Оптимизация экологического управления в Китае: проблемы и перспективы развития западных регионов

DOI:

В современном мире вопросы охраны окружающей среды приобретают всё большее значение, особенно в условиях ускоренной индустриализации и роста потребностей в природных ресурсах. Экономика Китая, как одна из крупнейших в мире, сталкивается с уникальными экологическими проблемами, связанными с интенсивным развитием промышленности и быстрым урбанизационным ростом. Проблемы управления окружающей средой, включая несовершенство законодательной базы, недостаток финансирования и дефицит кадров, а также низкий уровень координации между органами власти, оказывают негативное влияние на эффективность экологической защиты, особенно в западных регионах страны.

Объектом данного исследования является система экологического управления, включающая законодательные, административные и межведомственные механизмы, используемые для обеспечения эффективного природопользования и охраны окружающей среды на национальном, региональном и отраслевом уровнях.

Цель статьи – анализ факторов и проблем, влияющих на эффективность экологического управления в Китае, с особым акцентом на западные регионы страны. Исследование направлено на выявление основных препятствий в реализации экологической политики в условиях регионального разнообразия и разработку рекомендаций для совершенствования системы управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Актуальность данного исследования обусловлена тем, что эффективное управление природопользованием и охраной окружающей среды является ключевым фактором устойчивого развития Китая и его регионов. Анализ существующих проблем в сфере охраны окружающей среды позволил обосновать меры по их решению, конкретизирующие разработку долгосрочной стратегии, направленной на улучшение экологической ситуации в стране и повышение уровня жизни ее граждан.

Анализ проблем и вызовов в сфере охраны окружающей среды и экологического управления природопользованием в Китае

Причины проблем недостаточной результативности китайской системы управления природопользованием и охраной окружающей среды следующие.

Отсутствие ясности в установлении целей охраны природы. Несмотря на то что китайское правительство установило множество индикаторов и целей в области охраны окружающей среды на макроуровне, эти цели не конкретизированы на местном и отраслевом уровнях, что затрудняет их количественную оценку и измерение результативности в ходе практического выполнения. Законодательные акты в области охраны окружающей среды зачастую запаздывают. Процесс разработки соответствующих законодательных актов и установок политики в области охраны окружающей среды Правитель- ством Китая обычно проходит длительный хронологический цикл, что приводит к их отставанию от перманентно возникающих экологических проблем, которые в силу этого не могут быть своевременно и эффективно решены. Стандартизация и нормализация экологического контроля настоятельно требуют улучшения. Из-за несовершенства норм и методики экологического контроля, экологические проблемы не получают вовремя эффективного решения [Gen, Wang, Wen, 2017].

В составе инструментов управления экологической ситуацией существует дефицит инвестиций в реализацию мер экологической защиты. Для работы в сфере охраны окружающей среды требуется большое количество финансовых, трудовых и материальных ресурсов, но из-за дефицита финансовых средств, недостатка производственных ресурсов и нехватки персонала в сфере экологической защиты осложняется выполнение этой масштабной работы. Уровень технологических возможностей и средств контроля в области охраны окружающей среды отстает от прогресса. Развитие экологических технологий происходит медленно, обновление методов контроля и наблюдения порой осуществляется несвоевременно, что приводит к тому, что экологическая защита технологически не может идти в ногу со временем.

Необходимо также повышение квалификации персонала в сфере экологического менеджмента. Из-за специфики многоаспектности работы в сфере экологии необходимы сотрудники, обладающие высокой профессиональной квалификацией, однако в реальности квалификация сотрудников в сфере экологии не всегда достаточно высока, что отрицательно сказывается на организации работы в области экологической защиты [Wu, 2017].

В сфере управления природопользованием взаимодействие между органами охраны окружающей среды недостаточно четкое. Из-за ведомственной разобщенности органов и сложности согласования разнообразных видов работ по охране окружающей среды возникают трудности в эффективном решении этих проблем. Исполнительный потенциал органов охраны окружающей среды на местном уровне и уровне предприятий недостаточен. Из-за различия интересов местных органов власти и предприятий охрана окружающей среды не получает достаточной реализации, существует множество проблем «на бумаге», что приводит к неэффективности работы по охране окружающей среды. Существуют определенные проблемы с разработкой и реализацией экологических законов. Хотя в Китае было принято множество экологических законов, в процессе разработки этих законов существует проблема избыточной лояльности, что приводит к низкому уровню соблюдения правовой дисциплины и осложняет эффективное решение проблем охраны окружающей среды [Zhu, 2016].

