Опыт реализации стратегического подхода к управлению развитием малых городов России

DOI:

Цитирование. Беляева О. И., Кравцов К. А., 2023. Опыт реализации стратегического подхода к управлению развитием малых городов России // Региональная экономика. Юг России. Т. 11, № 1. С. 43–54. DOI: https://doi. org/ 10.15688/

Постановка проблемы

Малые города играют особую роль в пространственном развитии Российской Федерации, обеспечивая ее территориальную целостность и поддерживая этническое многообразие и культурный фундамент страны. Ключевой проблемой стратегического управления развитием малых городов является поиск и применение оптимальных методов и инструментов при разработке и реализации документов стратегического планирования, цель которых – повышение социально-экономического благосостояния малых городов при острой ограниченности человеческих, производственных, инфраструктурных и финансовых ресурсов. Актуальность темы обусловлена необходимостью осуществления эффективной социально-экономической политики развития малых городов как основы полноценного пространственного развития всей территории Российской Федерации и фундамента культурного многообразия страны.

Стратегическое управление развитием города в виде разработки и реализации документов стратегического планирования, и в особенности стратегии социально-экономического развития, может стать качественным инструментом, обеспечивающим городское развитие в условиях ограниченности трудовых, финансовых и инфраструктурных ресурсов.

Первые научные труды об использовании стратегического подхода в управлении датируются 1960–1970 годами. Основоположниками данного раздела теории менеджмента принято считать И. Ансоффа [Ансофф, 2009], А. Чандлера [Chandler, 1962], К. Эндрюса [Andrews, 1971] и прочих западных ученых. Вопросам стратегического управления развитием территорий Российской Федерации посвящены труды отечественных исследователей, таких как В. Бочко, Е. Захарчук [Бочко, Захарчук, 2019], Е. Бухвальда [Бухвальд, 2019], Н. Зубаревич [Зубаревич, 2019] и другие. Проблематика стратегического управления развития малых городов в России рассмотрена в работах А. Арда-льяновой [Ардальянова и др., 2019], Н. Благовидовой [Благовидова, Юдина, 2021], Б. Жиха-ревича [Жихаревич, Лебедева, Русецкая, При-бышин, 2017], Т. Усковой [Ускова, Секушина, 2021] и других исследователей.

Анализу международной практики развития малых городов посвящены труды Н. Москалевой [Москалева, 2018], О. Русецкой, Н. Лебедевой [Русецкая, Лебедева, 2017], Н. Ситолика [Ситолик, 2015], А. Трубы [Труба, 2020] и др.

Можно сделать вывод о наличии обширной теоретической базы по изучению вопросов стратегического подхода к управлению социально-экономическим развитием малых городов, однако практическое применение выработанных методов и инструментов для развития малых городов в России в достаточной мере не реализовано, что свидетельствует о необходимости дополнительного исследования и обусловливает выбор данной темы.

Сущность и классификация малых городов

Исчерпывающее определение понятия «малый город» в федеральном законодательстве Российской Федерации отсутствует. Согласно СП 42.13330.2016 «СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» [Приказ Минстроя России ... , 2016], к малым городам относятся городские поселения и поселки городского типа с численностью населения до 50 тыс. чел., именно таким городам посвящена большая часть научных работ отечественных исследователей данной области. В рамках проведения Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях, учрежденного Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил предоставления средств государственной поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для поощрения муниципальных образований – победителей Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды, в том числе источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации», малые города определяют как «населенные пункты, имеющие статус города, с численностью населения до 200 тыс. человек (включительно)» [Постановление Правительства РФ № 237 ... , 2018]. В свою очередь, авторы считают, что количественные метрики населения являются важной, но не ключевой характеристикой малого города, к которым следует отнести: наличие статуса города (городского округа); большая часть населения не занята в сфере сельского хозяйства; является административным центром муниципального образования; компактное территориальное расположение; наличие ресурсной базы, в том числе богатство культурного наследия и традиций, экологичность среды, наличие промышленных предприятий или научных организаций (для моногородов и наукоградов) или иного потенциала.

