Организация и функционирование системы управления федеральной собственностью

В соответствии со ст. 71, 72 и 8 Конституции Российской Федерации: «В ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею», при этом в России «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» [1].

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» стратегическими целями обеспечения национальной безопасности государства являются, в том числе, «устойчивый естественный рост численности и повышение качества жизни населения, укрепление здоровья граждан, сокращение бедности, снижение уровня социального и имущественного неравенства, повышение уровня образования населения, воспитание гармонично развитого и социально ответственного гражданина» [2]. По мнению И.Н. Козельской и А.В. Козельского, целью государства также является «обеспечение равного доступа граждан к имуществу общего пользования, а также эффективного решения вопросов государственного значения в процессе повышения благосостояния населения» [3, с. 20].

В условиях современной экономики России управление федеральной собственностью, как экономический и правовой институт, имеет значение для эффективного исполнения функций и задач государства. Задачи государственной политики по управлению федеральной собственностью отражают и задачи стратегического планирования. К последним относятся «определение внутренних и внешних условий социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; определение приоритетов социально-экономической политики; выбор путей, способов и определение ресурсов достижения целей и решения задач; формирование и проведение комплекса мероприятий и организация мониторинга и контроля» [4].

В законодательстве Российской Федерации определение понятия управления федеральной собственностью на данный момент не установлено. В науке оно трак- туется как «процесс целенаправленного воздействия на экономические отношения по поводу прав владения, распоряжения и пользования федеральной собственностью, как осуществление совокупности воздействий органов государственной власти на объект управления» [3, с. 20] либо как «система административных, правовых действий органов государственной власти, управляющих объектами собственности, по поводу организации и использования ее объектов с помощью определенных форм и методов с целью реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства» [5, с. 44]. По нашему мнению, второе из приведенных определений, которое разделяется группой ученых, является предпочтительным, т.к. в нем управление объектами федеральной собственности рассматривается в широком смысле. Однако считаем, что для целей полноты формулирования дефиниции, ее можно дополнить указанием на субъекты данной деятельности, а именно, считать таковыми не только органы государственной власти, но и федеральные, казённые предприятия и учреждения, госкорпорации, а также органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов – в случае передачи им полномочий по управлению объектами федеральной собственности.

Основу правового регулирования федеральной собственности и управления данным имуществом составляют положения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают формы, виды и объекты собственности, закрепляют принципы осуществления деятельности и обязанности органов власти в отношении собственности.

Федеральным нормативным правовым актом, регулирующим отношения по управлению публичной собственностью, является Гражданский кодекс Российской Федерации, который определяет «основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав» (ст. 2) [6]. Гражданский кодекс определяет единую модель правомочий собственника, гражданско-правовой статус публично-правовых образований, формы и пределы передачи имущества и прав на него от публичного собственника другим лицам [7, с. 289].

Законом, регулирующим отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом, является Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества». Также в ст. 38 данного закона закрепляется положение о «золотой акции» – «специального права на участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении акционерными обществами» [8].

Управлению федеральной собственностью также свойственны черты такие как: непосредственная связь с государством; исполнительный, распорядительный, социально-экономический и общегосударственный характер; соответствие закону; непрерывность и оперативность; своевременное развитие правового регулирования [9, с. 71].

Осуществление управления федеральной собственностью возлагается на уполномоченные органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

Собственник в лице государства ограничен в своих правомочиях, так как публичная собственность (включая федеральную) является достоянием всего многонационального народа России. По этой причине органы государственной власти в процессе осуществления правомочий публичного собственника должны преследовать не свой частный или групповой интерес, а исходить именно из публичных или общественных интересов. В отличие от частных собственников органы власти государства пользуются, распоряжаются и управляют имуществом в соответствии с нормативными правовыми актами по реализации полномочий данных органов на том основании, что данное имущество по закону является «экономической базой» самой власти [10, с. 131].

Органы государственной власти, к полномочиям которых относится управление федеральной собственностью, с одной стороны, признаются такими же равными участниками гражданских отношений, а с другой - в силу своей специфической природы наделяются особой гражданской правосубъектностью, в силу которой государство может влиять своей законодательной инициативой на развитие самого гражданского оборота. Вступая в гражданские отношения, оно обязано не превышать пределы возможного своего поведения, и одна из главных целей участия гос- ударства в гражданских отношениях – это решение стоящих перед ним публичноправовых задач, направленных на удовлетворение государственных и иных общественных интересов и нужд. То есть как собственник государство, управляя федеральной собственностью, в первую очередь, решает публичные задачи, связанные с использованием данных объектов.

Имущество Российской Федерации передается в управление государственным унитарным предприятиям, в том числе казенным, а также автономным, бюджетным и казенным государственным учреждениям, хозяйственным обществам, в уставном капитале которых есть акции (доли), находящиеся в государственной собственности; акционерным обществам, в отношении которых Российская Федерация обладает специальным правом на участие в управлении («золотая акция»), на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Основания приобретения и прекращения этих правомочий раскрыты в главе 19 Гражданского кодекса Российской Федерации. Данные субъекты имеют возможность участвовать в гражданском обороте, т.к. могут владеть, пользоваться этим имуществом.

Субъекты управления обязаны в своей деятельности руководствоваться принципами управления объектами федеральной собственности. В науке управления эти принципы принято подразделять на общие и специальные.

Таким образом, управление федеральной собственностью имеет значение для социально-экономической сферы деятельности страны, ее национальной безопасности и благосостояния населения. Под ним понимается система административных, правовых действий органов государственной власти, государственных унитарных предприятий, в том числе казенных, автономных, бюджетных и казенных государственных учреждений, хозяйственных обществ, в уставном капитале которых есть акции (доли), находящиеся в государственной собственности; акционерных обществ, в отношении которых Российская Федерация обладает специальным правом на участие в управлении («золотая акция»), государственных корпораций, управляющих объектами федеральной собственности, а также органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в случае передачи им полномочий управления объектами федеральной собственности, по поводу организации и использования ее объектов с помощью определенных форм и методов с целью реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.