Определение компетентного суда при обращении за судебной защитой по делу об административном правонарушении

На XVII Совещании председателей верховных судов государств – членов Шанхайской организации сотрудничества, состоявшемся 18 августа 2022 г., Вячеслав Михайлович Лебедев отметил: «Благоприятному деловому климату способствует исключение необоснованной административной нагрузки на бизнес, и в прошлом году суды прекратили дела об административных правонарушениях в отношении 13 % индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а 15 % назначено наиболее мягкое административное наказание в виде предупреждения»1.

Бизнес – юридические лица и индивидуальные предприниматели, начавшие предпринимательскую деятельность по личной инициативе, имеющие основную цель – извлечение прибыли, в системе административного права являются невластвующими субъектами.

Согласно классификации П. И. Кононова одной из групп административных правоотношений, возникающих между административно-публичными органами, административно уполномоченными лицами и невластвующими субъектами, являются отношения, возникшие по инициативе властвующих субъектов по поводу принудительно-ограниченного воздействия на поведение невластвующих субъектов в целях обеспечения исполнения публично-правовых обязанностей, предупреждения и пресечения угроз безопасности личности, общества и государства, выявления и пресечения правонарушений и привлечения лиц, их совершивших, к юридической ответственности в процессе их предпринимательской деятельности [1, с. 80].

По итогам такого взаимодействия административно-публичными органами, административно уполномоченными лицами может быть принят акт адми- что задача судопроизводства по делам об административных правонарушениях совершенно аналогична. Следовательно, возможность беспрепятственного доступа к судебной защите значительно важна для любого лица, привлеченного к административной ответственности.

Вместе с тем не все процессуальные вопросы разрешены действующим законодательством. В частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК РФ) не обеспечивают доступа к судебной защите в полном объеме в случае обращения с жалобой (заявлением) на постановление, решение по делу об административном правонарушении в некомпетентный суд.

Данный вопрос не разработан в доктрине административного права. Несмотря на то что проблематика определения компетентного суда при обжаловании постановления, решения об административном правонарушении, принятых уполномоченным органом исполнительной власти в сфере предпринимательской деятельности, нашла свое отражение в работах П. А. Гришина [4–6], Т. И. Отческой [7], Г. Г. Ячменева [8], Н. А. Нобель [9] и др. Работ, посвященных теме способа обеспечения беспрепятственного доступа к судебной защите невластвующего субъекта в случае обращения с жалобой (заявлением) на постановление, решение по делу об административном правонарушении в некомпетентный суд, фактически нет.

В частности, Т. И. Отческая, исследуя вопрос рассмотрения в арбитражных судах дел об административных правонарушениях, выявила необходимость наличия трех условий при определении компетентности арбитражным судам дел об административных правонарушениях:

• 1.    В КоАП РФ необходимо отнести конкретные дела, связанные с админи-

• стративными правонарушениями, к компетенции арбитражного суда.

• 2.    Субъектами нарушений должны быть юридические лица или индивидуальные предприниматели.

• 3.    Характер нарушения (или предмет дела) должен быть связан с предпринимательской или иной экономической деятельностью [7, с. 96].

Установить первые два условия не составляет труда, но определение третьего условия представляет собой весьма сложную задачу. Проблема заключается в том, что не только невластвующие субъекты определяют неверно компетенцию суда. Судья Арбитражного суда города Москвы Ю. Г. Гвоздев указал в своей работе: «Один и тот же спор может быть рассмотрен судом общей юрисдикции или арбитражным судом – в зависимости от того, как судья, принимающий жалобу (заявление) первым, оценит дело на предмет связи правонарушения с предпринимательской или иной экономической деятельностью» [10, с. 67]. Иными словами, субъективное мнение судьи при определении взаимосвязи между характером нарушения (или предметом дела) и связанностью его с предпринимательской или иной экономической деятельностью является решающим при определении компетентного суда. По нашему мнению, подобное профессиональное мнение судьи отвечает принципу законности, поскольку фактически вопрос о компетенции рассматривать жалобу (заявление) на постановление, решение по делу об административном правонарушении разрешает высший, профессиональный, уполномоченный правоприменитель – судья. Такой вывод соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11 июля 2006 г. № 262-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Томской области о проверке конституционности части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской

Федерации об административных правонарушениях»: «Из приведенных законоположений следует, что часть 3 статьи 30.1 КоАП Российской Федерации не предполагает возможность рассмотрения арбитражным судом дела об оспаривании решения административного органа о привлечении юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, к административной ответственности, если совершенное этим лицом административное правонарушение не связано с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности. Определение же того, связано ли конкретное административное правонарушение с предпринимательской и иной экономической деятельностью совершившего его юридического лица или индивидуального предпринимателя, требует установления и исследования фактических обстоятельств конкретного дела и осуществляется рассматривающим это дело судом»2.

Пересмотр или рассмотрение актов по делам об оспаривании постановлений и решений судебных органов о привлечении к административной ответственности

Порядок обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, вынесенных в отношении бизнеса, предусмотрен гл. 30 КоАП РФ и § 2 гл. 25 АПК РФ.

Основной нормативный правовой акт, который определяет порядок обжалования, – это КоАП РФ, регламентирующий весь процесс обжалования: субъекты, порядок, сроки и т. д.3

Часть 3 ст. 30.1. КоАП РФ закрепляет, что постановление по делу об админи- стративном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Пункт 2 ст. 207 АПК РФ в соответствии с положениями ч. 3 ст. 30.1. КоАП РФ предписывает возбуждать производства по делам об оспаривании решений административных органов на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Пункт 1 ст. 207 АПК РФ предписывает рассматривать заявление по общим правилам искового производства. Если обжалование постановления, решения по делу об административном правонарушении происходит в суде общей юрисдикции, а не арбитражном суде, то в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 129 АПК РФ арбитражный суд возвращает заявление лицу, подавшему такое заявление.

Отсутствие в КоАП РФ норм, предписывающих суду вернуть жалобу в случае получения ее некомпетентным судом, и наличие ч. 4 ст. 30.2 КоАП РФ, устанавливающей необходимость направления жалобы на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток, если такая жалоба не относится к компетенции получившего ее судьи, не препятствуют суду общей юрисдикции возвращать жалобы их подателям. В качестве оснований для возвращения жалоб суды указывают следующие: отсутствие компетентности со ссылкой на нормы, не содержащие требования вернуть жалобу и соответствующие разъяснения высших судов.

Очевидно, что существующий правопорядок, определяющий способ соблюдения правил компетентности при обжаловании постановлений, решений по делу об административном правонарушении, не обеспечивает в полном объеме соблюдения права лица, привлеченного к административной ответственности, на судебную защиту, установленного ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации. Различное наименование процессуального документа, подлежащего подаче в соответствующий суд (для арбитражного суда – заявление об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, для суда общей юрисдикции – жалоба на постановление мирового судьи по делу об административном правонарушении), также не обеспечивает беспрепятственного доступа к судебной защите. Связано это не столько с наименованием документа, сколько с различным подходом законодателя к содержанию такого документа.

Вопрос о том, какой акт надлежит оспаривать в арбитражном суде – постановление по делу об административном правонарушении или решение по делу об административном правонарушении – заслуживает отдельного исследования. Различие в нормах процессуального права для арбитражных судов и судов общей юрисдикции при определении правил обжалования, соответствующих актов органов исполнительной власти свидетельствует о разобщенности между арбитражными судами и судами общей юрисдикции в вопросе защиты лиц, привлеченных к административной ответственности. Такое положение недопустимо в правовом государстве, способствующем развитию правового общества в нем, и обязательно для исправления в сторону согласованности и единообразия норм, регулирующих способ судебной защиты для лица, привлеченного к административной ответственности. Суды принимают меры для смягчения существующих недостатков в правовом регулировании рассматриваемого вопроса, но этого не достаточно.

Нам представляется удачным опыт правового регулирования данной проблемы в Республике Беларусь. В статье 13.4 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 6 января 2021 г. № 92-З4 четко разграничено, какие составы правонарушений подсудны при рассмотрении жалоб на постановление по делу об административном правонарушении Экономическому суду области (города Минска), а какие районному (городскому) суду.