А. Ардальяновой, П. Бизюковым и др. отмечено, что малый город – «это локус социаль- ного пространства, где накапливается, развивается и реализуется человеческий и социальный потенциал большей или меньшей по размеру и сложности городской общности; это ресурсные центры и инфраструктурные узлы для освоения и развития окружающей сельской местности, природной территории» [Ардальянова и др., 2019: 212].

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается порядка 1 115 городов, из которых 795 являются малыми [Города России, 2022]. В малых городах проживают около 11 % населения страны, что составляет 16 млн чел., при этом в зоне социально-экономического влияния малых городов как административных центров находятся еще 10 млн чел. [Бухвальд и др., 2017]. Таким образом, в непосредственной зависимости от состояния социально-экономического развития малых городов проживают около 26 млн чел., что составляет 18 % населения России.

На основе имеющегося материала по вопросу классификации малых городов предлагаетcя выделить их типы по следующим признакам (см. таблицу):

Таблица

Классификация малых городов

Признак	Классификация
Функциональный	Малые города – административные центры
	Малые города – специализированные центры (промышленные, транспортные, туристические и прочие)
	Малые города – спутники больших городов
	Малые города – исторические центры
	Наукограды
Экономикоресурсный	Малые города, имеющие ресурсный потенциал для экономического развития (малые города, где имеются предприятия различной специализации, туристический, рекреационный потенциал и прочее)
	Малые города, имеющие ограничения к экономическому развитию (наукограды, города военнопромышленного комплекса)
	Депрессивные города (города, где отсутствуют экономические и производственные ресурсы для развития, города с ограниченной транспортной доступностью)
Агломерационный	Входящие в агломерацию
	Не входящие в агломерацию

Примечание . Составлено авторами.

Наблюдается широкая дифференциация малых городов, расположенных на территории России. На основе анализа мнений различных ученых и практиков можно сделать вывод, что проблемы, с которыми сталкиваются малые города, имеют схожий характер, а именно: экономическая несостоятельность, высокая зависимость от вышестоящих бюджетов; недостаток высококвалифицированных кадров, отток молодежи; низкий уровень конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности; низкий уровень качества городской среды и внедрения экологических стандартов; слабая транспортная инфраструктура (недостаточность общественного транспорта, низкое качество дорог и дорожной инфраструктуры); запущенные объекты историко-архитектурного наследия; невысокий уровень качества социальных и досуговых объектов и др.

Стратегический подход к управлению и планированию развития малых городов

Понятие «стратегическое управление» впервые стало использоваться в конце 1960-х – начале 1970-х гг. для обозначения разницы между оперативным управлением текущими производственными процессами и управлением, осуществляемым высшим руководством, в центре внимания которого было реагирование на внешние изменения. Ключевой задачей «стратегического управления» служило развитие организации за счет сбалансированного взаимодействия с внешней средой. Основоположниками «стратегического управления» принято считать таких исследователей, как И. Ансофф, А. Чандлер, К. Эндрюс, и других зарубежных экономистов, каждый из которых внес вклад в становление «стратегического управления» как прикладной науки.

Стратегический подход к управлению развитием малых городов содействует раскрытию и реализации их скрытого потенциала, способен вывести городскую экономику из стагнационного состояния, которое характерно для большинства малых городов России, при этом сопутствующим результатом может стать: привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест, улучшение качества городской среды, формирование новых и реконструкция старых социокультурных объектов. Устойчивое развитие малых городов возможно лишь на основе стратегического подхода к управлению, позволяющего рассматривать совершенствование социально-экономической жизни городов в долгосрочной перспективе, при учете внешних факторов, тенденций и ограничений. Качественная проработка и реализация документов стратегического управления может стать фундаментом развития малых городов, формирования высокого уровня жизни и решения проблем населения.

В Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г. отмечена роль малых городов как «межмуниципальных обслуживающих центров для сельских территорий, обеспечивающих население и предпринимателей различными видами услуг (отраслей социальной сферы, сервисного обслуживания сельскохозяйственной техники и оборудования, информационно-консультационных услуг, услуг в области хранения и переработки местного сельскохозяйственного сырья и других услуг)» [Распоряжение Правительства ... , 2019: 17]. Также в указанной стратегии в рамках обеспечения сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов России и снижения внутрирегиональных социально-экономических различий особое внимание уделено реализации дополнительных направлений социально-экономического развития городов, характеризующихся особым статусом монопрофильных муниципальных образований (моногородов), исторических поселений и наукоградов, которые в большинстве своем являются малыми городами.

Малые города по всему миру сталкиваются с современными вызовами и проблемами: в связи с переориентацией экономического сектора с промышленного производства на сферу услуг ключевая функция значительной части малых городов потеряла актуальность, происходит рост безработицы, увеличивается миграция, бюджеты городов носят дотационный характер, качество социальных услуг населению ухудшается, городская среда не соответствует потребностям горожан. Для поиска новых миссий малых городов и решения социально-экономических проблем населения как отечественные, так и зарубежные городские органы управления используют стратегический подход к управлению развитием города.

Правовые основы стратегического управления и планирования городов

Нормативную базу стратегического управления и планирования городов составляют нормативные правовые акты разного уровня, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации [Бюджетный кодекс ... , 2022], Градостроительный кодекс Российской Федерации [Градостроительный кодекс РФ ... , 2022], Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Федеральный закон РФ № 172-ФЗ ... , 2020], Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон РФ № 131 ... , 2022] и др.

Промежуточным результатом деятельности городских органов власти по стратегическому планированию и управлению развитием города является разработка документов, которые формируют единую «документарную плеяду» (см. рисунок) в соответствии с № 172-ФЗ [Федеральный закон РФ № 172-ФЗ ... , 2014] и Градостроительным кодексом РФ, регулирующую сферы социально-экономического и территориального развития города, а также бюджетную основу данных процессов.

Документы стратегического планирования в соответствии с требованиями действующего законодательства (ст. 12 Закона № 172-ФЗ) подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования, доступ к которому осуществляется через портал ГАС «Управление» в сети Интернет.

Этапы реализации стратегического подхода в развитии малых городов

Группа отечественных исследователей в работе «Стратегии малых городов: территория творчества» [Жихаревич и др., 2017] выделила два этапа российского стратегического планирования. Для первого этапа (с конца 1990-х по середину 2000-х гг.) характерно «творческое» стра-тегирование, авторы стратегий социально-экономического развития городов пытались отразить их индивидуальность и найти точки роста для их развития. В качестве примера опыта реализации стратегического подхода к управлению развитием малого города, характерного для первого этапа российского стратегирования, можно привести внедрение стратегии социально-экономического развития г. Мышкин Ярославской области.

Город Мышкин расположен на берегу реки Волги между городами Углич и Рыбинск и является административным центром Мышкинского района Ярославской области. В Мышкине сохранены купеческая застройка, формирующая облик старинного русского города (вся современная застройка вынесена за пределы старого города), и природно-ландшафтная уникальность: он окружен лесами и сосновыми борами, что в совокупности придает городу своеобразную индивидуальность. Население города составляет око-

(БК)

Основные направления бюджетной и налоговой

Стратегия социально- экономического развития города (172-ФЗ)

Генеральный план (131-ФЗ, ГК)

транспортной, социальной инфраструктуры .________ (131-ФЗ, ГК) ________,

План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития (172-ФЗ)

^Программы комплексного^ развития коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры ,________ (131-ФЗ, ГК) ________,

Бюджетный прогноз на долгосрочный период (172-ФЗ)

