Организация системы закупок на муниципальном уровне

Активная реализация государственных социально-экономических проектов, отмечаемая в стране на протяжении последних десятилетий, направлена в конечном счёте на формирование результата именно на уровне нижнего территориального управления. Независимо от того, кто является инициатором проекта и вкладывает в него финансовые средства, в том числе бюджетные, результат реализации этого проекта будет выражаться в создании в муниципальном образовании новых социальных объектов, благоустроенных территорий, в строительстве и реконструкции дорог и, как следствие, в повышении доверия населения к государственной власти и органам местного самоуправления как гаранту стабильности и законности, вызывая положительный отклик у граждан и обеспечивая поддержку ими проводимого курса реформ.

В связи с этим ежегодно возрастающие расходы на муниципальные нужды определяют необходимость функционирования и совершенствования эффективной и открытой системы муниципальных закупок в рамках требований Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон № 44-ФЗ) [1] как важнейшего механизма рационального расходования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений при расходовании средств бюджета в рамках политики, реализуемой в Российской Федерации [2].

На этих принципах для решения одной из приоритетных задач – обеспечения заказчиков качественными и наиболее доступными товарами, работами и услугами – в муниципальных образованиях реализуется система закупок.

Система муниципальных закупок – это совокупность взаимосвязанных организационных структур и их действий в рамках определённых норм и правил с целью обеспечения муниципального образования товарами, работами, услугами [3].

По нашему мнению, муниципальная система закупок должна быть основана на трех основных подсистемах - организационной, правовой, функциональной.

Организационная подсистема включает в себя структуры системы на муниципальном уровне, осуществляющие соответствующие процессы с использованием на каждом этапе определенных алгоритмов и документов. Ее составными элементами являются:

• 1.    Заказчики. На муниципальном уровне ими являются органы местного самоуправления, муниципальные бюджетные и казенные учреждения и иные получатели средств из бюджета муниципального образования [4].

• 2.    Органы, наделенные полномочиями в сфере закупок.

  • 2.1.    Органы, ответственные за определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков. На муниципальном уровне все конкурентные процедуры, как правило, осуществляются через них (уполномоченные органы). Например, для заказчиков города Ставрополя такими органами являются: комитет Ставропольского края по государственным закупкам (региональный уполномоченный орган) [5] и комитет муниципального заказа и торговли администрации города Ставрополя (муниципальный уполномоченный орган) [6]. Закупки товаров (работ, услуг) для заказчиков города Ставрополя осуществляются муниципальным уполномоченным органом в следующих случаях:

• -    ремонт и содержание автомобильных дорог;

• -    привлечение кредитов кредитных организаций для финансирования дефицита бюджета;

• -    благоустройство территорий;

• -    совместные закупки;

• -    прочие закупки с начальной (максимальной) ценой контракта, не превышающей 20 млн рублей.

Во всех остальных случаях, за исключением закупок у единственного поставщика, закупки заказчиков города Ставрополя осуществляются региональным уполномоченным органом.

С точки зрения организационной структуры уполномоченного органа возможны следующие варианты:

• 1.    По этапу проведения конкурентной процедуры:

• -    сектор проверки начальной (максимальной) цены контракта;

• -    сектор размещения документации о закупках;

• -    сектор рассмотрения заявок участников конкурентных процедур.

• 2.    По объекту закупки конкурентной процедуры:

• -    сектор проверки начальной (максимальной) цены контракта;

• -    сектор осуществления закупок товаров;

• -    сектор осуществления закупок услуг;

• -    сектор осуществления закупок работ.

• 3.    По видам конкурентных процедур:

• -    сектор проверки начальной (максимальной) цены контракта;

• -    сектор аукционов;

• -    сектор конкурсов;

• -    сектор запросов котировок.

