Определение категории «историческое поселение»: проблема принятия «правил игры» на территории исторических поселений федерального значения

Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29.02.2024 говорит о том, что требуется «… устранить явно избыточные, противоречивые требования , из-за которых порой памятник разрушается на глазах, а формально по закону оперативно принять меры по его спасению невозможно…» [1]

В Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 30.03.2024 включено требование «… провести анализ законодательства Российской Федерации об охране и использовании объектов культурного наследия народов Российской Федерации и по результатам его проведения обеспечить при необходимости внесение в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на устранение избыточных требований к проведению работ по сохранению таких объектов культурного наследия и к их вовлечению в хозяйственный оборот…» с докладом до 31.12.2024 [2].

В рамках реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию 23.05.2024 Комитет Государственной Думы по культуре провел парламентские слушания на тему «О совершенствовании законодательного регулирования в сфере сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». В ходе мероприятия рассматривался, в том числе, вопрос устранения избыточных требований к проведению работ по сохранению объектов культурного наследия. Результатом стали Рекомендации парламентских слушаний [3], в соответствии с которыми предлагалось подготовить проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации”», предусматривающий, в том числе, упрощение порядка проведения работ по содержанию объектов культурного наследия; устранение избыточных требований к проведению работ по сохранению объектов культурного наследия; исключение проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, при которых затрагиваются конструктивные и другие элементы надежности и безопасности объектов культурного наследия, из объектов государственной экспертизы; упрощение порядка проведения консервационных работ, в том числе противоаварийных работ; реформирование процедуры выдачи задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, предусмотрев, в том числе, включение в задание состава проектной документации, необходимого для работ по их сохранению, а также составление задания с участием специалиста-реставратора; замены общественного обсуждения заключений историко-культурной экспертизы проектной документации на работы по сохранению объектов культурного наследия заключениями профессиональных реставрационных научно-методических советов, создаваемых при региональных органах объектов культурного наследия, ФНМС при Минкультуры России и др.

Анализ законодательства Российской Федерации об охране и использовании объектов культурного наследия народов Российской Федерации нигде не был представлен, однако законодательные инициативы можно увидеть на сайте системы обеспечения законодательной деятельности и федеральном портале проектов нормативных правовых актов , направленные на устранение избыточных требований.

В результате «полетели» законодательные инициативы разного содержания: например, авторы законопроекта, предлагающие внести изменения в статьи 33 и 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), отмечают, что задание избыточно для осуществления работ по сохранению объектов культурного наследия, а его исключение позволит сократить срок инвестиционного цикла на период, предусмотренный для выдачи задания органом охраны объектов культурного наследия [4]. Сейчас он составляет 30 рабочих дней. Предполагается, что изменения также облегчат работу уполномоченных органов, которые смогут отказаться от предоставления соответствующей государственной услуги. Как сообщается в пояснительной записке, только в Санкт-Петербурге за истекший период 2023 года было выдано свыше двух тысяч заданий. Какова статистика выдачи заданий по иным субъектам Российской Федерации, не известно.

15.05.2024 на официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполненной власти проектов нормативных правовых актов опубликован проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Проект) [5]. Документ направлен на приведение положений подзаконного правового акта в соответствие с требованиями федеральных законов, на уточнение характера участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области охраны объектов культурного наследия, в подготовке и представлении разработанных проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия на согласование в Минкультуры России, а также полномочий органов исполнительной власти, участвующих в процедуре согласования и утверждения. В соответствии с текстом Проекта, в частности, исключаются общественные обсуждения проектов зон охраны объектов культурного наследия и обязательность строго соблюдения режимов установленных зон охраны. В действующем постановлении Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» установлена обязательность строго соблюдения режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия, а также общественного обсуждения проекта зон охраны.

01.09.2024 вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 25.04.2024 № 530 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе», где включено обязательное требование о проведении государственной историко-культурной экспертизы в отношении границ территории объектов культурного наследия. При этом в Списке физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов по проведению государственной историкокультурной экспертизы [6], специалистов в данной области нет.

В рамках реализации Рекомендаций парламентских слушаний [3] Министерству культуры Российской Федерации, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо организовать проведение инвентаризации технического состояния объектов культурного наследия, государственную охрану которых они осуществляют, с целью определения перспективных планов по их сохранению и принять меры по определению и утверждению предметов охраны объектов культурного наследия, государственную охрану которых они осуществляют.