Среднесрочный финансовый план (БК)

Прогноз социальноэкономического развития на долгосрочный период (172-ФЗ, БК)

Прогноз социальноэкономического развития на среднесрочный период ___________ (172-ФЗ) __________,

Правила благоустройства территории (131-ФЗ)

Правила землепользования и застройки (131-ФЗ)

Муниципальные программы (172-ФЗ, БК)

Бюджет _ (БК, 131-ФЗ)

Рисунок. Документарная плеяда в рамках стратегического управления городом

Примечание . Составлено по: [Жихаревич и др., 2017; Федеральный закон РФ № 172-ФЗ ... , 2014].

ло 6 тыс. чел. [Официальный сайт администрации ... , 2022].

В 2001 г. совместными усилиями администраций города и района и ООО «ЯрЭкос-Инвест» разработана «Стратегия социально-экономического развития города Мышкина и Мышкинского муниципального округа Ярославской области до 2010 года» [Стратегия социально-экономического развития города Мышкина ... , 2001].

Стратегия состоит из четырех разделов, которые включают в себя детальный анализ ситуации в городе и районе, описание целей и ресурсов стратегического развития, этапы реализации стратегии, а также отдельный раздел посвящен анализу текущей и планируемой деятельности по созданию условий для предпринимательской деятельности и благоприятного инвестиционного климата.

Из качественно проработанных сторон описываемой стратегии авторы отмечают следующее: сформулирован желаемый облик города по различным направлениям его развития, например: «Мышкин – город малой промышленности и развитого предпринимательства, сориентированной на переработку продукции сельского хозяйства и имеющихся природных ресурсов, предоставляющий все возможности для реализации частной инициативы в бизнесе; Мышкин – туристический центр с современной развитой инфраструктурой туризма, занимающий свою нишу среди городов большого Золотого Кольца» [Стратегия социально-экономического развития города Мышкина ... , 2001]; установлены количественные цели стратегического развития по основным экономическим показателям; проведен SWOT-анализ, ресурсный анализ, инвестиционный анализ; определены точки роста; описаны конкретные действия органов исполнительной власти, инструменты и инвестиционные проекты, необходимые для активизации предпринимательской деятельности и роста объема инвестиций; установлены временные этапы реализации стратегии с привязкой задач к каждому из них. Зафиксированы показатели оценки эффективности реализации стратегии.

Одним из ключевых направлений стратегии являлось развитие туристической отрасли как основы формирования благоприятного инвестиционного климата и условий для предпринимательства. В том числе вследствие реализации стратегии г. Мышкин стал примером развития туристической отрасли в малом городе. Количество туристов, посещающих город и район, постоянно растет, если в 2000 г., до начала внедре- ния стратегии, было 23 тыс. чел., то в 2005 г., после окончания первого этапа реализации стратегии, количество туристов выросло до 124 тыс. чел., после окончания реализации стратегии в 2010 г. – 150 тыс. чел., по состоянию на 2021 г. город и район посетило 224 тыс. чел. [Отчет об итогах работы Главы Мышкинского ... , 2021]. В городе функционируют порядка 20 объектов туристического показа, в том числе «Музей Мыши», краеведческий музей «Мышкин – столица лоцманов», музей производителя водки Петра Смирнова, музей деревянного зодчества, музей «Русские валенки» и прочие, ежегодно проводятся туристические фестивали [Официальный сайт администрации городского поселения Мышкин, 2022].

Сформирован узнаваемый бренд города – мышь. С 2000 г. по 2010 г. количество предприятий розничной торговли возросло с 49 [Стратегия социально-экономического развития города Мышкина ... , 2001] до 67 единиц, функционируют 12 предприятий общественного питания (по состоянию на 2010 г.) [Отчет о работе Главы …]. Город стал одним из культурно-туристических центров Золотого кольца России, обладающий комфортной инфраструктурой для пребывания туристов. Таким образом, за счет стратегического развития туристической отрасли в городе возросло количество субъектов предпринимательской деятельности, созданы новые рабочие места, сформированы привлекательные условия для инвестиционной деятельности.

