Опыт и перспективы муниципального управления адаптацией и социокультурной интеграцией мигрантов в современных условиях

В современных условиях, характеризующихся повышенной миграционной мобильностью населения, одной из проблем муниципального управления является организация работы по адаптации и интеграции мигрантов как граждан, пользующихся правом легальной миграции. Здесь речь идет о формировании социокультурной среды сообщества, которая либо притягивает, либо отталкивает мигрантов. С этой точки зрения представляется актуальным рассмотрение муниципального образования как объекта управления с позиций особенностей местного сообщества.

В классическом понимании местного сообщества его сущность отражает связь с понятием социальной общности как системы качественно устойчивых отношений, в т.ч. материальных, производственных и идеологических. Субъектами муниципального образования как типа местного сообщества являются территориальные органы административной власти местного самоуправления, организации социальной инфраструктуры, социальные группы, общественные организации, трудовые коллективы, конфессиональные группы и организации, референтные личности и т.д.

Такое обозначение данных субъектов отражает функциональную точку зрения на сообщество в сочетании социальных единиц и систем, выполняющих основные функции, значимые для данной территории. Здесь выделяются пять функций: производство – распределение – потребление; социализация; социальный контроль; социальное участие; взаимопомощь. Как и любая другая система, муниципальное образование характеризуется общими и специфическими чертами, обусловленными системными качествами, и характерными практиками жизнедеятельности и взаимодействия индивидов и групп 1.

В разработке управленческих решений на муниципальном уровне следует обратить внимание на то, что, кроме использования формальных мер, вхождение мигрантов в местное сообщество осу- ществляется и через систему отношений, основанных на доверии, эмоциональной привязанности, сплоченности. Они характеризуются достаточной продолжительностью, поэтому в данной ситуации можно говорить о социальных сетях. Управление этими практиками и процессами в стратегиях адаптации и интеграции отражает сущность интеграционной политики муниципального образования, где акцент делается на формировании среды, нацеленной на преодоление социокультурных различий на основе социальной справедливости. В настоящее время эти различия обусловлены противоречиями между традиционными этикой, моралью, характерными для локальных сообществ, и нехарактерными инновациями, проявляющимися в мотивах и моделях социально-экономических действий мигрантов. Различия связываются также «с борьбой культур и ценностей», происходящей в тех сообществах, куда привносятся нетрадиционные ценностно-нормативные стандарты и практики. Содержательно решение проблемы адаптации и интеграции мигрантов связано с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на снижение влияния конкуренции и различий, с целенаправленной деятельностью всех субъектов по формированию у жителей муниципальных поселений толерантного отношения к мигрантам.

Данная проблема осложняется многими факторами, среди которых ряд несоответствий в правовой системе, регулирующей вопросы миграции. Несмотря на то что сегодня в Российской Федерации действует более 230 нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы миграции, в т.ч. 57 федеральных законов, пока еще нет единой и четкой системы правового воздействия на миграционные процессы в условиях муниципальных образований. Вследствие этого административно контролируемый рост населения городов, в т.ч. Москвы, в значительной степени уступает место их стихийному заселению мигрантами. Этот процесс сопровождается культурной дистанцией между горожанами и вновь прибывшими иноэтничными мигрантами; усилением негативной адаптации, в частности москвичей и инокультурных мигрантов, друг к другу; снижением уровня терпимости к культурным различиям, что создает условия для появления устойчивой этнофобии в отношении конкретных этнических меньшинств1.

На международной конференции с участием руководителей Совета Европы, ПАСЕ, ОБСЕ, представителей органов государственной власти Российской Федерации, общественных деятелей, проходившей в Нижнем Новгороде 19 сентября 2006 г., был высоко оценен опыт диалога и сотрудничества, накопленный в многонациональном Поволжье. Отмечалось, что Приволжский федеральный округ подтвердил статус одного из самых толерантных округов в России, и его опыт может быть предложен для сотрудничества стран – членов Совета Европы. Вместе с тем, как отметил заместитель министра Оренбургской обл. по национальным и региональным отношениям В.В. Амелин2, в муниципальном управлении не решены определенные проблемы адаптации социально-психологического плана. Эти проблемы связаны с сегрегацией диаспор от местного населения, со стремлением приезжих консолидироваться в рамках мигрантских диаспор.

