Организация и история административно-полицейского учета населения России XVIII – первой половины XIX вв.

Организация и история административно-полицейского учета населения России XVIII – первой половины XIX веков

Амосова Оксана Сергеевна кандидат юридических наук. Сфера научных интересов: теория и история государства и права. Автор более 65 опубликованных научных работ.

Указ Правительствующего Сената от 19 сентября 1778 года предписывал всем губернаторам и местным правлениям пересылать правительству сведения о количестве душ «в городах по губерниям в их ведомстве состоящих» [9]. Правительство не планировало проводить новую перепись населения, а лишь хотело заставить местные власти учесть на их территории все категории населения, показанные ревизиями, но перемещающимися из одних губерний в другие. Местные власти должны были учесть всех: и тех, кто перемещался получив на то официальное разрешение; и тех, кто переселялся самовольно. Таким образом, указ обязывал местные власти вести учет всего перемещаемого населения охваченного ревизиями. Все собранные таким образом сведения попросту дублировали собранные ревизиями данные о населении.

25 августа 1780 года был издан указ Сената, дублирующий указ 1778 года и повторяющий его требования [10]. Издание указа было вызвано тем обстоятельством, что местные власти продолжали, как и раньше игнорировать сенатские указы о пересылке последним сведений по перемещению населения. Необходимо заметить, что подобного рода указы издавались впослед- ствии регулярно, что свидетельствовало о низкой исполнительской дисциплине чиновников на местах. Изучая содержание архивов в части, касающейся учета населения местными властями, можно заключить что специально подготовленные губернаторами отчеты по перемещению населения по городам губерний отсутствуют как в XVIII, так и в XIX веках. Сведения о перемещении можно встретить лишь в отчетах губернаторов в виде составной части. Отчеты губернаторов достаточно хорошо сохранились, хранятся в РГАДА (до 1991 года – ЦГАДА СССР) и содержат сведения практически за весь XVIII и XIX века. Однако необходимо заметить, что достаточно подробные и регулярные сведения о населении, охваченном ревизиями и населении, которое ревизиями не затрагивалось, появляются только в последней четверти XVIII столетия. До этого времени только небольшая часть губернаторов дополняла свои отчеты не только сведениями о населении, учитываемого ревизиями, но и данными о численности и составе населения, которое ревизиями не охватывалось (дворянство, военнослужащие, приказные чины и др.). Кроме того, как замечает Н.Л. Рубинштейн в работе «Топографические описания наместничеств и губер- ний XVIII в. – памятник географического и экономического изучения России» [5] с 60-х годов XVIII века в губерниях начинают составляться географические и исторические описания местности. Чуть позже начинают составляться камеральные, топографические, экономические и другие описания губерний, которые содержат много интересных сведений, касающихся мужского и женского населения, сословий, ремесел, административного деления судебного устройства, денежных сборов содержащих описания городов и местечек занятий городских жителей, сельской местности, видов землевладения и др. Самое главное, описания, основанные на материалах ревизского и церковного учетов, содержали данные о численности, составе, движении населения России и данные о некоторых сословиях, не охваченных никакими видами учета.

В первой четверти XIX века губернаторы, составляя ведомости о численности населения своих губерний, по-прежнему использовали данные, полученные при производстве ревизий, и только изредка дополняли их сведениями о лицах, не подлежащих внесению в ревизские сказки. В 1802 году был издан указ Сената, предписывающий всем губернским казенным палатам регулярно доставлять губернаторам ревизские сказки и ведомости о численности народа губернии [11]. Позднее, в 1808 году, указом Сената была введена подробная форма ведомостей, обязательная для заполнения губернаторами, с последующей передачей этих ведомостей в Сенат. В своих отчетах губернаторы должны были отражать «сведения, сколько в каждой губернии всякого рода и состояния жителей» [12]. В ведомость отдельными графами записывались сведения о населении «не состоящем в ревизии и не платящем податей», «в ревизии состоящем и платя- щем подати», и «после ревизии причисленном» (беглые, прописные, переселенцы и др.). Стоит отметить, что такого рода ведомости очень нерегулярно сдавались в Сенат губернаторами, а форма ведомостей часто не соблюдалась.

В архивах МВД хранятся многочисленные отчеты губернаторов, датированные первой четвертью XIX века. Анализ сведений, составляющих данные отчеты позволяет сделать вывод, что в них содержатся данные об общей численности городского и сельского населения отдельных губерний. Отсутствие в них сведений о сословных группах населения, о женском поле (присутствуют только в отдельных отчетах), о некоторых группах населения (иностранцах, дворянах и др.) снижает научную ценность данных исторических документов и делает эти отчеты губернаторов интересными только в плане общего ознакомления с численностью населения губерний. Отметим, что по уездам сообщались только материалы, полученные в ходе ревизий. Особый интерес в отчетах вызывают сведения, собранные полицией о фактическом проживании лиц в городах.

