должностных лиц.

Так, неприкосновенность сенаторов и депутатов Государственной Думы РФ предусмотрена ст. 98 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» допускается проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов законодательных органов регионов России. В то же время Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9 определил: «неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, что, однако, не означает невозможности установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом».

Уполномоченный по правам человека в РФ, статус которого определен Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», также, согласно ст. 12 названного закона, обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Отсутствие конкретности при избрании оснований для оперативно-розыскной деятельности имеет место и в отношении депутатов муниципальной власти, статус которых регламентирован ст. 29 Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». В отношении членов избирательных комиссий любого уровня, а также в отношении руководителей, инспекторов и иных сотрудников аппарата Счетной палаты РФ в федеральных законах от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» отсутствуют упоминания каких-либо процедур для проведения оперативно-розыскной деятельности. Можно сделать вывод, что оперативно-розыскная деятельность в отношении сотрудников избирательных комиссий и Счетной палаты РФ проводится на общих основаниях, а значит, без ограничительных мер.

Из сказанного следует, что должны существовать понятные правовые критерии, определяющие условия проведения оперативных проверок должностных лиц федеральных и региональных органов власти, а особенно должностных лиц региональных органов власти, поскольку именно в отношении этих лиц у сотрудников правоохранительных органов возникает больше всего вопросов при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Следует учитывать, что высшие должностные лица – сенаторы и депутаты Государственной Думы РФ, депутаты региональных органов законодательной власти, члены избирательных комиссий, руководящие и рядовые сотрудники Счетной палаты РФ – являются или являлись руководителями серьезных предпринимательских структур, имеют связи с властными органами и правоохранительными службами. Некоторые из этих лиц получили свои должности путем различных незаконных манипуляций для использования властных возможностей в криминальных целях либо с целью избежать уголовного преследования за совершенные или совершаемые деяния, выя- вить которые невозможно без использования средств оперативно-розыскной деятельности. Усиливает значение этой деятельности и то, что многие противоправные деяния совершаются в цифровом пространстве, их выявление и пресечение зачастую требует проведения глубоких оперативных разработок с применением электронных средств негласного наблюдения и др. [3; 4].

В последнее время по результатам предварительной оперативно-розыскной деятельности возбуждаются уголовные дела и в отношении федеральных чиновников. Многие из них раскрыты и расследованы. В то же время, как мы указали, следует учитывать необходимость защиты должностных лиц органов власти от незаконного оперативно-розыскного и уголовного преследования, поскольку, как указано в некоторых исследованиях, иммунитет от оперативных проверок – это не личная привилегия, а прежде всего средство обеспечения эффективного осуществления лицом своих публично значимых функций, гарантия беспрепятственной реализации полномочий, средство ограждения от неправомерного вмешательства в деятельность лица и оказания на него давления [5, c. 82]. В данном ракурсе охранительная функция оперативно-розыскного иммунитета проявляется в выработке особых правовых предписаний, позволяющих четко регламентировать правовую процедуру для сохранения стабильности между интересами личности, общества и государства. Но эта функция не должна превращаться в инструмент вседозволенности лиц, обладающих иммунитетом [6, c. 93].

Несмотря на недостаточную ясность нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность сенаторов и депутатов Государственной Думы РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и региональных депутатов, отсутствие в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» условий, позволяющих проводить в отношении них оперативно-розыскные мероприятия [7], можно сделать вывод, что все указанные лица обладают полной неприкосновенностью. Однако юридическая неприкосновенность не гарантирует, что такие лица не совершат преступлений и иных правонарушений. Понятие неприкосновенности не должно входить в противоречие с равноправием всех граждан, устанавливая только особые условия получения разрешения на проведение оперативной, а затем и следственной деятельности.

При этом возможно исключение ряда должностных лиц из перечня, предусмотренного ст. 447 УПК РФ. Дело в том, что оперативная работа ведется преимущественно негласно, а в некоторых случаях – в условиях оперативной неопределенности [8]. Это означает, что лицо либо связанные с ним иные лица не уведомляются о проведении в отношении них оперативной проверки. И как бы это ни нарушало права и интересы проверяемых лиц, неинформирование – непременный атрибут негласной оперативно-розыскной деятельности [9]. Более того, в данном случае может иметь место разглашение государственной тайны, что недопустимо в силу ст. 5 и 12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [10].

Таким образом, оперативно-розыскной иммунитет, который должен быть регламентирован в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», должен быть гораздо ýже уголовно-процессуального, предусмотренного гл. 52 УПК РФ, ввиду особенностей оперативно-розыскной деятельности – ее скрытого характера и, возможно, длительных сроков проведения. Только сенаторы Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Уполномоченный по правам человека РФ, судьи, прокуроры, следователи Следственного комитета РФ и адвокаты могут в определенной степени быть ограждены от активной работы оперативно-розыскных служб. Перечисленные лица нередко противопоставляют свои полномочия противоправным действиям отдельных представителей государственной власти, включая недобросовестных представителей оперативно-розыскных органов, что требует дополнительных гарантий, пусть и минимальных, от возможных недобросовестных негласных действий органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В то же время такой иммунитет не должен быть панацеей от действий правоохранительных органов, а следовательно, механизм получения разрешений на производство оперативно-розыскных мероприятий – в основном через суды – должен быть оптимальным и эффективным.

Заключение

Мы определили минимальный перечень лиц, в отношении которых должен соблюдаться особый порядок получения разрешения на проведение оперативно-розыскной деятельности при наличии признаков совершения ими преступлений. Результаты такой деятельности используются для принятия решения о проведении доследственной проверки, а также о немедленном возбуждении уголовного дела, но при этом не являются обязательным основанием для начала уголовного преследования. В этой связи, думается, вряд ли следует расширять перечень должностных лиц, которым предоставлены особые разрешения на проведение оперативной проверки.

В контексте рассматриваемой проблемы нельзя не высказать суждений об оперативно-розыскных проверках, осуществляемых в порядке ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», когда оперативно-розыскные мероприятия проводятся в целях получения информации, необходимой для принятия решений о достоверности и полноте сведений, представляемых в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами гражданами, претендующими на замещение государственных должностей федерального, регионального и местного уровня, судей и ряда иных лиц. Как известно, в отношении них не могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия, санкционируемые судом, то есть существенно ограничивающие их права и интересы. Этот же порядок предусмотрен Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», согласно п. 19 которого при проведении оперативно-розыскных мероприятий по запросам не могут осуществляться действия, указанные в п. 8–11 ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», то есть обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров и снятие информации с технических каналов связи.

Думается, что порядок проверки должностных лиц, претендующих на государственные и иные должности и работающих на этих должностях, согласно ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», должен быть соотнесен с проверками данных лиц при наличии признаков преступлений в целях основанного на законе осуществления оперативно-розыскной деятельности. Именно в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» должны быть отражены все основания, процедуры и иные тонкости проведения оперативно-розыскной работы в отношении должностных лиц, имеющих особый статус, а также в отношении иных лиц, перечень которых содержится в ст. 7 указанного закона. В этом случае будут соблюдены интересы как органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, так и проверяемых лиц в плане законности соблюдения их прав и интересов в сфере уголовного судопроизводства.