В данной связи необходимо обратить внимание на управление адаптационными и интеграционными процессами с учетом особенностей местного сообщества муниципального образования и контингента мигрантов. Разные категории мигрантов в разной степени нуждаются в интеграции. Для одних групп достаточно первичной адаптации, т.е. приспособления к новым условиям, тогда как другие нуждаются в интеграции, предполагающей устойчивые социальные отношения и взаимодействие на общих принципах, нормах, ценностях. Местные власти, работая в тесном контакте с гражданами и группами мигрантских формирований, должны выработать адекватную систему принципов и методов, учитывающих культурное разнообразие. Это составляет основу, на которую опирается вся деятельность субъектов и акторов муниципального образования в работе по адаптации и интеграции мигрантов.

В политике адаптации и интеграции, в рамках которой осуществляется муниципальное управление миграционными процессами, важное место отводится научному прогнозу и экспертизе, изучению общественного мнения относительно миграционных процессов. При этом элементом прикладного анализа миграционных процессов является исследование закономерностей и этапов их динамики на представительном эмпирическом материале. Примерами такой работы служит деятельность, например, краснодарских, ростовских, ставропольских ученых, представителей науки из других регионов.

Основными проводниками действий по адаптации и интеграции в системе местного самоуправления являются специалисты государственных и муниципальных служб и организаций, бизнес-структуры, некоммерческие организации (НКО). Роль науки, образования в совершенствовании муниципального управления миграционными процессами заключается также в профессиональной подготовке работников государственных, негосударственных структур и местного самоуправления, в компетенцию которых входит реализация миграционной политики, работа с лидерами НКО, средствами массовой информации. Опыт такой работы имеется, например, в Ставрополе1.

Специфика муниципального образования как местного сообщества и управление процессами адаптации и интеграции мигрантов в континууме «социальный порядок – социальный дисбаланс» требуют нейтрализации саморазрушающего потенциала сообщества, который стимулирует миграция. Следуя пониманию процесса социокультурной интеграции как достижения внутренней координации и устойчивости элементов сообщества посредством интернализации идей и ценностей общества и социальных акторов, основными моментами муниципального управления в этой сфере является воспроизведение его кооперативной способности. Кооперативная способность местного сообщества определяется как мера эффективности организации социальных акторов, преодоления разногласий и конфликтов между индивидами, группами и общностями, включения их в режимы продуктивного социального взаимодействия, согласован- ных действий в пределах территориального образования. Критерием оценки данной эффективности выступают: на позитивном полюсе – способность местного сообщества обеспечивать кооперацию с учетом ценностей, интересов и потребностей политически и экономически автономных акторов; на негативном – неспособность отдельных членов и сообщества в целом наращивать консенсусную кооперативность (согласованное объединение). Здесь следует подчеркнуть особенности организации и управления властной вертикали и, особенно, локальных многонациональных территориальных сообществ, что требует поиска и поддержания специфических качеств субъектов сообщества. Выявление этой специфики обеспечивает режим функционирования модели «непрерывности» (а не «дискретности»), построение социальных связей и взаимодействий по принципу «выше» – «ниже». Отсутствие действенных способов управления социальными ориентирами приводит к стихийной консолидации людей вокруг деструктивных начал (националистических, шовинистских и т.д.) и к противостоянию в социальном мире. Поэтому поиск и распространение консолидирующих ценностных императивов и связанных с ними механизмов интеграции весьма значимы в контексте управления миграцией, в т.ч. и на уровне муниципального образования.

Наиболее перспективное управление муниципальным образованием в исследуемой области социальных отношений представляет собой определенную совокупность действий, воспроизводящих специфические социокультурные качества сообщества, нацеленные на адаптацию и интеграцию мигрантов. Это – наличие «централизованных» ценностей, идей и механизмов взаимодействия мигрантов и местного населения для определения целей и способов интеграции; способность к координации таких сфер сообщества, как институциональная и гражданская, а также сферы жизненного мира мигрантов и местных жителей; способность установления баланса толерантности и интоле-рантности во взаимоотношениях социальных институтов, социальных общностей и групп; способность к необходимым изменениям социальных и культурных практик, институтов сообщества для обеспечения признания прав, идентичностей интегрирующихся акторов, их доступа к ресурсам.