Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации

Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации четко определена не только Конституцией Российской Федерации, но и иными законодательными актами. К таковым, в частности, можно отнести Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [3] и

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому необходимо взаимодействие всех субъектов для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Конечно, Президент Российской Федерации согласовывает функционирование и взаимодействие органов, входящих в нашу единую систему публичной власти в Российской Федерации. Однако в этом процессе задействованы все органы публичной власти. При этом мы должны учитывать, что не каждый государственный орган можно охарактеризовать как орган государственной власти. В соответствии с доктриной и правовой позицией Конституционного Суда РФ необходимо различать понятия «государственный орган» и «органа государственной власти». Первые, в отличие от вторых, не имеют права принимать правовые акты внешнего действия, распространяющиеся на граждан и их объединения [10].

Следует заметить, что из двух основных составляющих местного самоуправления – властной и хозяйственной – в отличие от государственной власти, преобладает хозяйственная. Следовательно, в рамках местного самоуправления принимают общеобязательные решения, нужные постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Представляется важным такой аспект как правовое регулирование образования, формирования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочий и ответственности. Порядок взаимодействия между собой и с иными органами, входящими в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации, основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

С вышесказанным тесно связан вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Разграничение осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. И следует обратить внимание, что такого субъекта как муниципальное образование в этом договоре нет.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и федеральными законами, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в решении задач местного самоуправления, вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако всегда указывается, какие муниципальные образования могут быть наделены такими полномочиями.

При этом мы четко должны понимать, что законодательство любого субъекта Российской Федерации, принятое в пределах полномочий субъекта, обязательно для органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Если указанные лица не выполняют или нарушают указанные акты, то это влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации. При этом не забываем о конкретизации административной ответственности в соответствующих кодексах. Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Известно, что перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования и др.

Также мы должны понимать, что организация публичной власти на федеральной территории устанавливается федеральным законом. К принципам осуществления публичной власти относятся:

• 1)    согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях;

• 2)    разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти;

• 3)    самостоятельное осуществление органами публичной власти своих полномочий. Об этом ранее говорил Владимир Путин: «Координация деятельности всех уровней власти – и государственной, и муниципальной, должна быть эффективной и подтвержденной ресурсами, при этом оставаясь в рамках Конституции РФ» [7, с. 16];

• 4)    гарантии финансового обеспечения исполнения полномочий, которыми наделяются органы публичной власти в результате разграничения полномочий, безусловно больше регулируется финансовым правом;

• 5)    обеспечение гласности в деятельности органов публичной власти, в том числе посредством предоставления доступа к информации о деятельности органов публичной власти.

Таким образом, происходит взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. В ст. 6 Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» мы видим участие органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, в решении задач местного самоуправления.

В заключении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 года № 1-З в связи запросом Президента

Российской Федерации были даны разъяснения и позиции в отношении «публичная власть», «единой системы публичной власти» [6]. Понятие единой системы публичной власти также раскрывается в Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» (ч.1. ст. 2) [4].

Органы, входящие в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, содействуют развитию местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В указанных целях органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий:

• 1)    обеспечивают государственные гарантии, но на уровне субъекта Российской Федерации, прав населения на осуществление местного самоуправления;

• 2)    осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, которые установленных настоящим Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, а также правовое регулирование подобного уровня было и ранее;

• 3)    федеральным законом устанавливаются права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

• 4)    федеральными законами определяется правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

• 5)    органы государственной власти субъекта участвуют в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления;

• 6)    устанавливают общие принципы организации местного самоуправления, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств и обеспечивают контроль за осуществлением переданных полномочий;

• 7)    осуществляют права и обязанности в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами. Ранее похожая норма была закреплена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного организации в Российской Федерации».

Когда мы видим, что Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Хотя допускается наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями, осуществляемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством, в порядке и на срок, определяемые федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, законом субъекта Российской Федерации.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. А оно изменилось, и мало отвечает положениям ст. 12 Конституции Российской Федерации [1].

Статус законодательных (представительных) органов государственной власти значительных изменений не претерпел, а вот статус высшего должностного лица субъекта РФ имеет достаточные изменения. И, как мы видим, в Законе № 414 устанавливается высшее должностное лицо, которое признается обязательным органом публичной власти. Так как высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации, определяет не только структуру, но и систему органов исполнительных органов субъекта Российской Федерации, что способствует более гибкому осуществлению регулирования в данной сфере. Таким образом, по сравнению с действовавшим законодательством, Закон № 414 существенно меняет положение высшего должностного лица в системе органов власти субъекта РФ.

Тем более, в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П Конституционным Судом РФ было указано, что высшее должностное лицо является элементом системы органов исполнительной власти, поскольку его статус определен в гл. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [5].

Мы должны четко понимать, что следует защитить право собственного государства. Поэтому в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и определяющих полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления,

Конституции

Российской Федерации, федеральным конституционным законам и другим федеральным законам, применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы,

Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и другие федеральные законы.

Анализируя Конституцию РФ (ч. 2 ст. 3, ст. 71, 72, 73), мы видим всю полноту власти по всем существующим предметам ведения России, которой обладают органы государственной власти различных территориальных уровней. Это означает, что категория «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130), обозначая предметы ведения местного самоуправления, является частью государственных предметов ведения, которая добровольно передается местному сообществу для ответственного выполнения без вмешательства государства. И многие говорят о самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ). Однако государство отдает муниципалитетам отдельные права и обязанности по решению части государственных публичных дел, переданных им в виде вопросов местного значения. Как видим, население муниципальных образований самостоятельно и под свою ответственность (т.к. государство не вмешивается) осуществляет часть государственных функций с учетом различных особенностей проживания на данной территории в своих интересах [9, с. 45].

Кроме того, местное самоуправление в России во многом опирается на положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы в 1985 г. [2]. И.В. Бабичев по данному вопросу пишет: «…несмотря на то, что сама Хартия была ратифицирована Россией только пять лет спустя. Таким образом, изначально было установлено известное взаимное соответствие этих двух основополагающих нормативных документов правовой доктрины местного самоуправления» [8, с. 67–74]. Безусловно, соглашаясь с данным утверждением, мы видим стремление государства максимально подчеркнуть роль и место, а также самостоятельность местного самоуправления.