В соответствии с письмом Министерства культуры Российской Федерации от 31.01.2024 № 1191-12-02@ указано, что проведенный анализ поступивших в Минкультуры России актов ГИКЭ за период 2022 - 2023 годов показывает низкое качество их подготовки и ненадлежащий уровень рассмотрения уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия [7]. Так, из 1309 актов ГИКЭ, поступивших в Минкультуры России за 2022 год, возвращено 998 (76%).

За 2023 год в Минкультуры России поступило 1752 акта ГИКЭ, из них только по 442 актам ГИКЭ направлены уведомления о согласии (75% возвращенных актов ГИКЭ).

Анализ установленных режимов градостроительной деятельности на территориях исторических поселений федерального значения

Существующие механизмы сохранения исторической среды демонстрируют низкую эффективность, проявляющуюся в нарушениях охранных режимов и уничтожении объектов культурного наследия, принятии градостроительных решений, допускающих утрату подлинной историко-градостроительной среды, иногда с заменой ее на «визуальную имитацию», а иногда с полным искажением.

Вопросы сохранения и использования исторических поселений и объектов культурного наследия в Российской Федерации привлекают особое внимание как со стороны государства, так и со стороны общественности, заинтересованной в обеспечении социальной преемственности поколений.

Внимание уделяется не только собранию объектов культурного наследия, имеющих определенный статус в контексте Закона № 73-ФЗ, но и организации исторического пространства: элементов застройки, планировки, ландшафта и взаимосвязей между ними.

Многие авторы изучают юридические, социальные, культурологические и другие аспекты категории «историческое поселение» как в масштабе Российской Федерации, так и в предметной области, освещающей конкретную историческую среду города [8–13]. Авторы пытаются осознать такое явление, как «историческое поселение», которое нормативно не урегулировано, но существует в практической плоскости с периода правления Александра II [14]. Выявляют методологические проблемы [8–10], проблемы отсутствия охранного статуса у «исторического поселения», и, как следствие, трудности практического применения этого инструмента [5; 11; 14], делают выводы о необходимых мерах и возможных выходах из положения, о внедрении действенных механизмов сохранения, например, применение инструмента комплексного развития территорий в исторической среде как в масштабах страны, так и отдельных ее субъектов.

Предлагается провести сравнительное исследование в разрезе страны установленных статусов и определенных режимов исторических поселений федерального значения, с целью определения опыта применения и степени эффективности существующего инструмента сохранения историкоградостроительной среды с помощью инструмента «исторического поселения» на федеральном уровне.

В настоящее время на территории Российской Федерации 46 исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации (далее – исторические поселения федерального значения) [15], расположенных в границах 28 субъектов Российской Федерации в каждом из федеральных округов (см. Табл. 1):

Таблица 1

	Федеральный округ	#	Код ФНС [16]	Субъект Российской Федерации	#	Историческое поселение федерального значения
1.	Центральный	1.	67	Смоленская область	1.	г. Смоленск
		2.	69	Тверская область	2.	г. Осташков
					3.	г. Торжок
					4.	г. Торопец
		3.	71	Тульская область	5.	с. Крапивна
					6.	г. Белев
		4.	76	Ярославская область	7.	г. Ростов
					8.	г. Тутаев
					9.	г. Ярославль
		5.	62	Рязанская область	10.	г. Касимов