В западных регионах Китая проблемы функционирования системы управления окружающей средой в основном связаны с недостаточным пониманием ее специфики. Из-за того, что в западных провинциях в течение длительного времени отставало экономическое развитие, правительство сконцентрировалось главным образом на развитии экономики, а осознание необходимости защиты окружающей среды было слабым. В сравнении с развитыми регионами востока западные провинции имеют устаревшие технологии и оборудование для управления окружающей средой, а также испытывают дефицит эффективных методов мониторинга и контроля за загрязнением среды жизнеобитания.

Это приводит к тому, что управление окружающей средой в западных регионах не получает должного регулирования и контроля. Из-за относительно невысокого уровня развития экономики правительства регионов вкладывают недостаточно средств в строительство и развитие системы управления окружающей средой, а также в недостаточном количестве привлекают сотрудников в сферу управления экологической деятельностью. Эти факторы привели к тому, что система управления окружающей средой в западных провинциях оказалась не способна действенно управлять окружающей средой.

Проблемы в области разработки национальных руководящих принципов, политики и правил охраны окружающей среды

Исходя из императивов многофункциональности управления окружающей средой, связанной с разработкой национальной политики, стратегии и правил охраны окружающей среды, следует признать, что китайская система не имеет достаточно обоснованной научной, комплексной и системной политики. Политика, ее стратегия и тактика в сфере охраны окружающей среды не являются комплексными, перспективными и практическими, они не могут полностью отразить текущую ситуацию и проблемы в области охраны окружающей среды и не выполняют эффективной регулирующей роли [Ye, 2016]. Кроме того, разработка политики и стратегии по охране окружающей среды не привлекает широкое участие общественности и недостаточно использует возможности демократического процесса разработки и принятия решений, что приводит к тому, что политика и стратегия по охране окружающей среды не имеют представительности общественного мнения.

В области инструментария экологического менеджмента китайская система управления окружающей средой не обладает необходимой эффективностью инструментов реализации и контроля принимаемых решений. Хотя в Китае была создана система экологических законов и правил, все еще существует множество проблем в их реализации и контроле. С одной стороны, некоторые местные органы власти и предприятия не выполняют требования правил, что приводит к продолжающимся нарушениям установленного режима природопользования и высокому уровню загрязнения окружающей среды. С другой стороны, средства контроля исполнения существующих правил недостаточно совершенны, отсутствуют эффективные меры наказания и необходимые правовые процедуры, что приводит к низкой экологической дисциплине и высокой сложности контроля [Wu, 2020]. Например, некоторые предприятия могут избегать экологического контроля, скрывая источники загрязнения, что приводит к тому, что проблемы загрязнения окружающей среды не могут быть эффективно решены.

По структурной организации процесс разработки стратегии, политики и законодательства в области охраны окружающей среды в китайской системе управления не имеет достаточной научной основы. В процессе принятия решений в области охраны окружающей среды существует множество факторов, таких как интересы отдельных ведомств, интересы регионов и интересы других субъектов, которые могут повлиять на справедливость принятия решений, что затрудняет действительное отражение стратегических интересов общественности и охраны окружающей среды.

В западных регионах, из-за экономической отсталости и слабости экологической функции, разработка стратегий, политики и законодательства в области охраны окружающей среды более затруднительна. При их разработках существуют проблемы, такие как недостаточное по- нимание реальной экономической и социальной ситуации, недостаточная осведомленность в вопросах охраны окружающей среды, а также влияние разновекторных интересов на объективность и справедливость принятия решений, что затрудняет прогресс в работе по охране окружающей среды и приводит к отсутствию фундаментальных решений экологических проблем.

Проблемы в области организации экологических испытаний, статистики и информационной системы

Нечеткость функционирования системы сбора и анализа данных . Японская система управления окружающей средой уделяет большое внимание точности сбора и анализа данных, на основе которых принимаются решения и планируются стратегии. В сравнении с этим, в Китае все еще существуют проблемы с обеспечением качества данных, отсутствием унифицированных методов сбора данных, ошибками и отклонениями в процессе сбора данных. Например, имеются проблемы «корректировки» экологических данных, противоречия данных различных ведомств, сомнения в точности и достоверности данных об экологической ситуации на предприятиях и т. д. Эти факторы могут оказывать влияние на надежность и точность данных. Кроме того, Китай имеет обширную территорию и большое население, что может привести к различиям в охвате и частоте получения экологических данных.

В некоторых районах или областях иногда отсутствуют необходимые данные или они могут быть неполными, что ограничивает анализ информационной базы и принятие эффективных решений. В Китае может иметь место некоторое ограничение на обмен и передачу данных, что может затруднить обмен информацией и совместную работу различных ведомств. Проблема неполноты информационного обмена между различными организациями и ведомствами может привести к фрагментации данных и затруднить их интеграцию, что в свою очередь влияет на полноту понимания ситуации и комплексный анализ экологических проблем [Chen, 2021].