• 2.2.    Органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг (контрольные органы) для обеспечения нужд заказчиков. На муниципальном уровне осуществление закупочных процедур контролируется группой органов. Например, муниципальные закупки в городе Ставрополе наряду с органами общего контроля, расследования и надзора (региональные подразделения следственных органов и органов внутренних дел, органы прокуратуры Российской Федерации, Контрольно-счетная палата Ставропольского края, Контрольное управление Губернатора Ставропольского края, контрольно-счетная палата города Ставрополя) контролируют специально ориентированные органы:

• 1)    отдел контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю;

• 2)    отдел контроля закупок для государственных нужд министерства финансов Ставропольского края;

• 3)    отдел контроля закупок для муниципальных нужд комитета финансов и бюджета администрации города Ставрополя.

Правовая подсистема включает правовые документы, регламентирующие и определяющие законность, прозрачность, эффективность процессов системы. Правовые основы муниципальной системы закупок формируются исходя из существующих федеральных и региональных нормативных правовых актов. Более того, каждый из участников системы обязан принять опре- деленные документы, без которых в принципе невозможна закупочная деятельность. Безусловно, правовые основы осуществления закупок являются предметом исследования юристов, поэтому мы остановимся на тех из них, которые необходимы именно для эффективного функционирования всех организационных подсистем и их взаимодействия между собой на примере города Ставрополя.

Муниципальную нормативную базу в сфере закупок товаров, работ, услуг можно систематизировать следующим образом:

• 1.    Общие муниципальные правовые акты:

  • 1.1.    Об уполномоченных органах в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд заказчиков.

  • 1.2.    О порядке взаимодействия заказчиков и уполномоченного органа по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

  • 1.3.    Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд, содержанию указанных правовых актов и обеспечению их исполнения в муниципальном образовании.

  • 1.4.    О правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций представительного органа местного самоуправления, контрольно-счетного органа местного самоуправления, исполнительного органа местного самоуправления, отраслевых (функциональных) и территориальных органов исполнительного органа местного самоуправления, в том числе подведомственных им муниципальных казенных учреждений.

  • 1.5.    Об утверждении правил определения требований к закупаемым представительным органом местного самоуправления, контрольно-счетным органом местного самоуправления, исполнительным органом местного самоуправления, отраслевыми (функциональными) и территориальными органами исполнительного органа местного самоуправления, в том числе подведомственными им муниципальными казенными и бюджетными учреждениями, отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен на них).

  • 1.6.    Об автоматизации закупок товаров, работ, услуг малого объема для обеспечения нужд заказчиков муниципального образования.

  • 1.7.    Об определении случаев осуществления банковского сопровождения контрактов.

  • 1.8.    О порядке взаимодействия заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при организации и проведении совместных конкурсов или аукционов на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения нужд муниципалитета.

  • 1.9.    Об утверждении порядка осуществления полномочий органом внутреннего муниципального финансового контроля исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд муниципального образования.

  • 1.10.    Об утверждении порядка осуществления ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг муниципалитета.

  • 1.11.    Об утверждении положений об органах, ответственных за определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков и за осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения их нужд.

• 2.    Локальные правовые акты заказчиков:

  • 2.1.    Правовые акты отраслевых (функциональных) и территориальных органов исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования об утверждении требований к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен на них).

  • 2.2.    Правовые акты отраслевых (функциональных) и территориальных органов исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования об утверждении нормативных затрат на обеспечение муниципальных функций и полномочий.

  • 2.3.    Правовые акты отраслевых (функциональных) и территориальных органов исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования об утверждении положения о контрактной службе или о назначении контрактного управляющего.

  • 2.4.    Правовые акты отраслевых (функциональных) и территориальных органов исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования об утверждении регламента проведения ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд заказчиков, подведомственных отраслевому (функциональному) и территориальному органу исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования.

• 3.    Локальные правовые акты уполномоченных органов:

  • 3.1.    Об утверждении примерных форм документов для проведения процедур закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд заказчиков муниципального образования.

  • 3.2.    О создании комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг муниципалитета.

