Организация государственного регулирования оборота недвижимого имущества

А.А. Завьялов декан юридического факультета Высшей школы – института приватизации и предпринимательства

Недвижимость – особый объект имущественных отношений, в оборот которой с целью его регулирования вмешиваются практически все государства. Степень этого вмешательства зависит от того, в какой мере государство готово обеспечивать гарантии участникам оборота, но в любом случае не должно препятствовать последнему. К сожалению, в Российской Федерации степень вмешательства государства явно превысила допустимые пределы. Формальной причиной сложившегося положения дел является то, что государство, создавая в соответствии с изменившимися экономическими условиями новые государственные органы для регулирования оборота недвижимого имущества, не реформировало ранее существующие. В результате сложился ряд параллельных систем, раздираемых как внутренними, так и внешними противоречиями.

Сложившаяся в России система органов, осуществляющих государственную регистрацию и технический (кадастровый) учет, громоздка, весьма затратна и является сдерживающим фактором в развитии рынка недвижимости. В основном она складывалась до принятия в 1994 году Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), а в части, касающейся технического учета, в неизменном виде сохранилась с 1927 года, с момента создания органов технического учета (БТИ) и не соответствует задачам, которые ставит перед ней современное гражданское законодательство. Переходный характер указанной системы органов породил параллелизм, дублирование функций, что приводит к возникновению споров между государственными органами, и препятствует гражданам и юридическим лицам надлежащим образом осуществлять свои гражданские права.

Несмотря на громоздкость и затратность системы регулирования оборота недвижимого имуществ, она остается весьма неэффективной в первую очередь в экономическом аспекте. Остается не решенным вопрос о гарантиях участникам оборота недвижимости как с позиции гарантирования «неоспоримости» прав на недвижимость, так и с позиции компенсации убытков правообладателям в случае оспаривания права на недвижимость, а также иным лицам, опиравшимся в своих действиях на сведения Единого государственного реестра прав (ЕГРП, Реестр). В настоящее время фактически любая сделка с недвижимым имуществом по сложившейся практике может быть признана недействительной и, соответственно, признаны права другого лица, отличного от лица, указанного в Реестре. Перечень оснований, по которым в гражданском законодательстве сделка признается недействительной, или, что еще хуже, является ничтожной, определен весьма широко. Это не позволяет ни одному из участников гражданского оборота, совершивших все необходимые действия по техническому учету и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, чувствовать себя в достаточной степени защищенным, и приводит к необходимости страхования риска утраты права на недвижимое имущество, в частности права собственности. Именно поэтому в последнее время Правительство Российской Федерации все активнее ставит вопрос о необходимости реализации достаточных гарантий обладателям прав на недвижимое имущество через систему государственной регистрации прав.

Фактически, как было уже отмечено, в случае направленности российского законодательства на защиту оборота недвижи- мости, система гарантий реализуется посредством установления очень ограниченного перечня случаев, в которых государственная регистрация может быть признана недействительной (оспорено зарегистрированное право) и компенсации убытков всем лицам, опиравшимся в своих действиях на сведения о правах, которые в дальнейшем были оспорены, что и привело к возникновению таких убытков.

Другим аспектом системы является ее дороговизна и неудобство для граждан и юридических лиц. На этапе формирования системы об удобствах для участников гражданского оборота недвижимого имущества никто не думал, поскольку система формировалась по остаточному принципу. Даже сегодня при разработке Правительством Российской Федерации многочисленных концепций вопрос не рассматривается через призму удобств для участников оборота. А этот подход, безусловно, должен являться основным, поскольку речь идет о создании системы гарантий как раз для этих самых участников оборота. И механизм реализации этого принципа тоже представляется достаточно ясным: количество контактов граждан с государственными чиновниками должно быть минимальным, а регламенты этого общения достаточно простыми. Вопрос же о стоимости системы и, соответственно, затратах, которые должны нести граждане и юридические лица при условии целевого, неналогового характера таких изъятий, определяется исходя из перечня функций путем ее оптимизации, в том числе за счет исключения параллелизма и дублирования.

