Орган дознания как структурное подразделение органа исполнительной власти

В соответствии с действующим на сегодняшний день Уголовнопроцессуальным кодексом Российской Федерации1 (УПК РФ), органами дознания признаются государственные органы и должностные лица, наделенные правом предварительного расследования уголовных дел посредством ординарных2 либо сокращенных дознаний, а также проверки и разрешения получаемых сообщений о преступлениях, производства неотложных следственных действий и выполнения отдельных поручений следователей (дознавателей). Эта позиция прямо вытекает из системного единства предусмотренной п. 24 ст. 5 УПК РФ одноименной нормативной дефиниции и ряда других положений уголовно-процессуального закона; она же высказывается во многих современных учебниках, учебных пособиях и других публикациях уголовнопроцессуальной направленности [1, с. 137; 2, с. 168; 3, с. 134 и др.].

Однако, будучи на первый взгляд вполне очевидным и логичным, при более глубоком осмыслении подобное понимание органов дознания начинает казаться достаточно расплывчатым, выражающим самый общий смысл. И именно поэтому ранее нами было предложено использовать два различных доктринальных подхода к толкованию категории «орган дознания»: а) узкого, процессуального, подразумевающего сугубо формальную юридическую конструкцию, состоящую из начальника органа дознания (вариативно - начальника подразделения дознания) и дознавателя; б) широкого, организационноуправленческого, предполагающего некий сегмент государственного аппарата, то есть возглавляемый руководителем (начальником органа дознания) коллектив должностных лиц, обеспечивающий осуществление полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 40 УПК РФ в соответствии с установленными законом правилами подследственности [4, с. 94]. Последнему, широкому, подходу к пониманию органа дознания и будет посвящена настоящая статья.

Основная часть

Несмотря на свою привлекательность и соответствие реальным по- требностям правоприменительной практики, подобный доктринальный подход является далеко не идеальным, не свободным от ряда изъянов, способных осложнить уяснение смысла соответствующих положений закона и привести к затруднениям в правоприменительной практике. Понимание органов дознания в организационно-управленческом значении неизбежно упирается в никак не урегулированный законодателем вопрос о соотношении используемой в уголовно-процессуальном праве категории «орган дознания» с более широкой по содержанию категорией «орган исполнительной власти».

В этой связи необходимо констатировать принадлежность органов дознания (за исключением субъектов, перечисленных в ч. 3 ст. 40 УПК РФ и допускаемых к осуществлению уголовно-процессуальных полномочий ввиду особых и редко встречаемых обстоятельств) к системе федеральных органов исполнительной власти (ФОИВов) - в соответствии с утвержденной Указам Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 213 Структурой федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся и МВД России, и ФСБ России, и Минобороны России, и ФСИН России, и все остальные ведомства, определенные законодателем как органы дознания.

В публикациях по административному праву встречается достаточно много признаков и дефиниций органов исполнительной власти, отличающихся друг от друга разными от- тенками [5, с. 132-133; 6, с. 96; 7, с. 67; 8, с. 182 и др.]. Однако практически все ученые-административисты сходятся одной тезе - утверждают о полифунк-циональном содержании исполнительно-распорядительной деятельности любого подобного органа, пишут, что она сводится не к одному, а к целому ряду близких по характеру, но все же разных направлений государственного управления, требующих использования далеко не однородных полномочий и предполагающих различную специализацию соответствующих должностных лиц. Кстати, именно указанное обстоятельство и предопределяет разветвленную внут-риорганизационную структуру любого, в том числе федерального, органа исполнительной власти, включающую относительно самостоятельные подразделения (департаменты, главные управления, управления, отделы и т. д.), разной, по крайней мере неидентичной, функциональной направленности.

Поэтому участие в уголовном судопроизводстве в качестве органа дознания - далеко не первостепенное и тем более не единственное предназначение предусмотренных ч. 1 ст. 40 УПК РФ ФОИВов, их территориальных и специализированных подразделений. Каждому из них предписывается выполнение множества других возникающих в различных сферах жизнедеятельности общества и государства задач посредством использования иных, в первую очередь административно-правовых, форм и методов управленческой деятельности. На данную особенность подобных органов уже неоднократно обращалось внимание в публикациях ученых-процессуалистов [9, с. 456; 10, с. 22; 11, с. 120].