Со второй четверти XIX века отчеты губернаторов принимают все более законченный вид. В них не только содержатся материалы ревизий – обязательным элементом в них стало отражение данных о неохваченных ревизиями неподатных категориях. «Государственная окладная книга 1827 года», поданная на рассмотрение императору Николаю I, не содержала сведений о неподатных сословиях, поэтому царь решил исправить этот недостаток [19]. Сбор данных сведений был начат в 1829 года, а с января 1830 года губернии стали поставлять сведения о численности и составе неревизского неподатного населения. Сбор сведений был возложен на местные учреждения Министерства

Организация и история административно-полицейского учета населения России XVIII – первой половины XIX веков внутренних дел – земскую и городскую полицию. Местные учреждения полиции должны были провести учет потомственных и личных дворян, разночинцев, детей обер-офицеров, отставных военных чинов и иностранцев. К середине 1830 года сбор сведений был завершен, материалы были направлены в Департамент разных податей и сборов и в Министерство финансов. Данными учреждениями была составлена подробная окладная книга, состоящая из сведений, полученных VII ревизией, и собранных сведений о неподатном населении по состоянию на 1830 год. Таким образом 1830 год можно считать началом организации постоянного полицейского учета неподатного населения в России. Ежегодные губернаторские отчеты о численности и составе всего населения предоставлялись в Министерство финансов, а сведения о неревизском неподатном населении – в Статистическое отделение Министерства внутренних дел.

Следует отметить, что отчеты губернаторов до середины 30-х годов XIX века отражали численность населения, полученную в ходе ревизий, и только некоторые отчеты содержали сведения, которые должны были собирать органы местной полиции о неревизских сословиях. К сожалению для историков, земская и городская полиция не очень добросовестно выполняла свои обязанности по учету неподатного населения, поэтому отчеты этого времени дублируют материалы ревизий и не содержат сведений (практически все) ни о естественном приросте населения, ни о неподатных сословиях.

Решить данную проблему правительство пыталось достаточно продолжительное время. К середине 30-х годов XIX века стали создаваться статистические комитеты при губернских правлениях, в обязанность которым вменялся сбор сведений о населении [14]. Создание статистических комитетов проходило крайне медленно, и до конца 50-х годов они не занимались конкретно подсчетом населения губерний изредка публикуя в учрежденном ими журнале «Памятные книжки областей и губерний» так называемые «Статистические таблицы», где размещались сведения о численности и движении населения областей и губерний [4].

3 июня 1837 года вышел достаточно подробный указ Правительствующего Сената, адресованный гражданским губернаторам, в соответствии с которым они обязаны были до 1 марта предоставлять царю и Министерству внутренних дел «полную статистику губерний» [15]. Составляя отчеты о движении местного населения, губернаторы использовали данные церковного учета. Составление церковью метрических книг на тот момент уже было распространено на католиков, лютеран, магометан и евреев. 7 февраля 1838 года был опубликован указ Сената «Об исправном ведении метрических книг» из которого следовало, что правительство всецело доверяет сведениям, собранным церковью [16]. Таким образом, методы сбора сведений о населении местными органами полиции начали меняться уже в 30-е годы XIX века, но полностью самостоятельной единицей административнополицейский учет еще не стал. Каждый год органы местной полиции, взяв за основу данные ревизии, присоединяли к цифрам сведения учета церковного. Как отмечал А.А. Бушен в работе «Об устройстве статистических источников России», такой сбор данных органами полиции серьезно ухудшил достоверность сообщаемых правительству сведений о населении, поскольку в данные ревизии бесконтрольно вводились неверные цифры, часто искажая вполне истинные результаты [1]. Мы со- гласны с этим мнением, поскольку было неверным решением соединить сразу два вида самостоятельного учета населения – ревизский и церковный.

Первая попытка составить ведомости о численности населения, используя отчеты губернаторов, была предпринята статистическим отделением МВД в 1828 году в виде «Статистического табеля о народонаселении Российской империи по пространствам» [7]. В данном табеле содержались сведения о сельском населении обоего пола. Основываясь на данных, полученных в результате производства VII ревизии, цифры табеля превосходили данные ревизии, что не может быть верным, поскольку проверка по производству последней еще не была окончена и все прописные и утаенные души еще не были подсчитаны. Этот факт еще раз подтверждает, что в ходе административно-полицейского учета некоторые категории населения учитывались неоднократно (например, сельское население уходило на заработки в город и учитывалось дважды – как сельское и как городское и наоборот).