Сегодня день в сфере регулирования оборота недвижимого имущества участвуют в основном учреждения юстиции по государственной регистрации прав, органы кадастрового учета и организации технического учета.

Учреждения юстиции действуют в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о государственной регистрации), являются учреждениями субъектов Российской Феде- рации и финансируются, как правило, за счет платы за государственную регистрацию. Их основными функциями являются проверка законности представленных на регистрацию документов и ведение Единого государственного реестра прав.

Органы кадастрового учета действуют в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» в форме структурных подразделений федеральной службы земельного кадастра и государственных учреждений – федеральных кадастровых палат и финансируются за счет федерального бюджета. Их основными функциями являются ведение кадастра земельных участков и связанных с ними объектов недвижимости, осуществление при проведении кадастрового учета экспертизы документов и кадастровой оценки участков для целей налогообложения. При этом сами натурные измерения, необходимые для осуществления кадастровых работ, проводятся частными землемерами, деятельность которых регулируется Федеральной службой земельного кадастра России на основе договоров, заключаемых частными землемерами с гражданами и юридическими лицами.

Бюро технической инвентаризации действуют в соответствии с рядом подзаконных актов, в том числе постановлением Правительства Российской Федерации от 04.12.2000 № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности», постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации» и другими подзаконными актами. Они, как правило, являются, предприятиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, реже – учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Финансирование БТИ – хозрасчетное, тарифы частично регулируются на уровне органов государственной власти субъектов и местного самоуправления. Их основными функциями являются технический учет зданий, сооруже- ний (описание и ведение реестра), проверка законности создания объектов недвижимости и осуществление оценки зданий, сооружений, принадлежащих гражданам, для целей налогообложения.

Таким образом, все три системы органов государственной регистрации и технического (кадастрового) учета осуществляют правовой контроль представляемых документов и ведение реестров, содержащих сведения об объектах недвижимого имущества. Ведение реестра зданий и сооружений действующими нормативными актами отнесено к ведению двух органов: кадастрового и технического учета. Также, в соответствии с российским законодательством эти органы осуществляют представление информации в налоговые, правоохранительные органы, а учетные органы – еще и в статистические.

В результате ни один орган не осуществляет правовой контроль в необходимом объеме, что приводит как к появлению ошибок при принятии решений о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, так и к возникновению споров между государственными структурами при оценке юридических фактов.

При возникновении споров между государственными организациями граждане ставятся в крайне незащищенное положение, поскольку по существу лишаются возможности добиться разрешения интересующего их вопроса. (Кстати, аналогичная проблема появляется и при возникновении споров между нотариусами и регистраторами, и единственным известным способом ее решения является возложение на нотариуса обязанности осуществлять регулирование всех спорных вопросов, возникающих в процессе государственной регистрации путем передачи документов на государственную регистрацию.)

Затраты государства необоснованно возрастают, поскольку ведение реестра недвижимости финансируется трижды. Затраты государства складываются из затрат конкретных граждан и юридических лиц, которые часто становятся сопоставимыми со стоимостью недвижимого имущества, права на которое оформляются. Это приводит к тому, что законные механизмы передачи недвижимости замещаются на иные.

За счет последовательного рассмотрения указанными структурами отнесенных к их компетенции вопросов замедляется подготовка документов при сделках и оборот недвижимости в целом. Все это свидетельствует о неэффективности системы. Кроме того, вызывает сомнение правомерность подготовки гражданами на основе гражданско-правовых договоров с землеустроителями документов для проведения кадастровых работ, поскольку эти документы являются основой для выполнения государственными органами государственных функций и в том числе налогообложения самих граждан. Наделение предприятий технического учета государственными функциями прямо не соответствует требованиям российского законодательства.

До настоящего времени не разрешенным остается вопрос об ответственности за совершение предприятиями технического учета ошибок в период их деятельности в организационно-правовой форме государственных предприятий, когда они наделялись соответствующими полномочиями государственными органами.