Судебная практика при разрешении вопроса о компетентности

Суды высших инстанций неоднократно высказывались по вопросам определения суда, компетентного рассматривать соответствующую жалобу (заявление) на постановление (решение) по делу об административном правонарушении.

В частности, в п. 11 постановления от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»5 Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации указал на необходимость наличия в действиях невластного субъекта правонарушений, связанных с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности. Аналогичная позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2014), в котором судом определены критерии для отнесения дел об обжаловании постановлений административных органов о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности к компетенции арбитражных судов, вытекающие из правил ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ. В этом же обзоре судом упомянуто о п. 33 постановления Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушени-ях»6, в силу которого юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям следует обращаться с жалобами (заявлениями) на постановления об административном правонарушении в случае, если объективная сторона административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарноэпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда в суд общей юрисдикции. Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 20 февраля 2014 г. № 261-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мешалкина Сергея Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»7 установил отсутствие нарушения конституционных прав заявителя при прекращении производства по делу об обжаловании постановления по делу об административном правонарушении в случае обращения в некомпетентный суд. При этом суд не разъяснил, является ли такое прекра- щение основанием для восстановления пропущенного срока обжалования, составляющего всего десять дней, что также не способствует укреплению гарантии судебной защиты.

Арбитражные суды с учетом принятия ими во внимание вышеуказанных разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, исходя из своего субъективного мнения о характере спора (существа административного правонарушения), определяют свою компетентность в рассмотрении поступившего к нему заявления. Арбитражные суды, сочтя себя некомпетентными, указав на положения ст.ст. 27 и 29 АПК РФ, исходя из положений ст. 129 АПК РФ, возвращают заявление лицу, привлеченному к административной ответственности.

Соблюдение установленного в ст. 47 Конституции Российской Федерации принципа рассмотрения дела уполномоченным судом посредством возврата заявления лицу, обратившемуся за судебной защитой, отражено, например, в определении Арбитражного суда Воронежской области по делу № А14-12530/2021, определении Арбитражного суда Республики Дагестан по делу № А15-4183/2022, определении Арбитражного суда Тульской области по делу № А68-418/2022, определении Арбитражного суда Московской области по делу № 41-24452/22. Арбитражные суды, рассматривая жалобы на постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ, приняли судебные акты, определяющие отнесение заявлений к компетенции судов общей юрисдикции.

В свою очередь арбитражный суд Республики Ингушетия, получив заявление об обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, о признании лица, привлекаемого к административной ответственности, виновным в правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ, принял заявление и возбудил производство по делу № А18-6003/21. 3 февраля 2022 г. суд решил отказать в удовлетворении заявления об отмене постановления о назначении административного наказания. Арбитражный суд Смоленской области, рассмотрев заявление об обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.42. КоАП РФ, принял решение по существу дела № А62-9642/2021, изменив постановление по делу об административном правонарушении в части размера штрафа, наложенного уполномоченным органом исполнительной власти. И это при том, что Арбитражный суд Центрального округа признал определение Арбитражного суда Воронежской области и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда о возврате заявления об обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном названной выше нормой, по делу № А14-12530/2021 законными и обоснованными.

Вместе с тем часть судей, надлежащим образом обеспечивая гарантию судебной защиты лица, привлеченного к административной ответственности, верно руководствуются нормой п. 4 ст. 39 АПК РФ, устанавливающей, что если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось наличие компетенции суда общей юрисдикции рассматривать заявление, арбитражный суд передает дело в Верховный Суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для его последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом (например, определение Арбитражного суда Московской области о передаче дела по компетенции на рассмотрение в суд общей юрисдикции от 29 июля 2022 г. № А41-33710/22, определение Арбитражного суда Московской области о передаче дела по компетенции на рассмотрение суда общей юрисдикции от 1 февраля 2022 г. № А41-91298/21). Такое ответственное отношение судей бесспорно отвечает принципам справедливости и абсолютно гарантирует соблюдение прав лица, привлеченного к административной ответственности, закрепленных ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Возможность суда определить свою компетенцию в отношении соответствующей жалобы (заявления) на разных стадиях арбитражного процесса порождает, в частности, ситуацию, сложившуюся в Арбитражном суде Республики Крым, когда судья 21 июля 2022 г. по делу № А83-13923/2022 на стадии принятия заявления к производству определил вернуть заявление об обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, а 1 августа 2022 г. этот же судья по делу № А83-5422/2022 принял дело к производству, но на стадии подготовки дела к рассмотрению в связи с отсутствием у него компетенции рассматривать дело определил передать дело в Верховный суд Республики Крым для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

