Оперативные подразделения органов внутренних дел и налоговые органы Российской Федерации: партнёры или конкуренты?

Необходимость урегулирования вопросов налогообложения всегда имеет существенное значение в деятельности любого общества, т. к. это непосредственно влияет на два ключевых момента в государстве: экономическая основа и благосостояние граждан. От указанных объектов зависит организация государственного управления экономическими процессами и, соответственно, развитие социально-экономической системы государства. При этом неправильная организация сбора различных видов

(фактически безвозмездных) платежей в бюджеты разных уровней, выраженная как в переизбытке взыма-емых налогов, так и в их недостаточности, может иметь пагубное влияние на экономическое обеспечение безопасности государства и вынуждать использовать природные ископаемые нашей страны в качестве основного средства пополнения бюджета. Как отмечает Е. Ф. Мосин, «актуальность проблематики борьбы с уклонением от уплаты налогов определяется также тем, что оно является главным из факторов, порождающих теневую экономику» [1, с. 175].

На необходимость равновесия в сфере налогообложения обратил внимание и Глава нашего государства в Послании Федеральному Собранию. Так, по его мнению, налоговая система должна обеспечивать поступление ресурсов для решения общенациональных задач, а также для реализации региональных программ, призвана сокращать неравенство, причем не только в обществе, но и в социально-экономическом развитии регионов, учитывать уровень доходов граждан и компаний. «Предлагаю продумать подходы к модернизации нашей фискальной системы, к более справедливому распределению налогового бремени в сторону тех, у кого более высокие личные и корпоративные доходы, и, напротив, нужно снизить налоговую нагрузку на семьи, в том числе за счет вычетов, о которых сегодня уже сказал», – продолжил В. В. Путин. «При этом нужно, безусловно, закрыть всяческие лазейки, которые используются некоторыми компаниями для ухода от налогов или занижения своих налоговых платежей», – подчеркнул Пре-зиден т1.

Основная часть

Государство, беспокоясь о наполнении бюджетов различных уровней, предусмотрело организационную форму противодействия уклонению от уплаты налогов. Так, через три месяца после создания Государственной налоговой службы (в декабре 1991 года) Указом Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года №

26 22 было создано Главное управление налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации. Пережив за последующие годы ряд реорганизаций (это и Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации, просуществовавшая с 1993 по 2003 гг., и Главное управление по налоговым преступлениям, прекратившее свою деятельность в период реформы Министерства внутренних дел 2011 года), в настоящее время эта служба функционирует в составе отделов либо отделений (в зависимости от штатного расписания) в оперативных подразделениях по экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации (ОЭБиПК).

Обращает на себя внимание сокращение штатов, а с ними и снижение престижа службы. Как представляется, связано это с либерализацией уголовного законодательства по «налоговым» статьям Уголовного кодекса Российской Федерации3. Так, существенно были увеличены суммы неуплаченных налогов, образующих преступность деяния. Введена новая процедура возбуждения уголовных дел налоговой направленности, в связи с чем с 2022 года поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 198–1992 УК РФ, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. При этом способ возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям менялся за несколько лет три раза.

В частности, до декабря 2011 года действовал общий порядок возбуждения уголовных дел по налоговым составам. В сентябре 2011 года Президент страны Д. А. Медведев внес на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации законопроект № 602755-5 о внесении изменений в ст. 140 УПК РФ4 (о порядке возбуждения уголовного дела), в пояснительной записке к которому указывалось, что последний направлен на совершенствование уголовного судопроизводства5. Профильный комитет Государственный Думы поддержал рассматриваемый законопроект в части внесения изменений в статью 140 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации, которую предлагалось дополнить положением, предусматривающим, что поводом для возбуждения уголовного дела о налоговых преступлениях (статьи 198–1992 Уголовного кодекса Российской Федерации) служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, отметив, что «концепция законопроекта поддерживается, так как реализация его положений будет способствовать эффективности возбуждения и расследования уголовных дел о налоговых преступле-ниях»6.