В этой связи вытекающий из УПК РФ и поддержанный во многих доктринальных источниках подход к по- ниманию органов дознания приводит к правовой неопределенности, побуждает к вариативности толкования целого ряда положений уголовнопроцессуального закона и, как следствие, вызывает затруднения в правоприменительной практике. О существовании указанной неопределенности наглядно свидетельствуют результаты проведенного интервьюирования практических работников: судей, прокуроров, следователей (руководителей следственных органов), дознавателей (начальников специализированных подразделений дознания), иных представителей среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел, адвокатов. Одни респонденты указывали, что органами дознания надлежит признавать органы исполнительной власти в целом, то есть территориальные, специализированные либо иные полифункциональные подразделения МВД России и прочих ФОИВов, другие - что органами дознания являются лишь структурные подразделения указанных органов исполнительной власти, наделенные всеми либо некоторыми полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 40 УПК РФ, третьи -что органами дознания могут быть только специализированные подразделения дознания (например, отделы или отделения дознания территориальных либо линейных органов внутренних дел и т. п.), а четвертые вообще затруднились ответить на поставленный вопрос.

Конечно, подобные расхождения в ответах практических работников во-многом вполне объяснимы и понятны - они являются следствием изначально разных доводов, заложенных в обоснование соответствующих позиций. В частности, лица, полностью отождествляющие органы дознания с территориальными и прочими органами исполнительной власти, по всей вероятности, во-многом исходили из буквального толкования ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»4 (далее - Закон об ОРД). Тогда как ответы, предполагающие отнесение к органам дознания лишь специализированных подразделений дознания, скорее всего, предопределялись сложившейся в ряде регионов России правоприменительной практикой, в соответствии с которой предусмотренные ч. 2 ст. 40 УПК РФ полномочия, как правило, поручается осуществлять только должностным лицам указанных подразделений. А респонденты, посчитавшие органами дознания любые структурные подразделения органов исполнительной власти, способные выполнять указанные полномочия, видимо, приняли во внимание периодически возникающую потребность исполнения предусмотренных ч. 1 ст. 152 и ч. 4 ст. 157 УПК РФ поручений о производстве следственных действий и оперативнорозыскных мероприятий различными оперативным сотрудниками, участковыми уполномоченными полиции и тому подобными субъектами. Однако сама возможность различных ответов на поставленный вопрос, несомненно, обусловлена именно неопределенностью вытекающего из положений УПК РФ законодательного подхода к пониманию органов дознания, тем более что указанная неопределенность нередко оказывает весьма деструктивное влияние на правоприменительную практику, в том числе при- водит к достаточно курьезным ситуациям, возникающим в ходе возбуждения и предварительного расследования уголовных дел. Так, например, по уголовному делу, находившемуся в производстве Следственного управления УМВД России по г. Кирову, следователь - старший лейтенант юстиции - поручил начальнику УМВД России по Вологодской области - генерал-майору полиции (!) - организовать проведение допроса проживающего в г. Вологде свидетеля. Если оценивать данный случай с позиции буквального толкования закона, то в действиях следователя не было ничего неправомерного: воспользовавшись предусмотренной ч. 1 ст. 152 УПК РФ возможностью, он направил поручение о проведении следственного действия в адрес руководителя областного органа внутренних дел как начальника органа дознания. Однако если посмотреть на ситуацию с несколько иной точки зрения, то подобное поведение представляется не вполне неразумным. Во-первых, была нарушена существующая в органах внутренних дел служебная субординация. А во-вторых, это привело к нерациональному расходованию рабочего времени, в том числе рабочего времени руководителя достаточно крупного органа внутренних дел, к увеличению объема документооборота и сроков выполнения следственного поручения: начальнику областного УВД пришлось лично рассматривать поступившие документы, принимать решение об их передаче своему заместителю для направления в соответствующее структурное подразделение и т. д.

В этой связи некоторые специалисты уже достаточно давно пытаются устранить возникающую правовую неопределенность посредством более четкого доктринального толкования положений уголовно-процессуального законодательства, устанавливающих систему органов дознания Российской Федерации. Причем наибольшее распространение получила научная позиция, предполагающая включение в данную систему не территориальных, специализированных либо иных по-лифункциональных подразделений ФОИВов как таковых, а только входящих в их состав структурных управлений, отделов, отделений и т. д., располагающих штатом сотрудников, непосредственно осуществляющих полномочия органа дознания, по крайней мере наделенных правом осуществления таковых.

Одними из первых подобную позицию сформулировали авторы известного учебного пособия под редакций А. А. Чувилева - органы дознания были определены как государственные учреждения и отдельные должностные лица, непосредственно уполномоченные на выполнение уголовно-процессуальных функций [12, с. 9]. Аналогичные либо близкие по содержанию точки зрения можно встретить и в ряде других публикаций [10, с. 36; 13, с. 69; 14, с. 4; 15, с. 37].