Как следует из отчета К.Ф. Германа, возглавлявшего Статистическое отделение МВД с марта 1811 года, недостатками отчетов губернаторов в 30-е годы являлось то, что они, пользуясь материалами ревизий, не учитывали население столичных городов, армию и флот, только частично отражали численность неподатного населения и не учитывали естественный прирост населения после ревизии [7]. Таким образом, отчеты губернаторов и материалы ревизского учета имели одинаковые недостатки.

Последние отчеты губернаторов, основанные на материалах ревизского учета были изданы в виде «Ведомостей о народонаселении Российской империи за 1834 год» [2]. Сведения о количестве душ мужского пола, согласно этой ведомости были меньше, чем в ведомостях VIII ревизии, что объяснялось незаконченной проверкой душ произведенной ревизии (в ее данные не вошли выявленные прописные души и не был произведен подсчет донских казаков, иноверцев Сибири и ряда других групп населения империи).

В 40–50-е годы XIX века Статистическим отделом МВД было опубликовано две ведомости учета населения России, базовую основу которых составили отчеты губернаторов за 1846 и 1856 годы [3; 8]. В ведомости вошли данные церковного учета и материалы казенных палат. Анализ ведомостей показывает, что данные, показанные отчетами губернаторов, далеки от действительности, не учитывают прирост населения, поэтому окончательная цифра по количеству населения меньше, чем в материалах ревизий. Кроме того, необходимо заметить, что при подсчете населения часто не учитывались такие неблагоприятные факторы, как войны, эпидемии, неурожаи и др. Эти факторы оказывали большое влияние на окончательную цифру численности населения, делая ее завышенной. Необходимо было найти «золотую середину», что и попыталось сделать Статистическое отделение МВД в 1854 году. Была предпринята попытка наладить учет населения через городскую и земскую полицию, а полученный материал направлять в губернские статистические комитеты и Статистическое отделение МВД для анализа и обработки. Однако и в 1856 году многие губернские статистические отделения не предоставили таких сведений, и учет населения был произведен на основе неточных отчетов поданных губернаторами.

Итак, подведем итоги. Данные о количестве народонаселения России в 1856 году полностью основаны на материалах IX ревизии и церковного учета. Использование

Организация и история административно-полицейского учета населения России XVIII – первой половины XIX веков сразу двух видов учета привело к тому, что численность населения в отчетах губернаторов превзошла результаты сразу двух ревизий – IX (1850 год) и X (1857–1858 годы). Отчеты губернаторов показали 30 168 923, IX ревизия – 28 483503 Х – 28 966 549 душ мужского пола [18]. Даже принимая во внимание тот факт, что при ревизии учитывались не все категории населения (например, учету не подлежали регулярная армия и иностранцы), мы видим, что данные административно-полицейского учета сильно завышают реальную численность населения России.

В 1857 году статистический учет не претерпел изменений в лучшую сторону. Местная городская и земская полиция не смогли предоставить внятных данных о населении. Статистический комитет МВД обрабатывая данные, полученные от местной полиции, отмечал, что большинство губерний предоставило неверные результаты. Отмечался также небрежный подход местной полиции к работе по учету населения, несвоевременное предоставление ведомостей учета, путаность и непонятность таблиц учета. Все это привело к тому, что комитет МВД не смог вовремя обобщить материалы учета и составить достоверную таблицу по учету народонаселения России.

4 марта 1858 года Статистический комитет МВД был преобразован в Центральный статистический комитет, в подчинении которого находились все статистические комитеты губерний и Департаменты МВД [17]. Именно 1858 год принято считать удачным в плане сбора данных по учету населения. Можно также говорить об окончательном оформлении административно-полицейского вида учета населения пришедшего на смену ревизиям, как полностью самостоятельного. Сбор материалов по населению был поручен городской и земской полиции по территориальным единицам управления. Полицейские были хорошо знакомы с людьми, проживавшими на их рабочих участках, что позволяло им собирать качественные сведения и своевременно подавать их в губернские статистические комитеты. Последние сверяли эти данные с отчетами губернаторов и направляли результаты своей работы в Центральный статистический комитет МВД, который являлся конечным звеном учета и нес ответственность за все не выявленные им ошибки. Не вызывает сомнения тот факт, что данный вид учета имел преимущества по сравнению с учетами ревизским и церковным и отчетами губернаторов.

