Опыт Европейского союза в формировании принципа верховенства права и верховенства закона в Европейском союзе

имеют преимущество перед национальным законодательством государств-членов и носят наднациональный характер. Принципы верховенства права и верховенства закона являются фундаментом всех ценностей Европейского союза.

Для успешной реализации и защиты основополагающих ценностей, указанных в статье 2 Договора о ЕС (далее – ДЕС)1, соблюдение закона и его верховенство являются неотъемлемой частью всей проводимой политики Европейского союза. В соответствии со статьёй 2 ДЕС эти ценности являются «общими» для государств-членов. Однако конкретное понимание содержания этих ценностей может существенно различаться между государствами-членами. Вопреки тому, что предполагает термин «ценность», в соответствии со статьей 2 ДЕС не следует понимать ценности Союза как простые программные заявления, а как обязательные правовые нормы, которые оказывают нормативное воздействие на сам Союз и на государства-члены, причем зачастую даже за пределами действия права Союза.

Это понимание подкрепляется тем, что статья 2 ДЕС явно упоминается в таких основополагающих правовых положениях Европейского союза, как статьи 3, 7, 13 и 49 ДЕС. В частности, включение в качестве юридического факта в процедуре санкций по статье 7 ДЕС подчеркивает обязательный характер ценностей Союза. Тем не менее ценность правового государства нуждается в конкретизации.

В статье 2 ДЕС различные представления о правовой государственности объединяются в самостоятельное понятие Союза, которое вытекает из национальных конституционных традиций государств-членов. Важно понимать, что каждая юридическая норма напрямую связана с понятием «право» и, следовательно, с понятиями «верховенство права» и «верховенство закона», что делает верховенство права и закона ключевыми элементами для реализации и соблюдения всех стандартов, прав и обязательств, которые производятся из европейского и международного законодательства (Mendelski, 2016).

Методы и методология исследования . Эмпирическую основу исследования составляют учредительные договоры ЕС, подзаконные акты и директивы, а также другие акты институтов Европейского Союза и национальные источники права европейских государств, в частности Польши и Венгрии. Для написания статьи использовались различные научные инструменты: сравнительно-правовой и диалектический методы, анализ и синтез, а также логико-юридические, статистические и исторические методы.

Основная часть . Исходя из уникальной природы Европейского союза как интеграционного сообщества, не являющегося суверенным государством, мы предлагаем использовать следующую классификацию для разделения терминов «правовое государство» и «верховенство закона» в контексте Европейского союза: «верховенство права» выступает общим термином, включающим в себя два тесно соприкасающихся, в некоторой степени даже пересекающихся элемента – «правовое государство» и «верховенство закона». В данной ситуации оба понятия – «правовое государство» и «верховенство права» – имеют общее смысловое ядро: приверженность праву и закону. В немецкой литературе существует универсальное понятие Rechtsstaatlichkeit (рус. – правогосударственность ), поэтому, на наш взгляд, допустимо использование терминов «правовое государство» и «верховенство права» как синонимов при работе над проблематикой верховенства права и закона в Европейском союзе (Ударцев, Темирбеков, 2015).

Обратимся к современному толкованию термина правового государства в европейской доктрине, а именно – к толковому словарю немецкого языка Duden, в котором понятие правового государства раскрывается следующим образом.

Правовое государство – это:

• •    государство, которое

• •    в соответствии со своей конституцией

• •    осуществляет право,

• •    установленное представителями интересов народа,

• •    подчиняется контролю независимых судей².

Такое понимание термина «правовое государство» можно применить и в отношении Европейского союза, который, если бы представлял собой государство, в целом соответствовал бы всем упомянутым критериям правового государства. Однако очевидно, что не представляется возможным сделать соответствующий вывод о каждом отдельно взятом государстве-участнике ЕС, несмотря на тот факт, что в статье 2 Договора о Европейском союзе верховенство закона выделяется в качестве одной из шести ключевых ценностей, на которых базируется Европейский союз (Alter, 2003: 128–135).

Принцип верховенства закона имеет ключевое значение для ЕС по нескольким причинам:

• 1.    Устойчивость демократии: верховенство закона является фундаментом демократического управления, который способствует тому, что все действия правительств осуществляются в рамках установленных законов, тем самым защищая права и свободы граждан.

• 2.    Юридическая определенность и предсказуемость: верховенство права и закона обеспечивает юридическую определенность и предсказуемость, которые необходимы для того, чтобы граждане и бизнес могли планировать свою деятельность и принимать обоснованные решения.

• 3.    Защита прав человека: верховенство закона гарантирует защиту и продвижение прав человека, привлекая правительства к ответственности за любые нарушения и предоставляя механизмы для возмещения ущерба.

• 4.    Экономическая стабильность: реальное существование верховенства закона способствует экономической стабильности и росту, создавая безопасную среду для инвестиций и торговли.