	Федеральный округ	#	Код ФНС [16]	Субъект Российской Федерации	#	Историческое поселение федерального значения
		6.	40	Калужская область	11.	г. Боровск
		7.	37	Ивановская область	12.	г. Кинешма
					13.	г. Плес
					14.	г. Шуя
		8.	33	Владимирская область	15.	г. Владимир
					16.	г. Гороховец
					17.	г. Суздаль
		9.	44	Костромская область	18.	г. Галич
					19.	г. Кострома
		10.	50	Московская область	20.	г. Зарайск
					21.	г. Коломна
		11.	48	Липецкая область	22.	г. Елец
2.	Сибирский	12.	70	Томская область	23.	г. Томск
		13.	38	Иркутская область	24.	г. Иркутск
		14.	24	Красноярский край	25.	г. Енисейск
3.	г. Севастополь	15.	92	г. Севастополь	26.	г. Севастополь
4.	г. Санкт-Петербург	16.	78	г. Санкт-Петербург	27.	г. Санкт-Петербург
5.	Дальневосточный	17.	03	Республика Бурятия	28.	г. Кяхта
6.	Северо-Западный	18.	47	Ленинградская область	29.	г. Выборг
		19.	29	Архангельская область	30.	г. Каргополь
					31.	г. Сольвычегодск
		20.	34	Вологодская область	32.	г. Белозерск
					33.	г. Великий Устюг
					34.	г. Тотьма
					35.	г. Вологда
		21.	53	Новгородская область	36.	г. Старая Русса
7.	Северо-Кавказский	22.	05	Республика Дагестан	37.	г. Дербент
8.	Приволжский	23.	64	Саратовская область	38.	г. Вольск
		24.	16	Республика Татарстан	39.	г. Елабуга
					40.	г. Чистополь
		25.	52	Нижегородская область	41.	г. Арзамас
9.	Южный	26.	61	Ростовская область	42.	г. Азов
					43.	г. Таганрог
					44.	ст. Старочеркасская
		27.	30	Астраханская область	45.	г. Астрахань
10.	Уральский	28.	66	Свердловская область	46.	г. Верхотурье

Из 46 исторических поселений, только у 19 имеются утвержденные Министерством культуры Российской Федерации предметы охраны, границы территории и требования к градостроительным регламентам; у 7 имеются утвержденные предметы охраны и границы территории, при этом отсутствуют утвержденные требования к градостроительным регламентам; у остальных 20 исторических поселений отсутствуют утвержденные предметы охраны, границы территории и требования к градостроительным регламентам (см. Табл. 2 ).

Таблица 2

	Субъект Российской Федерации	#	Историческое поселение федерального значения	Нормативные документы
				предмет охраны	границы территории	требования к градостроит. регламентам
1.	Смоленская область	1.	г. Смоленск	-	-	-
2.	Тверская область	2.	г. Осташков	-	-	-
		3.	г. Торжок	-	-	-
		4.	г. Торопец	-	-	-
3.	Тульская область	5.	с. Крапивна	Приказ МК РФ от 21.03.2017 № 327 [17]
		6.	г. Белев	Приказ МК РФ от 26.12.2014 № 2449 [18]
4.	Ярославская область	7.	г. Ростов	-	1	-
		8.	г. Тутаев	Приказ МК РФ от 14.01.2019 № 16 [19]
		9.	г. Ярославль	-	1	-
5.	Рязанская область	10.	г. Касимов	Приказ МК РФ от 07.12.2015 № 2969 [20]		-
6.	Ивановская область	11.	г. Кинешма	Приказ МК РФ от 12.11.2015 № 2782 [21]		-
		12.	г. Плес	Приказ МК РФ от 26.12.2014 № 2450 [22]		Приказ МК РФ от 14.12.2018 № 2221 [23]
		13.	г. Шуя	-	-	-
7.	Владимирская область	14.	г. Владимир	-	-	-
		15.	г. Гороховец	Приказ МК РФ от 18.03.2015 № 415 [24]		Приказ МК РФ от 21.06.2019 № 815 [25]
		16.	г. Суздаль	Приказ МК РФ от 05.10.2016 № 2246 [26]
8.	Костромская область	17.	г. Галич	Приказ МК РФ от 25.12.2023 № 3484 [27]
		18.	г. Кострома	Приказ МК РФ от 12.07.2022 № 1195 [28]
9.	Московская область	19.	г. Зарайск	Приказ МК РФ от 29.09.2015 № 2475 [29]		-
		20.	г. Коломна	-	]-	-
10.	Липецкая область	21.	г. Елец	Приказ МК РФ от 14.02.2017 № 175 [30]
11.	Томская область	22.	г. Томск	Приказ МК РФ от 04.06.2024 № 1055 [31]
12.	Калужская область	23.	г. Боровск	Приказ МК РФ от 07.10.2020 № 1196 [32]
13.	Иркутская область	24.	г. Иркутск	-	]-                                              1	-
14.	Красноярский край	25.	г. Енисейск	Приказ МК РФ от 30.08.2022 № 1511 [33]
15.	г. Севастополь	26.	г. Севастополь	Приказ МК РФ от 11.01.2016 № 2 [34]
16.	г. Санкт-Петербург	27.	г. Санкт-Петербург	Приказ МК РФ от 30.10.2020 № 1295 [35]
17.	Республика Бурятия	28.	г. Кяхта	Приказ МК РФ от 25.05.2022 № 824 [36]
18.	Ленинградская область	29.	г. Выборг	Приказ МК РФ от 20.01.2015 № 119 [37]		-
19.	Архангельская область	30.	г. Каргополь	-	-	-
		31.	г. Сольвычегодск	-	-	-
20.	Вологодская область	32.	г. Белозерск	Приказ МК РФ от 06.09.2024 № 1716 [38]
		33.	г. Вологда	Приказ МК РФ от 19.03.2024 № 494 [39]
		34.	г. Великий Устюг	-                                                   1	-                                                                   1	-
		35.	г. Тотьма	Приказ МК РФ от 13.05.2024 № 860 [40]
21.	Новгородская область	36.	г. Старая Русса	Приказ МК РФ от 17.03.2015 № 394 [41]		-
22.	Республика Дагестан	37.	г. Дербент	-                                                   1	-	-
23.	Саратовская область	38.	г. Вольск	Приказ МК РФ от 07.05.2019 № 560 [42]
24.	Республика Татарстан	39.	г. Елабуга	-	-	-
		40.	г. Чистополь	-	-	-
25.	Нижегородская область	41.	г. Арзамас	Приказ МК РФ от 26.10.2017 № 1810 [43]
26.	Ростовская область	42.	г. Азов	-	-	-
		43.	г. Таганрог	-	-	-
		44.	ст.Старочеркасская	-	-	-
27.	Астраханская область	45.	г. Астрахань	-	-	-
28.	Свердловская область	46.	г. Верхотурье	Приказ МК РФ от 17.03.2023 № 631 [44]