Технологии мониторинга окружающей среды зачастую не отвечают современным требованиям. В области мониторинга окружающей среды используются некоторые устаревшие устройства и инструменты, что приводит к отсутствию точности и надежности полученной эко- логической информации. В то же время в Китае, вероятно, есть реальные возможности для улучшения информационных систем и технических платформ, а также для большего соответствия международным передовым стандартам, что позволит использовать новационные методы и технологии мониторинга окружающей среды [Hou, 2021].

Для западных провинций Китая ограничение в достаточности финансовых и кадровых ресурсов снижает уровень контроля и исполнения мер в области охраны окружающей среды. Недостаточное количество сотрудников контрольных органов и ограниченные профессиональные знания снижают возможности обнаружения нарушений в области охраны окружающей среды, что оказывает негативное влияние на реализацию экологической политики и выполнение требований законодательства. Отставание в развитии инфраструктуры приводит к недостатку мониторингового оборудования, а также к неполноценному развитию информационных систем и технических платформ.

Кроме того, западные провинции характеризуются сложными географическими условиями, включая крутые горы и сухой климат, что может усложнить контроль и исполнение мер в области охраны окружающей среды. В отдаленных районах ограничения в контроле и исполнении могут быть вызваны недоступностью транспортных средств и ограниченной связью.

Совершенствование экологического законодательства и межведомственного сотрудничества для обеспечения эффективного природопользования и экологического контроля

Национальное законодательство содержит много общих принципиальных положений, что усложняет пользование им при проведении конкретных мероприятий по административному контролю в области окружающей среды на местном уровне. Представляется необходимым более детально и конкретно определить цели экологической охраны, транслируя их с макроуровня на региональный и отраслевой уровни. Для этого необходимо разработать конкретные цели и показатели для различных регионов и отраслей, чтобы лучше учитывать их реальные условия и потребности. Например, для определенных регионов можно установить цели по экологической охране природной среды, такие как улучше- ние качества воды, увеличение покрытия лесами территории или снижение выбросов загрязняющих веществ [He, Peng, 2003].

Для того чтобы цели были измеримыми, необходимо определить соответствующие количественные показатели, которые должны основываться на научных исследованиях, верифицироваться эмпирическими данными и включать параметры качества окружающей среды, состояния здоровья экосистем и использования природных ресурсов. Например, для этого можно использовать индекс качества воздуха, показатели качества воды, индекс биоразнообразия и т. д. в функции критериев оценки достижения целей экологической охраны.

В этой ситуации органам местного управления вменяются функции разработки региональных, провинциальных и муниципальных законодательных и нормативных актов, которые должны соответствовать национальному законодательству, чтобы обеспечить единство правовых норм деятельности органов местного уровня по экологическому контролю, с одной стороны, и конкретизировать общие нормы и правила к местным условиям, с другой.

Первым шагом при этом является совершенствование нормативных актов и четкое применение существующих норм регионального законодательства для решения конкретных проблем и исполнения установок вышестоящего уровня законодательства. Представляется целесообразным поддерживать законодательные инициативы органов власти на уровне провинции и города, предоставив функции разработки и принятия локальных законов, постановлений и нормативных актов их представительному органу и его постоянному комитету по вопросам местного законодательства, чтобы заполнить пробелы в институциональном аппарате регулирования состояния окружающей среды и привести его в соответствие с практикой решения конкретных проблем местного экологического менеджмента.

Вторым шагом является активное содействие пересмотру местных законов, правил и нормативных актов путем предложения региональным органам законодательной власти внести соответствующие изменения в регламенты работы правительства. Эти изменения должны быть направлены на преодоление отставания местных законов, правил и нормативных актов и их согласование с реальной практикой администрирования в области охраны окружающей среды.

Третьим шагом является повышение качества регионального экологического законодательства и процедуры его изменений. С этой целью важно привлечь экспертов-правоведов, которые на основе всестороннего анализа местных природных условий, изучения природногеографической среды и соблюдения требований в области предотвращения загрязнения ноосферы должны вырабатывать рекомендации по устранению правовых пробелов, совершенствованию законодательных положений экологического менеджмента.