Очевидно, что существующая система нуждается в реформировании. Очевидны и направления реформирования – совокупное снижение затрат, создание единого органа, регулирующего оборот недвижимого имущества, исключение параллелизма, укрепление системы гарантий участникам оборота.

С учетом сказанного можно предложить следующую модель реформирования.

Сформировать систему федеральных органов на основе действующих учреждений юстиции, органов технического и кадастрового учета для осуществления функций по техническому (кадастровому) учету и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, а также иных функций, возложенных на них действующими нормативными актами. Система органов должна включать в себя федеральный орган исполнительной власти и систему учреждений юстиции в субъектах Российской Федерации, создаваемых по принципу одно учреждение в крупном субъекте. Для субъектов с малым числом объектов недвижимого имущества допускается создание межсубъектных учреждений (например, учреждение юстиции Алтайского края занимается регистрацией прав и техническим учетом в республике Горный Алтай). Сами учреждения юстиции размещают свои территориальные структуры в соответствии с распределением населения на территории субъектов Российской Федерации.

Федерализация системы должна способствовать формированию единой практики в деятельности учреждений юстиции. Для этого центральный орган должен получить дополнительные полномочия в части издания актов по обобщению практики и разъяснению законодательства, обязательных для исполнения учреждениями юстиции. Вопрос о дальнейшем расширении полномочий центрального органа является дискуссионным и нуждается в дальнейшем исследовании.

К основным задачам учреждений юстиции предлагается отнести описание объекта недвижимого имущества, выявление противоречий с ранее описанными объектами (в том числе установление фактов «наложений» земельных участков), осуществление государственной регистрации прав, ведение единого государственного реестра недвижимости. Иные функции учреждений юстиции устанавливаются законодательством, в том числе функция оценки недвижимого имущества для целей налогообложения. При этом работы по осуществлению натурных измерений могут быть организованы путем заключения договоров между учреждениями юстиции и специализированными организациями.

Предлагается сохранить исключительно целевой характер поступления и расходования средств, поступающих в виде платы за государственную регистрацию и технический учет, прежде всего с целью обеспечения гарантий участникам гражданского оборота.

В соответствии с российским законодательством (ст. 10 Закона о государственной регистрации, ст. 9 Федерального закона «О государственном земельном кадастре») во- прос об определении уполномоченного федерального органа, регулирующего деятельность учреждений юстиции, органов технического и кадастрового учета, отнесен к компетенции Правительства Российской Федерации. Т. е. решение о наделении этими функциями одного федерального органа вместо трех может быть принято Правительством Российской Федерации без внесения изменений в федеральное законодательство. На этот орган могли бы быть возложены полномочия по подготовке соответствующих изменений в законодательстве и проведение мероприятий по реформированию систем государственных органов на местах. При проведении этого реформирования необходимо учесть, что имущество учреждений юстиции является собственностью субъектов Российской Федерации, а имущество БТИ, как правило, является собственностью субъектов или органов местного самоуправления. Таким образом, должен быть решен вопрос о выкупе этого имущества либо за счет средств бюджета Российской Федерации, либо иных источников (например, платы за государственную регистрацию и технический учет), а также вопрос о порядке передачи этого имущества. Во втором случае процесс реформирования системы может быть весьма длительным, поэтому различные этапы реформы должны быть подробно прописаны в переходных положениях Закона о государственной регистрации.

Наиболее вероятной представляется реализация реформы в два этапа. На первом этапе реформируются учреждения юстиции в субъектах Российской Федерации путем фактического слияния учреждений юстиции, органов технического и кадастрового учета с определением на федеральном уровне единого порядка финансирования учреждений юстиции и единых тарифов, а также отнесением этого источника к специальным бюджетным (небюджетным) федеральным фондам.

На втором этапе осуществляется выкуп имущества за счет платы за государственную регистрацию и технический учет, создание федеральных учреждений.

