Организационно-правовое обеспечение информационной открытости государственных и муниципальных органов управления

Вопрос о важности доступа граждан к информации о результатах деятельности органов власти был сформирован лишь в конце двадцатого века в ряде развитых стран мира, что привело к принятию в них специализированных нормативных правовых актов. Данная практика была принята и в Российской Федерации, что послужило причиной принятия законопроекта об «информационной открытости» деятельности государственной власти перед гражданами и обществом в целом.

Организационно-правовое обеспечение информационной открытости государственного и муниципального управления было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина [б] , которая была принята Верховным Советом РСФСР в 1991г. Согласно ч. 2 ст. 13 данной Декларации каждый имеет право свободно распространять, получать и искать информацию. Данное право законодательно ограничивается на следующие случаи: охрана государственной, личной, профессиональной, семейной, коммерческой тайны, в том числе нравственности. Ст. 31 Декларации прав и свобод человека и гражданина провозглашает, что государственные органы, должностные лица и учреждения должны каждому законодательно предоставить возможность ознакомиться с необходимыми материалами и документами, которые касаются его прав и свободы, если иное не предусмотрено законодательством.

Правовое регулирование информационной открытости отражено также в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека [1] , принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948г.: каждый человек должен иметь право на свободный поиск, получение и распространение информации.

Вышеперечисленные декларации стали основополагающими документами для разработки вопросов информационной открытости в Конституции Российской Федерации, которая обладает высшей юридической силой. Поэтому следующий шаг в развитии информационной открытости отражен именно в Конституции Российской Федерации [2]. Действующие права и свободы гражданина (ст.18 Конституции Российской Федерации) устанавливают применение законов, их содержание и смысл, а также деятельность исполнительной и законодательной власти, которые обеспечиваются правосудием. Каждому гражданину согласно ч.2 ст.24 Конституции Российской Федерации предоставляется возможность обеспечения материалами и документами, которые затрагивают его свободы и права, если иное не предусмотрено законодательством. Гражданин в соответствии с ч.4 ст.29 по отношению к информации имеет право в рамках закона: свободно получать, искать, распространять, производить и передавать информацию. Перечень сведений, которые составляют государственную тайну, определяются федеральным законом. Каждому гражданину (ст.33 Конституции Российской Федерации) предоставляется возможность лично обращаться в органы власти, а также направлять коллективные и индивидуальные предложения, жалобы, запросы и т.д. Гражданам Российской Федерации ст.42 законодательно предоставляется возможность получать полную и достоверную информацию об экологической составляющей среды существования. Гарантом согласно ст. 80 Конституции РФ по этим вопросам выступает Президент РФ.

Содержание информационной открытости было раскрыто в Постановлении Правительства РФ от 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» [7]. Целями этой федеральной целевой программы являлись: повышение качества взаимоотношений граждан и государства; увеличение свободного доступа к информации для общества о деятельности власти; повышение продуктивности государственного управления; распространение и внедрение коммуникационных и информационных технологий. Основные задачи федеральной целевой программы «Электронная Россия» были сформулированы следующим образом: это предоставление государственных функций и услуг в электронном виде, расширение инфраструктуры информационной открытости государственного и муниципального управления, развитие систем функционирования электронного правительства. Вышеперечисленные решения и изменения привели к созданию концепции «Электронного государства», которая предлагает полное изменение взаимоотношения общества с государственной структурой на основе более тесного и продуктивного взаимодействия, созданного для увеличения транспарентности информационных ресурсов государства, увеличения объемов информационных данных, которые обязаны быть размещены органами государственной власти в сети Интернет.

Основополагающий процесс формирования информационной открытости органов государственного управления был определен в постановлении Правительства РФ от 12.02.2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» [8] . Однако с 24.11.2009 г. оно отменено и действует одноименное постановление Правительства РФ от 24.11.2009 г. № 953. [9] . Смысл рассматриваемых постановлений Правительства РФ заключается в закреплении правил относительно обязанности органов федеральной исполнительной власти: предоставить гражданам и организациям РФ возможность пользоваться информационными ресурсами о собственной деятельности в соответствии с определенным перечнем, утвержденным данными постановлениями (56 категорий информации, а так же указание периодичности их размещения в Интернете). Тем не менее, в течение первого года действия постановления Правительства РФ от 12.02.2003 г. № 98 всего 10 % официальных сайтов органов государственной власти соответствовали данным требованиям.

Принятый новый федеральный закон от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» закрепил основы правового регулирования отношений между государством и обществом в сфере информационной доступности [3]. В указанном законе крайне мало положений о регулировании порядка получения официальной информации о деятельности органов власти. В данном законе в основном ставится вопрос защиты информации при получении права на использование информационных ресурсов. Исходя из ст. 2 данного закона вместо информационной открытости дается определение «доступ к информации», под которой подразумевается доступ к предоставлению и использованию данного информационного ресурса. В п.3 ст.3 назван принцип доступности к информационным источникам о деятельности государственных и муниципальных органов управления. Согласно ст. 6 федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» обладателями информации являются: субъект РФ, юридическое лицо, муниципальное образование, гражданин, Российская Федерация.