• 5.    Интеграция и сплоченность: верховенство закона, будучи закрепленным в статье 2 Договора о Европейском союзе, имеет решающее значение для интеграции и сплоченности ЕС, обеспечивая соблюдение всеми государствами-членами общих стандартов и ценностей, что способствует высокому уровню интеграции, сотрудничеству во всех сферах общественной деятельности и взаимному доверию.

• 6.    Управление кризисами: в период кризисов прочная система верховенства закона помогает эффективно справляться с вызовами, предоставляя четкие правовые механизмы и придерживаясь фундаментальных принципов (Gärditz, 2008).

На протяжении практически полувека ценности, закрепленные в статье 2 ДЕС, не подвергались существенному пересмотру и принимались за очевидные истины, которые не требовали дополнительных разъяснений. До 2014 г. Европейский союз пережил несколько этапов своего расширения, в рамках которых все вступавшие в Союз государства брали на себя обязанность соблюдения общеевропейских ценностей, которые декларировались в статье 2 Договора о Европейском союзе, а именно – уважение человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека.

Статья 7 Договора о ЕС, стоящая на страже основных ценностей ЕС, была введена Амстердамским договором в 1997 г., поскольку именно в то время Союз был на пороге масштабного расширения и стремился обеспечить четкость, стабильность и нормальное функционирование своего объединения. Некоторые эксперты убеждены, что основные ценности, закрепленные в статье 2 Договора о ЕС, противоречат базовым ценностям суверенных государств. По этой причине они всегда предупреждали об опасности превышения компетенции Союза, который может использовать любое толкование в своих интересах с помощью всеобъемлющих терминов, не замечая при этом границы своей компетенции и постепенно вторгаясь в национальный суверенитет государств-участников.

По нашему мнению, хорошо подготовленный юрист может при необходимости интерпретировать практически все нормы в двух противоположных направлениях, поэтому можно предположить, что при вступлении в ЕС все государства четко понимают существующие цели, механизмы, нормы Союза и ожидают положительного исполнения. Очевидно, что особые полномочия Союза естественны в силу его природы и необходимы для того, чтобы он мог обеспечивать стабильность и дальнейшее развитие во всех государствах-членах (Kadelbach, 2018).

Однако в 2014 г. Европейский союз довольно резко обратил пристальное внимание на статью 2 ДЕС: Европейская комиссия опубликовала специально разработанные свежие рамки для проведения оценки соблюдения базового принципа верховенства закона по смыслу статьи 2 ДЕС1. В этом документе, который стал отправной точкой нового этапа развития и совершенствования правовых государств на территории Европейского союза, Европейская комиссия существенно уточнила термин «верховенство закона» и подразделяет его на шесть ключевых составляющих:

• 1)    принцип законности;

• 2)    принцип определенности права и закона;

• 3)    принцип уважения основных прав и равенства субъектов перед законом;

• 4)    принцип беспристрастности и независимости судов и судей;

• 5)    принцип запрета судебного и уголовного произвола;

• 6)    принцип реальной эффективности судебного контроля.

На момент публикации упомянутых критериев, опираясь на действовавшие тогда механизмы принятия решений в Европейском союзе, было до конца неясно, с какой целью Европейская комиссия стремилась устранить правовую неопределенность в составных элементах верховенства права и закона. Однако шесть лет спустя, когда в 2020 г. Европейский парламент и Совет Европейского союза разработали регламент, вводивший так называемый «режим обусловленности для защиты бюджета Европейского союза» (англ. - regime of conditionality for the protection of the Union budget ), стало понятно, что Европейская комиссия в 2014 г. заложила прочный фундамент именно для этого регламента, предрекла появление нового механизма принятия решений государствами-участниками Европейского союза, а также создала мощный рычаг воздействия на отдельные государства-участники ЕС.

Произошло введение механизма, согласно которому выплаты из бюджета ЕС стали напрямую зависеть от соблюдения стандартов правового государства, что позволило Европейскому союзу принимать решения о сокращении или полном прекращении финансирования государств-членов ЕС за нарушение этих принципов. Этот механизм предусматривает финансовые санкции для нарушителей: приостановление дотаций, субсидий и выплат из бюджета ЕС, а также запрет на предоставление любых новых кредитов государству-участнику.

Тем не менее эта система, не закрепленная и даже не упомянутая изначально в тексте учредительных договоров, вызвала огромные сомнения у таких стран, как Польша и Венгрия. Во время пандемии COVID-19, когда разрабатывался механизм финансовой обусловленности, отношения между Европейским союзом и упомянутыми государствами стали более напряженными. В Польше и Венгрии это восприняли как серьезное нарушение, понимая, что основной целью нового механизма являются именно эти два государства. Иначе не было бы необходимости так явно устанавливать правовые принципы как ключевой критерий для получения финансирования, поскольку они и так уже отражены в основополагающих документах ЕС.