Предметы охраны для 25 исторических поселений федерального значения: с. Крапивна, г. Белев, г. Тутаев, г. Касимов, г. Кинешма, г. Плес, г. Гороховец, г. Суздаль, г. Галич, г. Кострома, г. Зарайск, г. Елец, г. Томск, г. Боровск, г. Енисейск, г. Севастополь, г. Санкт-Петербург, г. Кяхта, г. Выборг, г. Белозерск, г. Вологда, г. Тотьма, г. Старая Русса, г. Вольск, г. Арзамас, г. Верхотурье, – утверждены в соответствии со структурой предмета охраны, установленной пунктом 2 статьи 59 Закона № 73-ФЗ:

• 1)    исторически ценные градоформирующие объекты – здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами;

• 2)    планировочная структура, включая ее элементы;

• 3)    объемно-пространственная структура;

• 4)    композиция и силуэт застройки – соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов;

• 5)    соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными);

• 6)    композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения.

Требования к градостроительным регламентам в границах территории 19 исторических поселений федерального значения: с. Крапивна, г. Тутаев, г. Плес, г. Гороховец, г. Суздаль, г. Галич, г. Кострома, г. Елец, г. Томск, г. Боровск, г. Енисейск, г. Санкт-Петербург, г. Кяхта, г. Белозерск, г. Вологда, г. Тотьма, г. Вольск, г. Арзамас, г. Верхотурье, – также имеют постоянную структуру, которая построена в соответствии со структурой предмета охраны, установленной пунктом 2 статьи 59 Закона № 73-ФЗ, исходя из презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности, в которой можно выделить:

• 1)    сохранение объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, в том числе объектов археологического наследия, и предмета охраны исторического поселения;

• 2)    сохранение и восстановление исторически ценных градоформирующих объектов, их подлинных конструкций, формирующих исторически достоверный внешний облик, планировочной и объемнопространственной структуры, композиции и силуэта застройки, воссоздание утраченных ценных элементов исторического поселения, доминант, позволяющих улучшить силуэт города, улучшить его панорамы;

• 3)    сохранение и восстановление условий восприятия объектов культурного наследия путем регулирования облика зданий и сооружений через установление зон с особыми требованиями к градостроительным регламентам, разрешающим и запрещающим определенные виды хозяйственной деятельности, изменения или устранения объектов, диссонирующих с исторической средой;

• 4)    обеспечение публичной доступности и популяризацию объектов культурного наследия исторического поселения.