Правда, ввиду образования в структурах правоохранительных органов, специализированных подразделений дознания некоторые современные авторы заняли более узкую позицию - стали понимать под органами дознания лишь указанные подразделения, в первую очередь структурные отделы и отделения дознания районных, линейных и прочих приравненных органов внутренних дел [16, с. 18; 17, с. 70]. Но подобное узкое понимание представляется не вполне разумным, поскольку, во-первых, не вполне соответствует положениям УПК РФ, а во-вторых, прямо противоречит исконной полицейской природе органов дознания, предполагающей экстренное реагирование на «сигнал» о преступлении и принятие безотлагательных мер превентивного характера [18, с. 65]. Ведь несмотря на превращение органов дознания в обладающих юрисдикционной правосубъектностью полноценных участников досудебного производства по уголовному делу, им во-многом еще остаются присущи полномочия сугубо полицейского характера, которые в ряде случаев просто не могут быть реализованы никем иным, кроме как субъектами оперативно-розыскной, административной либо иной непроцессуальной деятельности - именно на такие ситуации во-многом и была рассчитана ст. 157 УПК РФ. Поэтому даже в условиях применения в органах внутренних дел указанного выше организационного подхода, предполагающего преимущественное возложение процессуальных полномочий лишь на специализированные подразделения дознания, в современной правоприменительной практике можно встретить достаточно много случаев, связанных с производством процессуальных действий должностными лицами, не работающими в таких подразделениях.

Например, в связи с расследованием находящегося в производстве Управления Следственного комитета Российской Федерации по Вологодской области уголовного дела по ст. 105 УК РФ возникла необходимость допросить нескольких свидетелей, проживающих в д. Михайлово, расположенной примерно в 300 км от областного центра. Эту работу было поручено выполнить сотрудникам уголовного розыска «местного» ОМВД России по Вожегодскому району Вологодской области. В другом случае схожее поручение следователя Следственного управления УМВД России по Ярославской области о допросе свидетеля по уголовному делу по ст. 159 УК РФ было исполнено одним из участковых уполномоченных полиции ОМВД России по Великоустюг скому району Вологодской области, расположенного в 450 км от Вологды и примерно в 650 км от Ярославля.

В этой связи наиболее рациональным видится доктринальный подход к пониманию органов дознания, вытекающий из публикаций А. А. Чувилева, Г. И. Маяковского, А. С. Есиной и других ученых, придерживающихся схожих научных позиций. Разумность подобного подхода обусловливается как его соответствием потребностям правоприменительной практики, явно выходящим за объем реальных возможностей специализированных подразделений дознания, так и стремлением ограничить предмет деятельности органов дознания сугубо сферой уголовно-процессуального регулирования. Кстати, рассмотрение органов дознания исключительно как участников уголовнопроцессуальных правоотношений, то есть субъектов, лишенных каких-либо полномочий оперативно-розыскного, административно-правового или иного непроцессуального характера, имеет особое значение, поскольку гармонично соотносится со сложившейся за долгие годы национальной системой выявления, раскрытия и расследования преступления. По крайней мере, в доктринальных и правовых основах других видов правоохранительной деятельности словосочетание «орган дознания» не используется - как отмечается в литературе, оно предполагает только уголовно-процессуальную природу и применимо лишь в контексте описания уголовно-процессуальной компетенции полиции и других органов исполнительной власти полицейского типа [15, с. 37].

Выводы и заключение

Таким образом, существующие в настоящее время органы дознания, с одной стороны, нельзя ограничивать лишь специализированными подразделениями дознания, а с другой - полностью отождествлять со всей системой органов исполнительной власти, предусмотренных ч. 1 ст. 40 УПК РФ и во взаимосвязанной с ней ч. 1 ст. 13 Закона об ОРД.

Представляется, что под органами дознания в организационноуправленческом смысле надлежит понимать входящие в состав территориальных, специализированных либо иных полифункциональных органов (учреждений) исполнительной власти структурные подразделения, обладающие потенциальной уголовно-процессуальной правосубъектностью, то есть располагающие штатом должностных лиц, пригодных к участию в уголовном судопроизводстве в качестве дознавателя, в том числе к осуществлению ординарных и сокращенных дознаний, к рассмотрению и разрешению сообщений о преступлениях, к производству неотложных следственных дей ствий и выполнению поручений следователя либо другого дознавателя.

Например, в системе МВД России к органам дознания следует относить не региональные, районные, городские, линейные и прочие управления (главные управления) отделы внутренних дел в целом, а входящие в их состав отраслевые департаменты, управления (главные управления), отделы, отделения, части. Наряду со специализированными подразделениями дознания таковыми надлежит признавать подразделения уголовного розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции, участковых уполномоченных полиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения и т. д. Аналогичные подходы должны использоваться в ФССП России, МЧС России и других ФОИВах, наделенных правом осуществления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 40 УПК РФ.