В ответ на требования Польши и Венгрии на заседании Европейского совета 10-11 декабря 2020 г. были более подробно сформулированы принципы применения этого режима. Прежде всего, механизм должен действовать как дополнительное средство, применяемое только в случае, если другие меры не оказали эффективного воздействия. Принципы также уточняют, что введённые меры должны быть пропорциональны последствиям нарушения для финансовой эффективности и интересов ЕС. Однако кто принимает решение о пропорциональности последствий на финансовую эффективность, в документе не уточнялось. Европейский совет, несмотря на отсутствие официальных полномочий в законотворчестве, определил рекомендации о том, как и когда механизм должен применяться.

• 11 марта 2021 г. Венгрия и Польша подали иск в Суд Европейского союза с целью аннулирования Регламента 2020/2094 о механизме верховенства права. Основание для иска было представлено тремя ключевыми аргументами:

• •    изменение и переосмысление содержания статьи 7 Договора о ЕС;

• •    несоответствие статей Регламента 2020/2094 принципам пропорциональности и юридической определенности (позиция Верховного национального трибунала Польши);

• •    отсутствие достаточного правового основания для новой интерпретации концепции правового государства.

Эти два государства также активно занимались дипломатией, пытаясь найти поддержку среди других государств-членов ЕС. Их целью было находить союзников, схоже настроенных по вопросам сохранения национального суверенитета и противодействия санкциям со стороны ЕС. В то время как Венгрия и Польша призывали к конструктивному решению проблем через диалог, ЕС продолжал искать пути к компромиссу, однако в конечном счете требования Польши и Венгрии не были удовлетворены, поэтому в настоящий момент Венгрия активно продолжает накладывать вето на множество решений Европейского союза, касающихся бюджета, с целью послабления финансовых санкций в отношении Венгрии за нарушение основополагающих принципов правового государства на национальном уровне.

С другой стороны, государства-члены, которые придерживаются принципа правового государства и занимаются активной реализацией принципа верховенства закона, также значительно заинтересованы в обеспечении стандартов правового государства в других государствах-чле-нах1. Так, у многих государств-членов готовность к финансовой солидарности с «нелиберальными демократиями», то есть теми государствами-участниками ЕС, где имеются существенные нарушения в поддержании верховенства права, имеет свои пределы. И, наконец, в связи с исполнением европейских ордеров на арест существуют значительные нестыковки между правом Союза и гарантированными в национальных конституциях основными правами.

На фоне событий в Польше и Венгрии вопрос о конкретных требованиях правового государства внутри ЕС приобретает все более важное значение. При этом в Европейском союзе существуют требования к правовому государству как горизонтально – между самими государствами-членами, так и вертикально – между Союзом и государствами-членами. В качестве точки отсчета реализации верховенства права может служить не только право Союза, но и национальное конституционное право.

Например, в немецком праве существуют интеграционные ограничения, предусмотренные статьей 23, пунктом 1, предложением 3 Основного закона; и структурная гарантия, предусмотренная статьей 23, пунктом 1, предложением 1 Основного закона, которая как национальный аналог статьи 2 ДЕС подтверждает и обусловливает участие Германии в Европейском союзе соблюдением правового государства (Walters, 2020: 2–4).

Заключение . Возможность Союза устанавливать и применять конкретные требования правового государства в отношении государств-членов не только становится устоявшейся практикой, но и представляется крайне необходимой ввиду исключительной важности общей базы ценностей. В заключение хотелось бы привести цитату из решения Суда Европейского союза, который не так давно четко выразил позицию Союза ( решение от 16.02.2022, дело C-156/21 (Венгрия), пункт 127 ), описав ценности статьи 2 ДЕС, к которым относится и правовое государство, как формирующие идентичность Союза: «… Таким образом, Европейский Союз должен быть в состоянии защищать эти ценности в пределах своих полномочий, установленных Договорами».

Ситуация с Польшей и Венгрией остается неустойчивой, и вопросы, связанные с правовым государством и верховенством права, все еще вызывают разногласия. Решение этих вопросов потребует тщательных переговоров и компромиссов, с тем чтобы уважать фундаментальные принципы Европейского союза и сохранить доверие и сотрудничество среди членов ЕС. Представляется, что, если Венгрия и Польша не будут получать финансирование из бюджета ЕС, они подвергнутся крупным штрафам и будут принудительно вынуждены адаптировать свои национальные законы к новым интерпретациям принципов ЕС, которые не являются очевидными на основе учредительных договоров.

Так, 29 июля 2024 г. Замглавы МИД Польши уже предложил Венгрии выйти из НАТО. Недавно принятые законы в Польше и Венгрии показывают, что страны не стремятся согласовать свои внутренние законы с текущей европейской интерпретацией верховенства права и не намерены подгонять свою законодательную базу под требования Европейского союза. При таких условиях их выход из Европейского союза в ближайшем будущем может стать всё более вероятным.