Исходя из изложенного, можно сделать предположение, что предмет охраны и градостроительные регламенты исторического поселения имеют общие черты и структуру.

В рамках статьи 60 Закона № 73-ФЗ градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

При этом регулятор в качестве инструмента, позволяющего устанавливать требования к хозяйственной деятельности в границах исторических поселений (необходимо заметить, что по отдельным субъектам Российской Федерации, если граница территории исторического поселения не утверждена, то условно принимаются административные границы исторического поселения), в отношении которых не утверждены предмет охраны, границы территории и требования к градостроительному регламенту, допускает несколько вариантов:

• 1)    включение в единый государственной реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Реестр) в качестве объекта культурного наследия достопримечательное место: г. Азов (номер в реестре 611630444230005), г. Ярославль (номер в реестре 761230002340006), г. Владимир (номер в реестре 331630437250005), г. Чистополь (номер в реестре 161410017960005), станица Старочеркасская (номер в реестре 612131378460005) [45] (см. Табл. 3 );

Таблица 3

	Субъект Российской Федерации	Историческое поселение федерального значения	Требования к градостроительным регламентам
1.	Ярославская область	г. Ярославль	Приказ Минкультуры России от 17.12.2014 № 2182 [46]
2.	Владимирская область	г. Владимир	Постановление Губернатора Владимирской обл. от 31.12.2010 № 1407 [47]
3.	Ростовская область	г. Азов	Постановление комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской обл. от 01.07.2019 № 20/01-01/192 [48]
4.	Республика Татарстан	г. Чистополь	Приказ Комитета РТ по охране объектов культурного наследия от 30.12.2022 № 571-п (Зарегистрировано в Минюсте РТ 25.01.2023 № 10488) [49]
5.	Ростовская область	станица Старочеркасская	Постановление комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской обл. от 16.12.2019 № 20/01-01/1934 [50]

• 2)    включение исторического поселения федерального значения в качестве исторического поселения регионального значения и утверждения предмета охраны и требований к градостроительным регламентам в его границах на уровне субъекта Российской Федерации, например, г. Иркутск (см. Табл. 4 );

Таблица 4

	Субъект Российской Федерации	Историческое поселение федерального значения	Предмет охраны	Требования к градостроительным регламентам
1.	Иркутская область	г. Иркутск	Приказ Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 04.03.2014 № 17-сп [51]	Приказ Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 14.10.2024 № 76-795-спр [52]

• 3)    утверждение зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных в границах исторического поселения, градостроительных регламентов и режимов использования земель (см. Табл. 5 );

Таблица 5

	Субъект Российской Федерации	Историческое поселение федерального значения	Требования к градостроительным регламентам
1.	Смоленская область	г. Смоленск	Постановление Администрации Смоленской области от 12.11.2010 № 677 [53]
2.	Архангельская область	г. Сольвычегодск	Постановление Правительства Архангельской области от 26.10.2020 № 700-пп [54]
3.	Республика Дагестан	г. Дербент	Постановление Правительства Республики Дагестан от 27.05.2016 № 148 [55]
4.	Астраханская область	г. Астрахань	Постановление администрации города Астрахани от 02.04.1992 № 436 [57]

• 4)    утверждение правил землепользования и застройки муниципального образования, учитывающих особенности предмета охраны исторического поселения (см. Табл. 6 );

Таблица 6

	Субъект Российской Федерации	Историческое поселение федерального значения	Требования к градостроительным. регламентам
1.	Тверская область	г. Осташков	Решение Совета депутатов МО «Городское поселение г. Осташков» от 18.09.2013 № 446 [58]
		г. Торжок	Решение Торжокской городской Думы от 11.07.2014 № 263 [59]
2.	Московская область	г. Коломна	Постановление администрации городского округа Коломна МО от 19.08.2024 № 2732 [60]