В соответствии с п.5 ст.8 вышеназванного закона закреплено, что вся информация о деятельности государственной и муниципальной власти должна быть предоставлена для публичного доступа на русском языке, либо на государственном языке тех республик, которые входят в состав Российской Федерации. При запросе данной информации, запрашивающее лицо имеет право не обосновывать запрос информационных данных.

В п.4 ст.8 федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» вводится запрет на ограничение прав доступа граждан к следующим видам информации: о состоянии окружающей среды, о деятельности органов власти и об использовании средств бюджета государства, о законах, регулирующих права и свободы гражданина РФ. В правоприменительной практике было выявлено большое количество упущений и противоречий, которые внесли ряд трудностей для установления эффективных решений, как например, о защите прав физических лиц и юридических субъектов РФ.

Президентом РФ была согласована и подписана «Стратегия развития информационного общества» от 07.02.2008 г. № Пр-2129 [13] . В данной Стратегии были сформированы определенные задачи с использованием информационных технологий. К ним относятся совершенствование сферы образования, научной деятельности, медицины, социальной защиты, развитие экономики и системы государственного управления, взаимодействие государственной власти с бизнесом и обществом в целом, улучшение качества и скорости предоставления государственных услуг, противодействие использования информационных технологий в целях угрозы интересам государства и другие.

Ключевым действием на пути развития информационной доступности стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [4]. Главными целями данного закона выступают возможность открытости ведения деятельности государственной власти и муниципальных органов, активное нововведение информационных технологий, массовое информирование о деятельности органов государственного и местного управления. В ст.4 данного федерального закона прописаны следующие принципы информационного доступа о деятельности органов власти: доступности, открытости, достоверности, своевременности информации, свободы распространения, поиска, получения и передачи информации. Об ограничениях доступа к информации, являющейся государственной тайной, указано в ст.5. Однако в ст.6 определены способы обеспечения доступа к информации: публицирование, размещение и предоставление информации о деятельности органов власти в сети «Интернет», а так же в помещениях, которые занимают органы управления, возможность личного присутствия граждан на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления. Например, в п.3 ст.8 указано, что пользователь данной информацией, имеет право оставить причину запроса без разъяснений. Перечень размещаемой информации в сети «Интернет», а так же ключевые требования доступа представлены в ст.13. Надзор и контроль над обеспечением возможности доступа к информации прописан в ст.24. В данной статье говорится, что контроль осуществляется руководителями органов власти, порядок осуществления контроля регулируется правовыми актами органами государственного управления. Надзор над исполнением данного федерального закона осуществляет прокуратура РФ на основе федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Ответственность за несоблюдение прав гражданина на получение информации подробно описан в ст. 25 вышеназванного федерального закона. Ответственные лица за доступ к информации о деятельности государственных органов несут гражданскую, дисциплинарную и уголовную ответственность. Практика показывает, что принятие данного закона существенно увеличило прозрачность и открытость деятельности муниципальных и государственных органов власти.

Организация информационного доступа посредством сети «Интернет» ранее осуществлялась на основе постановления Правительства РФ от 15.07.2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно – телекоммуникационной сети «Интернет» (утратил силу в 2011г.) [10]. Данная структура обязана была содержать нижеперечисленные информационные источники: сводный реестр, единый портал, региональный портал муниципальных и государственных услуг.

Нормативный правовой акт, определяющий векторы развития информационной открытости в России на ближайшие несколько лет, есть распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О принятии государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» [11], тоже утратил силу от 15апреля 2014г. № 313. В данной государственной программе были паспорта, цели которых направлены на развитие «информационного общества», а именно: улучшение качества общественной жизни за счет использования информационных технологий и телекоммуникаций, создание общих и равных условий доступности к информационным технологиям (медиасреда), формирование инфраструктуры, формирующей безопасность и суверенитет Российской Федерации и ее граждан, взаимодействие государственной структуры и граждан РФ с информационными технологиями.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [5] определены следующие задачи в этой сфере:

• 1.    Повышение качества официальных государственных сайтов сети «Интернет» для всех слоев населения, в которых содержится актуальная информация о действиях органов государственного и муниципального управления.

• 2.    Увеличение степени открытости деятельности государственных структур.

• 3.    Предоставление доступа к информации и достоверным данным. Таким образом, в сфере государственного управления ведется усиленная

работа в следующих сферах: анализ и оценка государственных и муниципальных официальных сайтов; формирование общедоступных информационных открытых данных о государственной деятельности в сети «Интернет».

Еще одним шагом в развитии информационной открытости стало принятое распоряжение Правительства РФ от 10.07.2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» [12] . В распоряжении Правительства РФ представлен перечень общедоступной информации о деятельности государственного и муниципального управления, которая размещается в сети «Интернет».

Информационная открытость есть технология взаимодействия общества и органов государственной и муниципальной управления, достижение которой является одной из целей государства. Достижение информационной открытости позволит гражданам получать полную и достоверную информацию о деятельности государственной власти для конструктивной оценки обществом.

Ответственность несут как общество в целом, так и органы государственного и муниципального управления. Общество осуществляет контроль качества деятельности органов государственного и муниципального управления и делегирования права управления обществом, а органы государственного и муниципального управления несут ответственность за своевременное и полное предоставление информации о своей деятельности. Таким образом, эффективность информационной открытости возможна только при взаимной заинтересованности общества и органов государственного и муниципального управления.