Новый порядок возбуждения указанных дел просуществовал недолго. Федеральным законом от 22.10.2014 № 308-ФЗ часть 1.1 статьи 140 УПК РФ была признана утратившей силу. Как следует из пояснительной записки, проект данного Закона был подготовлен в соответствии с указанием Президента Российской Федерации от 15 апреля 2013 г. № Пр-840 и с учетом результатов рассмотрения на заседании межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям, состоявшемся 13 декабря 2012 г., вопроса об эффективности существующих уголовно-процессуальных механизмов. По мнению авторов указанного документа, введенный порядок возбуждения рассматриваемой категории уголовных дел в 2011 году явился причиной низкой эффективности раскрытия налоговых преступлений, а также затруднил использование в уголовном процессе результатов оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ), осуществляемых органами внутренних дел (ОВД) в рамках борьбы с налоговой преступностью. Высказана точка зрения, что предлагаемые изменения обеспечат «комплексный подход к противодействию экономическим преступлениям, реализации возможностей правоохранительных органов и использованию поискового потенциала оперативноразыскной деятельности для доку- ментирования налоговых преступлений и установления умысла на их со-вершение»7.

В 2022 году Правительство Российской Федерации внесло проект федерального закона, возвращающего механизм возбуждения уголовных дел по преступлениям, предусмотренных ст. ст. 198–199² УК РФ, к изменениям 2011 года, согласно которому исключена возможность возбуждения уголовных дел налоговой направленности на общих основаниях, и только материалы налоговых органов, направленные в соответствии с законодательством о налогах и сборах, могут быть поводом для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Таким способом осуществлена попытка снижения возможного уголовно-правового давления на бизнес, а также на гармонизацию налогового и уголовнопроцессуального законодательства в части привлечения к уголовной ответственности за совершение налоговых нарушений, имеющих признаки уголовно наказуемого деяни я8.

Кроме того, в 2023 году в УК РФ были внесены изменения, направленные на уменьшение максимального срока наказания в виде лишения свободы за совершение преступлений, предусмотренных статьями 199, 1991, 1992 и 1994 УК РФ, что влечет за собой переход указанных деяний из категории тяжких преступлений в категорию средней тяжести, а также изменение срока давности привлечения к уголовной ответственности. В 2024 году вступили в силу очередные изменения в УК РФ, касающиеся увеличения суммы денежных средств, сокрытой от налогообложения, и сумм иных платежей, что привело в свою очередь к увеличению порога крупного и особого крупного размера, в соответствии с которыми ответственность по указанным составам преступлений переходит из административной в уголовную.

В связи с этим любопытно оценить поступление налоговых платежей в бюджет государства, а именно коэффициент полезного действия указанных выше изменений. Изучение статистики Федеральной налоговой службы Российской Федерации (ФНС России) показывает следующие результаты поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации:

• -    в 2021 году темпы роста налоговых поступлений составили 35,77 % (по сравнению с 2020 г. -7,58 %);

• -    в 2022 – 17,7 %;

• -    2023 – 7, 74 %;

• -    2024 – 20,15 %9.

Рассмотрим более подробно налоговые поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации (таблица 1 )10.

Динамика поступления налогов

Таблица 1

Год	Налог          на добавленную стоимость	Налог    на прибыль	Налог на доходы физ. лиц	Налог     на имущество
2021	28 % (в 2020  г. – 0,26 %)	51,35     % (-11,56 %)	14,83 % (7,5 %)	38,5       % (0,53 %)
2022	18,44 %	4,51 %	17,31 %	12,99 %
2023	10,68 %	24,7 %	14,14 %	3,12 %
2024	21,6 %	1,63 %	28,6 %	9,5 %

Изучая аспект контрольной деятельности налоговых органов по фактам возмещения неуплаченных налогов в бюджет Российской Федерации, основываясь на статистических данных ФНС России, мы видим следующие цифры:

• -    за период 2021–2023 гг. денежные поступления по результатам доначисления от выездных налоговых проверок составили: 2023 год – 141 млрд руб., (+3 %), 2022 год – 191 млрд руб. (+60 %), 2021 – 135 млрд руб. (-7 %), 2020 год – 160 млрд руб. (+3 %);

• -    за период январь – октябрь 2024 поступило по результатам доначисленных налогов 11 млрд руб-ле й1.