	Субъект Российской Федерации	Историческое поселение федерального значения	Требования к градостроительным. регламентам
3.	Вологодская область	г. Великий Устюг	Постановление Правительства Вологодской области от 24.01.2022 № 70 [61]
4.	Республика Татарстан	г. Елабуга	Решение Елабужского горсовета от 17.11.2021 № 47 [62]
5.	Ростовская область	г. Таганрог	Решение Городской Думы г. Таганрога от 25.12.2012 № 506 [63]

• 5)    утверждение иных документов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок, другие ограничения, необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения (см. Табл. 7 );

Таблица 7

	Субъект Российской Федерации	Историческое поселение федерального значения	Требования к градостроительным регламентам
1.	Тверская область	г. Торопец	Постановление Правительства Тверской области от 18.11.2019 № 455-пп [64]
2.	Ярославская область	г. Ростов	Закон Ярославской области от 05.06.2008 № 25-з [65]
3.	Ивановская область	г. Шуя	Закон Ивановской области от 13.07.2007 № 105-ОЗ [66]
4.	Архангельская область	г. Каргополь	Закон Архангельской области от 01.03.2006 № 153-9-ОЗ [67]

Из анализа ограничений и требований к хозяйственной деятельности также можно сделать вывод, что они построены исходя из презумпции сохранности объектов культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности и полностью сопоставимы с утвержденными градостроительными регламентами в отношении исторических поселений.

Почему их «эффективность» (достижение поставленных целей) выявляет нарушения требований по установлению и соблюдению охранных режимов и регламентов, случаи уничтожения как отдельных объектов культурного наследия – зданий и сооружений, так и кварталов исторической застройки?

Почему это происходит, с чем это связано, какие инструменты и понятия не работают или работают не на сохранение «исторических поселений»?

Возможно работать в «тандеме»

В соответствии с пунктом 9 статьи 60 Закона № 73-ФЗ предусмотрена выдача заключений региональным органом охраны объектов культурного наследия о соответствии или несоответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства или описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения.

В соответствии с разъяснениями, представленными Министерством культуры Российской Федерации письмами от 30.01.2017 № 640-12-04 и от 07.07.2021 № 12097-12.4-04, согласование раздела проектной документации объекта капитального строительства или описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства с региональным органом охраны объектов культурного наследия действует для территорий исторических поселений, в отношении которых утверждены границы территории, предмет охраны и требования к градостроительным регламентам в указанных границах.

Подпунктом 31 пункта 1 статьи 9 и пунктом 6 статьи 59 Закона № 73-ФЗ предусмотрено, что утверждение перечня исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации, предмета охраны исторического поселения федерального значения, границ территории исторического поселения федерального значения, требований к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

Но если нет утвержденных границы территории, предмета охраны и требований к градостроительным регламентам в указанных границах исторического поселения, то региональный орган охраны фактически лишен законодательного права рассмотрения и оценки архитектурных решений, у застройщика нет обязанности согласования их с органом охраны и вопрос сохранения предмета охраны исторического поселения федерального значения находится под угрозой.

В этой связи хотелось бы предложить свое видение данного вопроса и пригласить к научной дискуссии других исследователей.

Есть основания предполагать, что официально утвержденные предметы охраны и градостроительные регламенты исторического поселения федерального значения имеют общие черты и структуру, однако уполномоченные органы охраны на местах самостоятельно принимают решения, исходя из собственной оценки реальной ситуации. Это, соответственно, отражается в содержании документов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, ограничения по использованию земельных участков, цветовые решения и прочие моменты, связанные с необходимостью обеспечить сохранность предмета охраны исторического поселения.

Учитывая наличие статьи 59 Федерального Закона № 73-ФЗ, определяющей общую структуру охраны предмета культурного наследия, и уже действующих градостроительных регламентов на местах, представляется целесообразным передать на региональный уровень права и полномочия в том, что касается:

• -    определения пообъектного состава памятников культурного наследия;

• -    установления ограничений, необходимых для обеспечения сохранности объектов культурного наследия как включенных в реестр, так и выявленных в пределах исторического поселения.

Практика подтверждает продуктивность такого подхода к решению задач по сохранению национального культурного наследия. В принципе, это уже реализуется отдельными органами охраны на местах, хотя и через иные инструменты. Например, так работают на территории Иркутской области в отношении города Иркутска: уполномоченный орган охраны здесь решил вопрос контроля через двойной статус данного исторического поселения – регионального и федерального значения.