В свою очередь суды общей юрисдикции, несмотря на отсутствие в КоАП РФ положений, обязывающих вернуть жалобу на постановление по делу об административном правонарушении в случае отсутствия у такого суда компетенции рассматривать ее, возвращают документ заявителю. Ярким примером нарушения прав лица, привлеченного к административной ответственности, на судебную защиту служит определение Ленинского районного суда города Барнаул от 4 октября 2019 г. по делу № 12-447/2019, где суд, ссылаясь на ч. 3 ст. 30.15. КоАП РФ,

Siberian Law Review. 2022. Volume 19, no. 4 ниями законодателя начала складываться очень неожиданная и неоднозначная судебная практика» [11, с. 25]. Обсуждаемая авторами проблема касается применения процессуального законодательства в сфере гражданского судопроизводства.

Задача, состоящая в верном определении компетентности суда в гражданском судопроизводстве, весьма популярна у исследователей. Н. Б. Малявина для ее разрешения предлагает следующее: «Довольно ясно видна необходимость редактирования действующих положений гражданского и арбитражного процессуального законодательства, разработанного алгоритма определения отнесения к чьей бы то ни было компетенции корпоративных споров. Необходимо также основываться на содержании ст.ст. 2253–2256 АПК РФ. Стоит также пересмотреть еще раз более подробно логику действий законодателя в отношении упразднения категории подведомственности, замены ее на компетенцию и подсудность в арбитражных и гражданских нормах права соответственно. Если выполнить указанные изменения в законодательном массиве отечественных процессуальных актов, в большей мере удастся достигнуть наибольшей эффективности и систематизированности в рассмотрении дел как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции» [12, с. 22]. М. А. Дзыбал, исследуя в своей работе нормы ст. 33 ГПК РФ и нормы п. 4 ст. 39 АПК РФ, пришла к выводу, что законодательные изменения направлены на то, что суд начинает приобретать функции органа, исправляющего ошибки, совершенные сторонами в ходе гражданского судопроизводства [13, с. 11]. Таким образом, на сегодняшний день ученое сообщество и законодатель осуществляют работу по обеспечению беспрепятственного доступа к правосудию при вопросе определения компетенции в гражданских спорах.

В свою очередь в научной юридической литературе фактически нет работ,

предусматривающую возможность возврата жалобы на постановление, решение, вступившее в законную силу, вернул жалобу на постановление по делу об административном правонарушении.

Такое разнообразие правоприменительной практики свидетельствует о наличии проблем в части обеспечения надлежащей судебной защиты лица, привлеченного к административной ответственности. Решение данной проблемы возможно посредством внесения дополнений и изменений в существующие административно-процессуальные нормы.

О нормах, подлежащих изменению и дополнению

«Невозможно соблюсти правила обращения к суду и защитить свои нарушенные права и законные интересы, неправильно определив суд, в который возможно обратиться. Нарушение определения правил подведомственности до изменений в законодательстве на стадии возбуждения гражданского производства влекло за собой отказ в принятии искового заявления», – такой вывод сформулировали Д. С. Гнатко, Е. А. Гнатко, О. И. Мари-ненко в статье «Подведомственность дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции: незакрытая дискуссия» [11, с. 25]. В этой же работе авторы указали, что согласно действующему законодательству при неподведомственности дела суду, арбитражный суд и суд общей юрисдикции должны передать дело в суд общей юрисдикции и арбитражный суд соответственно, если при рассмотрении дела выяснится, что оно относится к его компетенции. Арбитражный суд передает дело в суд субъекта общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено. «При наличии прямого указания в законе на необходимость передачи дела и, по мнению суда, обстоятельств для такой передачи суд не всегда направляет дела в другой суд. В связи с вышеуказанными нововведе- в которых бы исследовался способ обеспечения прав и свобод лиц, обжалующих постановление (решение) по делу об административном правонарушении, в случае обращения такого лица к некомпетентному суду.