Таким образом, заметный рост по возмещенным налогам отчетливо виден в 2022 году, но в общей массе собранных налогов в консолидированный бюджет, по нашему мнению, доначисление по выездным налоговым проверкам не сыграло заметной роли.

В результате проведения политики декриминализации преступлений, связанных с уклонением от уплаты налогов, государство исключило возможность использования результатов оперативно-розыскной деятельности как повода и основания возбуждения уголовного дела2. Указанное обстоятельство значительно снизило эффективность выявления рассматриваемых преступлений сотрудниками экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации (ОЭБиПК) и явилось катализатором организации более тесного взаимодействия оперативных подразделений с налоговыми органами при осуществлении последними контрольных функций в соответ- ствии с Налоговым кодексом Российской Федерации3.

Указанные изменения повлияли на возможность эффективного решения задач ОРД, и наиболее существенное из них касается способа принятия уголовно-процессуального решения при возможном наличии составов рассматриваемых преступлений. Существенными такие нововведения мы называем из-за того, что реализация задачи оперативных подразделений по выявлению налоговых преступлений фактически сведена к нулю, оказавшись в компетенции налоговых органов, т. е. преобразования в этой части уголовнопроцессуальных правоотношений неизбежно затрагивают те организационные структуры в органах, имеющих право на проведение ОРД, через которые осуществляются функции в сфере контроля безопасности бюджета государства.

Представляется, что цели, стоящие перед оперативными подразделениями ОВД и налоговыми органами, при всей своей схожести, заключающейся в пополнении бюджета нашей страны, в некоторой степени противоречивы. Связано это с тем, что оперативная работа является исключительным средством качественного противодействия криминальным явлениям, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах, но достижение таких целей административнослужебными мерами практически невозможно. Назначение деятельности оперативного подразделения в этом случае – это выявление обстоятельств, связанных с отдельными элементами состава преступления: субъектом и субъективной стороной преступления, которые не могут и не будут устанавливать сотрудники налоговых органов – их задача заключается в контроле за соблюдением законодательства о налогах и сборах.

Как отмечает К. В. Маслов, «полномочия налоговых органов и органов, осуществляющих ОРД, тесно соприкасаются и дополняют друг друга, поскольку нарушения финансовой дисциплины, входящие в предметы ведения налоговых органов, нередко образуют объективную сторону преступлений, признаки которых призваны выявлять ОВД» [2. с. 77]. Анализируя деятельность указанных государственных структур, можно увидеть несогласованность в действиях должностных лиц указанных ведомств, которая объясняется оценочными показателями конкретного ведомства.

Деятельность оперативных подразделений ОВД оценивается по количеству выявленных и раскрытых преступлений (курсив автора), т. к. это основная задача органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность на основании Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»4. Мы уже отмечали, что на основании ряда приказов МВД России5 «основной результат, требуемый от территориальных оперативных подразделений, – это фактическое возбуждение уголовного дела в рамках своей компетенции, и именно по этим критериям оценивается работа оперативных подразделений ОЭБиПК» [3, с. 89]. Основной задачей налоговых органов является возмещение проверяемым лицом установленной и доначисленной по итогам проверки суммы неуплаченных налогов, на что обращают внимание С. В. Прутцкова и О. А. Чугунова: «…Одним из показателей эффективности работы налогового органа является показатель эффективности выездных налоговых проверок и доначислений по результатам проверок» [4, с. 29]. Исследуя результативность деятельности налоговых органов, С. А. Городков и Е. А. Сайкова пишут: «В настоящее время утверждена методика оценки эффективности территориальных налоговых органов. Для оценки состояния конкретной налоговой инспекции в данной методике используются сведения, представленные инспекцией, а также данные, используемые в форме налоговой статисти- ки 2-НК6. Для анализа рассчитываются следующие показатели:

– качественные показатели (например, такие как процент взысканных платежей к общей сумме доначислений, доля доначислений к сумме по ступившим налоговым платежам и др.);

– количественные показатели (например, такие как «всего доначисленных налогов и штрафных санкций», сумма доначисленных налогов и штрафных санкций на одного работника налоговых органов и др.)» …» [5, с. 55].

Таким образом, основная цель налогового органа при проведении налогового контроля, это доначисление и взыскание доначисленных налогов, т. к. именно этот критерий является основным при оценке эффективности деятельности указанного ведомства. На практике для достижения указанной выше цели нередко достигается «компромисс» на стадии вынесения акта проверки (до вынесения решения, которое является уже окончательным) между проверяющим органом и проверяемым лицом. Например, сумма доначисленных налогов превышает минимальный порог, необходимый для наличия состава преступления по налоговым статьям Уголовного кодекса Российской Федерации. В этом случае налоговый орган, в соответствии с УПК РФ, имеет право направить материалы проверки в следственный орган для возбуждения уголовного дела. В результате субъект проверки оказывается перед дилеммой: заплатить и избежать неприятного внимания следственных и правоохранительных органов, либо не платить и стать подозреваемым по уголовному делу. И в этот момент налоговый орган имеет возможность снизить сумму доначисленных налогов с соблюдением баланса интересов, а проверяемое лицо, соответственно, – уплатить, что, конечно же, хорошо в целях пополнения бюджета, но при наличии разницы в сокрытых и уплаченных налогах, когда первый показатель больше второго, существует опасность роста теневой экономики в стране.

Авторы коллективной монографии о социально-экономической политике России, рассуждая о теории «просачивания сверху вниз», приходят к выводу, что данная теория в России несостоятельна. Теория заключается в том, что если некоторые люди получат дополнительный доход, выгода от него может распространиться и на других. Например, когда предприниматель начинает коммерческую деятельность, он получает возможность разбогатеть, создать рабочие места и обеспечить доходы другим работникам. В результате ускоряется рост экономики, улучшается жизнь менее зажиточных слоев общества, т. е. выигрывают все. Но в России доходы сверхбогатых «не просачивается вниз», а укрываются в «налоговых убежищах» (офшорах), поэтому для экономического роста наибольшее значение имеет соци- ально-экономическое положение бедного и среднего класса населения [6, с. 59].

Выводы и заключение

С целью увеличения возмещения доначисленных сумм в бюджеты Российской Федерации необходимо осуществлять тесное взаимодействие правоохранительных и налоговых органов, для чего пересмотреть ряд положений об отчетности ОЭБиПК.

Систематизация деятельности оперативных подразделений экономической безопасности и налоговых органов по возмещению доначисленных налогов по итогам проведенных проверок – необходимое условие для достижения целей, преследуемых декриминализацией налоговых преступлений. Если государство предприняло шаги, ограничивающие привлечение к уголовной ответственности лиц, уклонившихся от уплаты налогов, значит приоритетным фактором является возмещение ущерба в полном объеме по рассматриваемым составам преступлений. Данный факт с 2011 года закреплен в ст. 281 УПК РФ «Прекращение уголовного преследования по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности». Именно в этом случае ОЭБиПК и налоговые органы могут быть не конкурентами в достижении своих целей, а партнерами в продвижении к одной цели, и можно быть уверенными, что эффективность от такого взаимодействия будет достаточна высока.