Функциональная подсистема – это совокупность этапов функционирования структур организационной подсистемы в соответствии с нормами и правилами правовой подсистемы, направленных на достижение определённых ею результатов. Это своего рода порядок взаимодействия между участниками контрактной системы, который состоит из нескольких этапов.

Этап 1. Формирование документации о закупке:

• 1.    Планирование, нормирование, общественное обсуждение закупок.

• 2.    Определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

• 3.    Подготовка типового утверждённого комплекта документации.

Этап 2. Определение поставщика (подрядчика, исполнителя).

• 1.    Согласование и размещение уполномоченным органом утвержденной заказчиком документации о закупке:

  • 1.1.    Проверка, разработка или отказ в размещении документации.

  • 1.2.    Размещение утверждённой заказчиком документации.

• 2. Прием и рассмотрение заявок участников, определение победителя конкурентной про

• 3.    Осуществление закупки у единственного поставщика, в том числе через магазин малых объемов [7].

цедуры, с которым заключается контракт.

Этап 3. Контроль.

• 1.    Проведение внеплановых проверок по следующим основаниям:

  • 1.1.    Получение обращения участника закупки с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа.

  • 1.2.    Получение информации о признаках нарушения законодательства о закупках.

  • 1.3.    Истечение срока исполнения ранее выданного контрольным органом предписания об устранении нарушения законодательства о закупках.

  • 1.4.    Получение обращения о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

• 2.    Проведение плановых проверок.

• 3.    Внутренний муниципальный финансовый контроль.

• 4.    Ведомственный контроль.

Этап 4. Заключение контракта по результатам конкурентной электронной процедуры.

• 1.    Размещение заказчиком в единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС) и на электронной площадке проекта контракта без подписи.

• 2.    Подписание победителем электронной процедуры проекта контракта и размещение его на электронной площадке вместе с документом, подтверждающим предоставление обеспечения исполнения контракта, либо размещение протокола разногласий.

• 3.    Рассмотрение заказчиком протокола разногласий (размещение в ЕИС и на электронной площадке доработанного проекта контракта либо повторное размещение контракта с указанием причин отказа учесть содержащиеся в протоколе разногласий замечания).

• 4.    Подписание контракта заказчиком и размещение его в ЕИС и на электронной площадке.

Очевидно, что для эффективного функционирования система муниципальных закупок должна быть такой, чтобы алгоритм Закона № 44-ФЗ был полностью реализован до логического результата заключения и исполнения контрактов без шантажа заказчиков недобросовестными участниками закупок, корысти поставщиков и привлечения заказчиков к ответственности контролирующими органами. В рамках этой системы необходимо посредством взаимодействия заказчиков и органов, наделенных полномочиями в сфере закупок, обеспечивать реализацию комплекса условий, включающего:

• –    единый подход ко всем закупкам на территории муниципалитета;

• –    соблюдение действующих муниципальных нормативных актов в сфере закупок, регламентирующих деятельность всех заказчиков, в том числе при планировании и нормировании закупок;

• –    использование единых утвержденных форм документов для осуществления закупок;

• –    координацию деятельности казенных и бюджетных учреждений со стороны главных распорядителей средств бюджета и финансовых органов;

• –    обеспечение полного и комплексного сопровождения закупок уполномоченными органами при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) конкурентными способами – от этапа подготовки документации до заключения контракта;

• –    создание и ведение в муниципальном образовании реестра предельных (максимальных) цен на товары (работы, услуги), закупаемые для заказчиков конкурентными способами и у единственного поставщика;

• –    эффективный многоступенчатый контроль.

Результативность работы системы муниципальных закупок выражается в осуществлении закупочных процедур прозрачно, строго по логике закона, с максимальной защитой от ошибок и штрафов, в обязательном заключении и добросовестном исполнении муниципального контракта.

Ссылки:

Редактор: Ситникова Ольга Валериевна Переводчик: Мельников Евгений Вячеславович