Сам по себе такой подход не вызывает сомнений, и поэтому закреплен в поруче- нии Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации от 6.07.2002.Однако отдельные положения этого поручения не столь очевидны и нуждаются в обосновании. Так, положением, требующим обоснования, является перечень властных функций, которыми должны быть наделены создаваемые государственные органы. С учетом презумпции достоверности сведений Единого государственного реестра прав – это функция формирования достоверного реестра и, соответственно, ответственность государственного органа в случае недостоверности сведений. Для реализации этой функции у государственного органа должны быть адекватные средства, позволяющие получать эти сведения. Существуют три группы сведений: сведения о правах, сведения об объектах и сведения о субъектах. Сведения о правах возникают в результате оценки подлинных правоустанавливающих документов (или надлежащим образом удостоверенных), что соответствует сложившейся практике. Сведения о субъектах возникают на основании оценки документов, удостоверяющих личность заявителя или подтверждающих правоспособность юридического лица. Последнее в связи с принятием закона о регистрации юридических лиц уже представляет определенные трудности. Сведения об объектах возникают на основании данных натурных измерений. По своей природе деятельность по проведению натурных измерений может являться предпринимательской, что порождает желание передать ее на рынок. Поэтому сегодня рассматриваются две модели организации работ: заказчик натурных измерений – правообладатель, и заказчик – государственный орган.

При первой схеме сведения о результатах измерений объектов недвижимости для внесения в реестр предоставляет правообладатель. Вопрос о подготовке последних решается правообладателем на основании гражданско-правовых договоров с землемерами при отсутствии у правообладателя желания или возможности выполнить эти работы самому. У него же возникает и ответственность перед государством за последствия недостоверности этих сведений. При этом сразу видно неустранимое противоречие между публичнодостоверным характером реестра и вытекающей из него ответственностью государственного органа за его достоверность и субъективным характером предоставления сведений (это равносильно тому, чтобы дать право гражданам самим изготавливать себе паспорта).

Эти недостатки устранимы при реализации иной схемы, при которой, заказчиком натурных измерений выступает государственный орган либо при необходимости сам осуществляет эти измерения. В этом случае риск недостоверности ложится на государственный орган и у него же в руках находятся инструменты управления этим риском и сведения его к минимуму. По этой схеме также обеспечивается возможность реальной конкуренции между организациями, осуществляющими натурные измерения, поскольку в соответствии с законодательством они получают заказ только на конкурсной основе при ограниченном максимальном размере суммы платежа поступлениями от платы за государственную регистрацию прав. (Вообще граждане совершают сделки с недвижимым имуществом, как правило, два раза за свою жизнь, поэтому говорить о рыночном характере отношений со специализированными организациями, работающими с недвижимостью, можно весьма условно, если вообще можно. По крайней мере сегодня характер отношений между гражданами и частными землемерами не рыночный.)

Другим положением, требующим обоснования, является вопрос о пределах ответственности государственного органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимость, что, как уже было отмечено, является одним из способов обеспечения государственных гарантий участникам оборота недвижимого имущества. В соответствии со статьей 31 Закона о государственной регистрации учреждения юстиции несут ответственность «за своевременность и точность записей о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, за полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимое имуще- ство и сделках с ним». Эту дефиницию можно дополнить нормой статьи 16 ГК РФ о порядке возмещения убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов, а именно: «убытки, причиненные гражданину и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов.., подлежат возмещению». Таким образом и в соответствии с ГК РФ, и в соответствии с Законом о государственной регистрации ответственность у учреждений юстиции возникает только при наличии вины. Поэтому в случае правомерных действий учреждения юстиции не несут ответственности перед гражданами и юридическими лицами за последствия внесения записей в Едином государственном реестре прав, даже если эти записи и будут приводить к возникновению убытков у правообладателей. (Аналогичная ситуация существует и при возникновении ответственности нотариусов в случае нотариального удостоверения сделок.) Однако, как уже упоминалось, государственная регистрация – это допустимое вмешательство государства в частные дела, а цена этого вмешательства – совокупные затраты общества на государственную регистрацию, которые достаточно велики. И граждане вправе требовать определенных гарантий как результат такого вмешательства, а именно гарантий на компенсацию убытков лицам, в отношении которых сделаны соответствующие записи в Единый государственный реестр прав.