Совершенствование законов, правил и нормативных актов регулирования природохозяйственной и природоохранной деятельности в соответствии с местными условиями способствует улучшению работы по охране окружающей среды в регионе и практике правоприменения при реализации конкретных функций исполнительной власти. Так, путем разработки и изменения законодательства на местном уровне должна обеспечиваться эффективная реализация соответствующих экологических законов, содействующая законопослушной и регулируемой производственнохозяйственной деятельности гражданской общественности и бизнес-сообщества, создающая благоприятную правовую атмосферу.

Разработка детализированных нормативных документов по экологическому менеджменту и правоприменению

Необходима модернизация нормативной базы системы экологического менеджмента, важно также четко определить обязанности и полномочия различных организаций по охране окружающей среды, чтобы избежать дублирования и перекрывания зон управленческих функций, разработать четкие рабочие процедуры и стандарты с целью обеспечения координации и эффективности работы, а также усилить надзор и оценку деятельности организаций по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, чтобы гарантировать исполнение ими своих обязанностей.

Важно своевременно разрабатывать и корректировать стандарты и правила природопользования и охраны окружающей среды, чтобы они соответствовали современным требованиям, что включает стандартизацию новых экологических технологий и регламентацию методов управления, а также обновление правил в области эколо- гического контроля. При этом целесообразно использовать международные стандарты и передовую практику с учетом внутренних условий, научно обосновывать возможности их адаптации.

В статусе местных органов охраны окружающей среды, обладающих полномочиями по разработке локального законодательства и нормативных актов, важно детализировать действия, предусмотренные законодательными положениями государства, и разрабатывать собственные соответствующие нормативные документы, чтобы четко осуществлять меры административного правоприменения. Например, можно использовать общие положения действующих правил об административном наказании в области охраны окружающей среды и стандартов административного наказания в области экологии с учетом особенностей каждого административного региона и целей правоприменения для разработки соответствующих нормативных документов, устанавливающих критерии применения того или иного наказания.

Кроме того, необходимо активно использовать кадровый потенциал органов по охране окружающей среды, чтобы после принятия нового закона своевременно изучать и последовательно применять его положения. Если новый закон предусматривает определенную ответственность конкретных органов за экологический надзор, необходимо своевременно предлагать соответствующие рекомендации в соответствии с обязанностями по экологическому управлению различных ведомств, чтобы стимулировать местные органы власти разрабатывать или детализировать нормативные документы, четко определяющие обязанности соответствующих функциональных ведомств, предотвращая обезличку или дублирование функций и способствуя тому, чтобы каждое ведомство выполняло свою миссию, обеспечивая проведение мер экологического правоприменения. Например, вновь пересмотренный Закон о борьбе с шумом содержит несколько положений, согласно которым конкретный орган, назначенный органами народного правительства уровня округа и выше, изыскивает обязательные меры по исправлению ситуации. Поэтому необходимо своевременно способствовать установлению компетенции уполномоченных органов на местном уровне, чтобы четко и последовательно применять положения закона в своей деятельности.

Для обучения персонала и развития навыков необходимо предоставить сотрудникам орга- низаций по охране окружающей среды возможность соответствующего обучения, чтобы повысить их координационные и коммуникативные способности. Можно организовывать специальные тренинги, семинары и другие мероприятия для повышения комплексных квалификаций и способностей сотрудников к совместной работе. Целесообразно также поощрять обмен персоналом и ротацию между организациями этой сферы для улучшения взаимопонимания и сотрудничества.

Обеспечение согласованного управления природопользованием и окружающей средой между смежными и разноуровневыми ведомствами

Необходимо институционально обеспечивать и поощрять сотрудничество между различными органами по регулированию природохозяйственной деятельности, особенно в области межрегиональной и межведомственной работы по охране окружающей среды. Это можно достичь путем совместного использования ресурсов, выполнения крупных проектов, проведения операций по экологическому контролю. Можно предусмотреть систему стимулирования сотрудничества профильных организаций.

Установление стимулирующих и ограничивающих механизмов позволит ориентировать местные органы власти и предприятия на усиление работы в области охраны окружающей среды. Можно учредить награды и почетные звания за выдающуюся работу в этой сфере, чтобы стимулировать активность и чувство ответственности.

Вместе с тем каждое ведомство, обладающее полномочиями по регулированию природопользования и административному пресечению нарушений в сфере защиты окружающей среды, должно стремиться к созданию механизма согласованного взаимодействия.

Во-первых, необходимо четко определить границы ответственности каждой службы и динамически корректировать перечень обязанностей. Если законодательством предусмотрено, что определенные полномочия административного пресечения нарушений в сфере окружающей среды должны осуществляться ведомством, назначаемым местным правительством на муниципальном уровне, необходимо немедленно четко определить принадлежность и субъектную определенность ответственности, чтобы соответ- ствующие службы могли выполнять обязанности согласно своим полномочиям и предотвращать возникновение вакуума в сфере пресечения нарушений. Кроме того, необходимо, чтобы отдел организации и контроля исполнения решений районного органа власти своевременно корректировал определение формата обязанностей различных ведомств в сфере законодательства, нормативных актов и динамически уточнял перечень обязанностей различных ведомств.