Административно-полицейский учет одновременно учитывал все население империи, и его сведения были более приближены к действительности. Всего в XIX веке было произведено три больших административно-полицейских учета (новыми методами): в 1858, 1863 и 1884–1885 годах. Информацию о них можно найти в «Статистических таблицах Российской империи», изданных Центральным статистическим комитетом МВД в 1863, 1866 и 1867 годах. По сравнению с материалами ревизий, данные полицейского учета были более точными, хотя и несколько завышали количество населения. Завышенность цифр объяснялась двойным учетом некоторых категорий населения (например нечетким делением населения на наличное фактическое и приписное), двойным учетом переселенцев (их считали по прежнему месту жительства и новому) и путаницей в подсчете городского и сельского населения (когда крестьяне уходили работать в город и наоборот).

Таким образом, Центральный статистический комитет МВД самостоятельно вел учет количества населения, проживавшего в империи, определял состав данного населения, вел подсчет естественного движения населения и учет переселенцев из губернии в губернию. В основе всех подсчетов лежали данные, полученные в ходе административно-полицейских учетов за 1858, 1863 и 1885 годы. Принимались во внимание комитетом и локальные переписи населения, сведения церковного учета, материалы полиции о переселенцах а позднее и данные переписи 1897 года [6]. Безусловно, такая «смесь» данных для определения численности населения Российского государства оставляла желать лучшего. Однако необходимо учитывать тот факт, что в конце XIX века административно-полицейский учет фактически остался единственным для определения численности населения и, несмотря на его недостатки, давал близкие к действительности цифры, что и было подтверждено в результате демографической переписи населения 1897 года.

Итак, что же представляла собой административно-полицейская реформа? Начало организации данного вида учета населения начинается с конца XVIII века. Однако вплоть до 1837 года сбор полицией данных о населении основывался исключительно на материалах ревизий. Органы полиции следили за перемещением податного населения, производили учет городского населения и иногда дополняли ревизские ведомости цифрами о группах населения, не учитываемых в ходе производства ревизий (дворянство, чиновники, разночинцы, военнослужащие и др.). С 1830 года учет полицией неревизского населения стал регулярным и приобрел обязательный характер. В 1837 году оформилась система годовой отчетности по губерниям. Круг вопросов учета населения стал постепенно увеличиваться, но основными все же остались вопросы социально-экономической статистики губернии.

В течение двух десятилетий с 1837 по 1857 год органы полиции начали постепен- но производить учет естественного движения населения. В 1842 году МВД расширило программу сбора статистической отчетности для губерний и ввело в ведомости сбор данных об экономической жизни губернии, о занятиях народа, сельском хозяйстве и промышленности, торговле и др. Однако органы полиции продолжили при составлении отчета использовать итоги последней ревизии, дополняя ими сведения о переселенцах, о родившихся и умерших в данной губернии. Данные административно-полицейского учета этого времени имеют приблизительную точность, поскольку сведения, которые использовала для подсчета населения полиция, изначально не отличаются точностью подсчета: материалы ревизий недостаточно учитывают прописные и утаенные души, переселенцы из губернии в губернию учитываются небрежно, недостоверность книг церковного учета не позволяет точно определить естественное движение населения (число родившихся, умерших, погибших от эпидемии или войны). Таким образом, административно-полицейский учет населения в XVIII – первой половине XIX века является весьма приблизительным и содержит в цифрах большие погрешности, позволяя определить общую численность населения империи весьма условно, по сравнению с результатами ревизий.

Созданный в декабре 1852 года Статистический комитет МВД в 1858 году реорганизуется в Центральный статистический комитет (состоящий из квалифицированных статистиков), в подчинении которого находятся все губернские статистические комитеты и Департаменты МВД. Можно утверждать, что с 1858 года административно-полицейский учет становится самостоятельным видом учета и до 1917 года является основным источником для определения численности и состава населения

Организация и история административно-полицейского учета населения России XVIII – первой половины XIX веков

Российского государства, поскольку за весь этот период было проведено только три переписи населения: в 1897, 1916 и 1917 годах. Стоит отметить, что последние две переписи имели исключительно сельскохозяйственное назначение, поэтому учли городское и сельское население вскользь. Что касается непосредственно административно-полицейского учета населения то проводился он только три раза – в 1858 1863 годах и 1884–1885 годах, каждый раз не в масштабе всей страны, а только на отдельных территориях и в разные годы. Результаты полицейского учета дополнялись сведениями о естественном движении населения церковными материалами учета а также сведениями о переселенцах, полученными самими органами полиции, что делало общие сведения по учету населения не совсем точными. Во второй половине XIX века правительство Российской империи не смогло устранить все недостатки административно-полицейского учета. Механические передвижения населения продолжали учитываться неполно, основываясь на церковных ведомостях и книге о естественном движении населения, что приводило к большим неточностям учета населения не только в рамках отдельных губерний, но и всей России в целом.