Для второго этапа (с 2010-х гг. по настоящее время) отечественного стратегирования характерна разработка стратегий социально-экономического развития городов по шаблону, стратегии становятся формализованными и зачастую лишены индивидуальности, что связано со стремлением городов вписаться в документы стратегического планирования вышестоящего уровня. Разработчики стратегий, пытаясь охватить все сферы городской жизнедеятельности, упускают суть стратегии – то, за счет чего город может совершить прорыв.

Однако среди большого количества «типовых» стратегий социально-экономического развития имеются стратегии, реализация которых позволила городам добиться роста социальноэкономических показателей. Примером такой стратегии является «Стратегия социально-экономического развития города Белогорск на период до 2025 г.» [Стратегия социально-экономического развития города Белогорск … , 2017].

Муниципальное образование г. Белогорск расположен в Амурской области Дальневосточного федерального округа. Расстояние от г. Белогорска до областного центра г. Благовещенск, как и до границы с Китаем, составляет 99 км. Численность населения городского округа города Белогорск по состоянию на 01.01.2022 – 64 017 чел. [Официальный портал Администрации города Белогорск ... , 2022]. До 90-х гг. прошлого века Белогорск развивался как центр перерабатывающих отраслей агропромышленного комплекса Амурской области, однако в связи особенностями развития в постсоветский период город лишился своей производственной базы. До 2020 г. Белогорск являлся моногородом с риском ухудшения социально-экономического положения. Постановлением Правительства Российской Федерации «О создании территории опережающего социально-экономического развития “Белогорск”» [Постановление Правительства РФ № 875 ... , 2015] на территории муниципального образования «Городской округ Белогорск» Амурской области создана территория опережающего социально-экономического развития «Белогорск».

Стратегия социально-экономического развития города Белогорск на период до 2025 г. состоит из пяти разделов. Первый описывает: общую характеристику города и его ресурсный потенциал; уровень достигнутого социально-экономического развития, включая сравнительную оценку относительно среднеобластного уровня; анализ конкурентных преимуществ и особенностей города. Второй раздел определяет приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономического развития города Белогорск. Третий раздел стратегии посвящен описанию системы мер, необходимых для достижения стратегических целей развития города, а также ожидаемых результатов от реализации стратегии. В четвертом разделе установлены показатели достижения целей социально-экономического развития города, сроки и этапы реализации стратегии. Пятый раздел посвящен механизмам реализации стратегии, в том числе правовым, организационно-управленческим, финансовым, а также механизмам корректировки, мониторинга и оценки реализации стратегии. Реализация стратегии запланирована в три этапа: 1-й этап – с 2017 г. по 2019 г.; 2-й этап – с 2020 г. по 2022 г.; 3-й этап – с 2022 г. по 2025 год.

Важно отметить, что в стратегии учтены приоритеты стратегического развития страны и субъекта, установленные документами страте- гического планирования федерального и регионального уровней.

При разработке стратегии использованы современные инструменты стратегического анализа, такие как: SWOT-анализ; ресурсный анализ; ранжирование сценариев развития города, предполагающих инерционный (экстенсивный), инновационный (интенсивный) и оптимальный пути, что в совокупности способствовало качественному выявлению возможных точек роста города и направлений его развития в рамках целеполагания.