Кроме того, отсутствие достаточных гарантий собственникам в первую очередь сдерживает развитие ипотеки. Сегодня в связи с отсутствием государственных гарантий практика начинает идти по пути страхования «титула» или страхования риска утраты права собственности, что еще более удорожает оборот недвижимого имущества. Развитие института страхования как способа частной защиты собственниками своих прав по существу противопоставляется институту государственной регистрации как способу публичной защиты и делает последнюю ненужной. Таким образом, гражданско-правовая функция системы государственной регистрации бу- дет постепенно все более замещаться на фискальную.

Способом разрешения указанного противоречия является возложение на государственные органы (учреждения юстиции и нотариат) обязанности нести полную имущественную ответственность за последствия оспаривания государственной регистрации и возникновения убытков у лиц, которые опирались в своих действиях на данные реестра недвижимости, признаваемые на тот момент достоверными. При этом и нотариусы, и учреждения юстиции несут ответственность вне зависимости от наличия вины: по сделкам, удостоверенным нотариусом – нотариус, в остальных случаях – учреждение юстиции. Ответственность не возникает при регистрации прав на основании оспоримых сделок, если стороны были надлежащим образом предупреждены о последствиях. Таким образом, удается не только обеспечить необходимые гарантии участникам оборота, но и разграничить полномочия двух юристдикционных органов – нотариата и учреждений юстиции.

Вопрос об источниках средств, по моему мнению, наиболее удачно может быть разрешен также по аналогии с нотариатом через установление обязательного страхования ответственности учреждений юстиции за счет части платы, поступающей за государственную регистрацию и технический учет.

Третьим важным положением является порядок финансирования учреждений юстиции. Теоретически можно предположить, что финансирование этих учреждений будет осуществляться за счет бюджета и тому в мировой практике есть примеры (в частности, Германия). Одновременно это будет предполагать введение нового налога (пошлины) за осуществление регистрации прав на недвижимое имущество и технический (кадастровый) учет. Однако опыт существования аналогичных систем в Российской Федерации, в частности системы земельного кадастра, показал крайне низкую эффективность такой системы финансирования, а попытки получить гражданами средства за понесенный ими ущерб из федерального бюджета при возникнове- нии ответственности государства закончились полным провалом. Поэтому в ближайшее время за счет непосредственных выплат из бюджета любого уровня невозможно построить систему обеспечения государственных гарантий участникам оборота недвижимого имущества, а бюджетное финансирование самих учреждений юстиции фактически приводит к перераспределению денежных потоков в пользу негосударственных участников рынка недвижимости с передачей последним части государственных функций и существенным суммарным удорожанием процесса регулирования оборота недвижимости. Кроме того, практика показывает, что государство всегда уделяет большее внимание развитию властных функций, чем гражданско-правовых. Поэтому при таком порядке финансирования развитие учреждений юстиции всегда будет осуществляться по остаточному принципу.

По этой причине в качестве модели финансирования предлагается сохранение существующей сегодня системы целевого финансирования учреждений юстиции, при котором средства, поступающие в виде платы за государственную регистрацию, используются исключительно для развития системы. При этом, учитывая, что средств на поддержание существования системы должно быть достаточно, но не избыточно, необходимо предусмотреть гибкий механизм, позволяющий по итогам года вносить изменения в размеры ставок платы за государственную регистрацию прав с учетом фактических затрат, естественно при условии нормирования расходов по отдельным статьям. Это имеет чрезвычайно важное значение в первую очередь потому, что объем расходов учреждений юстиции для обеспечения гарантий не только представляется весьма трудно прогнозируемым, но и в период становления системы гарантий будет весьма сильно изменяться. Средств, поступающих в виде платы за государственную регистрацию, должно быть достаточно для осуществления всех функции создаваемого государственного органа, в том числе для осуществления работ по проведению натурных измерений объектов недвижимого имущества.

Таким образом, предложенный в настоящей статье механизм позволяет не только устранить существующие противоречия, но и создать систему, в наибольшей степени отвечающую интересам участников гражданского оборота.