В настоящий момент имеется большое количество научных работ, судебных актов, описывающих основания, по которым можно определить суд, компетентный рассматривать соответствующую жалобу (заявление) на постановление (решение) по делу об административном правонарушении, но такие научно-исследовательские материалы и судебные акты в полном объеме не определяют способ обеспечения судебной защиты лица, неверно определившего компетентный суд.

Ошибка в определении компетентного суда, с учетом законодательно установленного десятидневного срока для обжалования и значительной проблематичности восстановить такой срок по делу об административном правонарушении, фактически прекращает доступ лица, обжалующего постановление (решение) по делу об административном правонарушении, к правосудию8.

Единственной известной нам работе, в которой исследуется вопрос обеспечения доступа к правосудию, является написанная А. Н. Борисовым и И. Е. Махровым статья «Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах: сравненный комментарий КоАП РФ и АПК РФ», где исследователи указали на то, что если дело об административном правонарушении неподведомственно арбитражному суду, то по общим правилам искового производства в арбитражном суде согласно п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ производство по делу подлежит прекращению, о чем в соответствии с ч. 1 ст. 151 АПК РФ выносится определение [14, с. 13]. Таким образом, на сегодняш- ний день важнейшее право на судебную защиту лиц, обратившихся к судье, некомпетентному рассматривать жалобу (заявление) на постановление (решение) по делу об административном правонарушении, не обеспечено нормами административно-процессуального права. Такое положение не может быть признано верным в правовом, демократическом государстве, стремящимся совершенствовать обеспеченность граждан высококвалифицированной и доступной судебной защитой. Соответственно, требуется незамедлительное принятие мер по нормативному регулированию исследованной проблемы. Такие меры, безусловно, должны быть приняты в отношении норм КоАП РФ и АПК РФ.

Очевидна необходимость внесения изменений в положения ч. 4 ст. 30.2 КоАП РФ, из которой следует: «4. В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток», и изложение ее в следующей редакции: « 4. В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, в адрес которых обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение в Верховный Суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации в целях ее последующего направления суду, компетентному рассматривать ее в течение трех суток ».

Нормы АПК РФ также должны быть подвергнуты изменению. Так, подп. 1 п. 1 ст. 129 АПК РФ, согласно которому «Арбитражный суд возвращает исковое

Siberian Law Review. 2022. Volume 19, no. 4 Заключение

От правильности определения подведомственности во многом зависит реализация права на доступ к правосудию и обеспечение права на эффективное средство правовой защиты, гарантированные ст. 46 Конституции Российской Федерации и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее – Конвенция). Европейский суд по правам человека признает нарушением ст. 13 Конвенции случаи, когда лицо, чьи права нарушены, не может найти компетентный суд или иной государственный орган, куда оно может обратиться с соответствующим заявлением. К числу таких нарушений относятся, в частности, случаи отказа судов в принятии обращения к своему производству по мотиву отсутствия у них компетенции для решения вопроса, который поставлен заявителем [7, с. 94].

Следовательно, национальное законодательство демократически развитого государства, которое стремится обеспечить соблюдение прав и свобод своих граждан, обязано иметь нормы права, регулирующие порядок обеспечения беспрепятственного, своевременного и неограниченного доступа к правосудию.

Предложенные выше новации однозначно способствуют обеспечению соблюдения прав лиц, привлеченных к административной ответственности.

заявление, если при рассмотрении вопроса о принятии заявления установит, что дело неподсудно данному арбитражному суду или подсудно суду общей юрисдикции», подлежит признанию утратившим силу. При этом положения п. 4 ст. 39 АПК РФ, в соответствии с которым: «4. Если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом», следует изложить в следующей редакции: « 4. Если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмот рению иным арбитражным судом или судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в надлежащий арбитражный суд или суд общей юрисдикции, к подсудности, компетентности которого оно отнесено законом ».