По итогам целеполагания:

– определена миссия города – «город возможностей, комфортный для жизнедеятельности, благоприятный для развития бизнеса и вложения инвестиций, город, в котором хотелось бы жить, работать, творить и воспитывать своих детей» [Стратегия социально-экономического развития города Белогорск … , 2017: 41];

– сформировано дерево целей: установлены главная цель – «достижение высокого, отвечающего современным требованиям уровня и качества жизни, комфортных условий для проживания на основе формирования конкурентоспособной экономики и развитой социальной сферы» [Стратегия социально-экономического развития города Белогорск … , 2017: 42] и направления развития города по ее достижению (сохранение экономической стабильности и переход к устойчивому развитию; создание комфортной городской среды; инновационное развитие социальной сферы; повышение эффективности муниципального управления; цифровое развитие муниципального управления), в каждом из которых имеются подцели;

– разработаны 10 «флагманских проектов», в том числе инвестиционный проект, проект по цифровому развитию и проекты по строительству, реконструкции и благоустройству социальных объектов.

В стратегии предусмотрена возможность внесения корректировок и ее актуализация, вплоть до изменения ее приоритетных направлений развития, но при неизменности главной цели.

По итогам частичной реализации стратегии социально-экономического развития города Белогорск (с 2017 г. по начало 2022 г.) достигнуты следующие результаты по заданным направлениям:

– сохранение экономической стабильности: увеличение объема промышленного производства в 44 раза, а объема инвестиций в промышленное производство в 6 раз; запущено 6 новых производственных предприятий-резидентов ТОР; число субъектов малого и среднего предпринимательства на 10 тыс. населения выросло на 21 %;

– создание комфортной городской среды: благоустроено 10 общественных пространств и 47 придомовых территорий; начаты работы по строительству второго путепровода (стоимостью 3 млрд руб.); выполнена реконструкция городского парка (флагманский проект);

– развитие социальной сферы: построен физкультурно-оздоровительный комплекс с двумя бассейнами (флагманский проект); построен детский сад на 170 мест (флагманский проект), в результате чего решена проблема очередей в сады; построено 6 пришкольных стадионов, благоустроено 30 территорий учреждений образования;

– повышение эффективности муниципального управления: реализовано 19 муниципальных программ по различным сферам деятельности; рост налоговых и неналоговых доходов бюджета г. Белогорск на 31 %;

– цифровое развитие муниципального образования: запуск 15 муниципальных цифровых проектов; запуск аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»; цифровая трансформация муниципальных услуг. Из 10 флагманских проектов реализовано 6 и 3 находятся в стадии реализации.

Об эффективности реализации стратегии также свидетельствуют социально-экономические показатели за 5 лет: увеличение собственных доходов местного бюджета на 31 %; снижение муниципального долга на 32 %; снижение площади аварийного жилья со 120 тыс. кв. м в 2017 г. до 50 тыс. кв. м в 2021 г. и др. [Презентация итогов реализации стратегии … , 2022].

Таким образом, применение стратегического подхода в управлении развитием г. Белогорск, а именно разработка и реализация стратегии, позволяет городским властям диверсифицировать городскую экономику, создавать условия для предпринимательской деятельности, оказывать позитивное воздействие на социальные аспекты жизни горожан, а также осуществлять цифровую трансформацию в рамках городского управления и оказания услуг населению.

Выводы

Опыт изученных малых городов по реализации стратегического подхода к управлению их развитием, свидетельствует об эффективности данного подхода, который позволяет городским властям существенно повысить уровень социально-экономического развития города, улучшить его инвестиционный климат, создать для горожан комфортную городскую среду. Цель разработки документов стратегического планирования малых городов, центральным из которых является стратегия социально-экономического развития, заключается в поиске новых путей городского развития – индивидуальных точек роста, способных вывести экономику города на принципиально новый уровень. Применение комплекса методов и инструментов стратегирования, таких как соучастное проектирование, PEST-, SWOT-, SNW-анализ, BigData, имитационные и цифровые технологии, визуализации данных и прочие, должны являться неотъемлемой частью разработки действенной стратегии. В свою очередь, «типовой подход» к разработке документов стратегического планирования лишает город возможности планировать его развитие в долгосрочной перспективе и сводит деятельность органов городской власти лишь к решению оперативных задач.