Для решения вновь возникших проблем в сфере окружающей среды после обсуждения на правительственном уровне должны разрабатываться рабочие планы, чтобы в конкретной работе профильные ведомства могли без проблем согласовывать свои функции. Муниципалитетам следует предоставить определенные полномочия по административному пресечению нарушений в сфере окружающей среды и наказанию виновных, что позволит повысить оперативность проведения мер по защите окружающей среды, преодолеть проблему недостаточности компетенций местных ведомств, а также полнее использовать управленческий потенциал местных администраций [He, 2016].

Во-вторых, необходимым является налаживание коммуникационных контактов между разноведомственными экологическими службами для регулярного общения и оперативного обмена информацией, создание единого центра управления информацией для согласования работы центральных и местных органов управления. Целесообразно создать многостороннюю общественно-государственную платформу для целенаправленного и фокусированного обмена информацией, чтобы удовлетворить потребности в согласовании информации между различными функциональными ведомствами и местными администрациями (городскими / сельскими) и ведомством по охране окружающей среды [Wang, 2017].

Следует побуждать организации к активному раскрытию информации о состоянии окружающей среды, включая данные о выбросах углерода и потреблении энергии. Нужно разработать соответствующие правила, требующие от организаций обязательного раскрытия связанных данных в соответствии с установленными стандартами и периодичностью, чтобы повысить прозрачность и сопоставимость информации.

Это позволит соответствующим сторонам обмениваться информацией на вышеуказанной платформе в случае возникновения проблем в области окружающей среды, что способствует оперативному обнаружению нарушений экологического законодательства, выявлению недостаточной компетенции сотрудников правоохранительных органов и благоприятствует совместной работе и скоординированным усилиям различных заинтересованных ведомств.

С другой стороны, поскольку проблемы окружающей среды обычно не «вписываются» в границы отдельных административно-территориальных образований, то и работа по экологическому надзору требует осуществления согласованного межрегионального контроля и совместного расследования нарушений экологического законодательства, особенно в случае незаконного трансграничного перемещения опасных отходов и проблем, связанных с переносом загрязнений воды реками. Например, в настоящее время в Западном Китае существует загрязненность реки Синьцзин, при этом нарушение экологических норм происходит в других (соседних) районах, а результаты загрязнения проявляются в районе Синьцзин. Из-за недостаточной эффективности межрегионального сотрудничества в сфере экологического контроля источника загрязнения не удается своевременно пресечь эти нарушения, что сказывается на неудовлетворительном состоянии водной среды загрязненной реки. В подобной ситуации создание единой платформы для согласованного обмена информацией позволяет реализовать оперативный обмен данными и сотрудничество между различными регионами, что способствует успеху совместных действий и согласованному применению мер по контролю за пересекающими границы регионов потоками загрязнений и совместной реализации мер по административному пресечению экологических нарушений.

Выводы и рекомендации

Система управления охраной окружающей среды в Китае, включая западные регионы, сталкивается с рядом серьезных проблем. Во-первых, цели охраны окружающей среды часто остаются неопределенными и неконкретизированными, что затрудняет их практическую реализацию. Во-вторых, экологическая политика отстает от новых проблем и вызовов, что затрудняет оперативное решение актуальных экологических задач.

В-третьих, недостаток финансирования и ресурсов ограничивает возможность эффективного выполнения мер по охране окружающей среды. Также наблюдаются проблемы с разви- тием экологической инфраструктуры и недостаточными средствами мониторинга. Не хватает квалифицированных кадров, а общественная осведомленность об охране окружающей среды остается низкой. Взаимодействие между различными отраслями и ведомствами не всегда эффективно, что приводит к слабой координации и сотрудничеству в области экологического управления. Кроме того, контроль, надзор и правоприменение не всегда демонстрируют необходимую эффективность.

Для улучшения системы управления окружающей средой в Китае, особенно в западных регионах, предлагаются конкретные инструменты и структурные решения. Эти меры направлены на оптимизацию управления, повышение координации между различными органами и отраслями, а также на улучшение финансирования и ресурсного обеспечения. Создание эффективных механизмов и структурных изменений позволит обеспечить переход к более эффективному и предсказуемому управлению окружающей средой, что станет основой для дальнейших улучшений в экологической сфере.