Организационно-правовые и процессуальные особенности привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности

Введение . Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих является важным инструментом обеспечения правопорядка, служебной дисциплины и эффективности государственного управления. В условиях повышения требований к прозрачности и подотчетности государственного аппарата особую значимость приобретают вопросы правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

Целью данной статьи является комплексный анализ организационно-правовых и процессуальных особенностей дисциплинарной ответственности государственных служащих, включая основания для ее применения, виды взысканий, их правовые последствия, а также сравнительный анализ подходов в России и США.

Методологическую основу исследования составляют методы сравнительного правоведения, системного анализа, а также изучение нормативно-правовых актов и научных трудов по теме.

Основная часть . Основания для привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности можно разделить на три группы:

• 1 ) неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей,

• 2 ) совершение дисциплинарного проступка,

• 3 ) нарушение законодательства Российской Федерации.

Дисциплинарные взыскания являются важным инструментом в системе поддержания порядка и обеспечения соблюдения установленных норм. Они применяются в ситуациях, когда альтернативные способы воздействия не дают желаемого результата.

Система дисциплинарных мер направлена на реализацию следующих задач:

• –    профилактика правонарушений и предотвращение нарушений законности,

• –    обеспечение организационного порядка и укрепление служебной дисциплины,

• –    реализация превентивной функции (как индивидуальной, так и общей),

• –    справедливое наказание лиц, совершивших нарушения,

• –    компенсация ущерба пострадавшим сторонам,

• –    стимулирование развития профессиональных компетенций и чувства гражданской ответственности.

Применение мер дисциплинарной ответственности создает для служащего статус нарушителя дисциплины, что влечет многоаспектные негативные последствия:

• –    в эмоционально-психологической сфере (моральный дискомфорт, стресс),

• –    в профессиональной деятельности (снижение авторитета, доверия),

• –    в организационном плане (утрата определенных привилегий),

• –    в личной жизни (репутационные риски),

• –    в материально-финансовой сфере (снижение или лишение премий, надбавок).

Кроме того, дисциплинарное взыскание существенно ограничивает карьерные возможности служащего, препятствует профессиональному продвижению и может закрыть доступ к определенным должностям или формам деятельности. Данный механизм выполняет регулятивную функцию, обеспечивает функциональность трудовых отношений и стабильность организационных процессов.

Для легитимного привлечения должностного лица к дисциплинарной ответственности необходимо наличие фактического основания – дисциплинарного проступка. Такой проступок представляет собой виновное действие или бездействие, нарушающее установленные правила службы. Некоторые дисциплинарные санкции ориентированы на коррекцию поведения государственных служащих, а в критических случаях – на их временное отстранение от исполнения должностных обязанностей.

Процессуальным основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности служит служебная проверка, порядок проведения которой регламентирован статьей 59 Федерального закона № 79-ФЗ1. В ходе проверки уполномоченное должностное лицо обязано установить: факт совершения проступка, степень вины служащего, тяжесть последствий, а также обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность. До применения взыскания представитель нанимателя обязан затребовать письменное объяснение от служащего; отказ от его предоставления фиксируется актом и не препятствует наложению взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка и не позднее шести месяцев со дня его совершения (статья 58 Федерального закона № 79-ФЗ)2. Таким образом, установление виновности государственного гражданского служащего осуществляется в рамках формализованной процедуры, обеспечивающей соблюдение его процессуальных прав.

Трудовым кодексом Российской Федерации регламентирована общая дисциплинарная ответственность, включающая три базовых вида взысканий: замечание, выговор и увольнение по соответствующим основаниям. Однако для государственных служащих этот перечень недостаточен в силу специфики их профессиональной деятельности. Особый статус государственных служащих обусловил необходимость формирования расширенной системы дисциплинарной ответственности, которая закреплена в Федеральном законе № 79-ФЗ1. Данный нормативно-правовой акт устанавливает дополнительные меры дисциплинарного воздействия, включающие: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, а также увольнение с государственной службы по специальным основаниям, предусмотренным законодательством.

Важным принципом является соразмерность наказания совершенному проступку. Как отмечает М.Б. Добробаба, дисциплинарные взыскания должны отражать принципы справедливости и законности (Добробаба, 2019: 689). Справедливая мера наказания отражает гуманность к виновному и зависит от серьезности совершенного правонарушения. Чем тяжелее проступок, тем строже должно быть наказание для виновного. В каждом случае взыскание должно соответствовать степени нарушения прав и обязанностей государственного служащего.

Дисциплинарное взыскание имеет негативные последствия как морального, так и материального характера для виновного служащего. Срок его действия определяется видом примененной меры: взыскание считается снятым по истечении одного года со дня его применения при условии, что в течение этого срока служащий не был подвергнут новому дисциплинарному взысканию.

За несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим законом № 79-ФЗ2, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»3 и другими федеральными законами, налагаются следующие взыскания:

• 1)    замечание,

• 2)    выговор,

• 3)    предупреждение о неполном должностном соответствии.

Гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

• –    непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

• –    непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

• –    участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

• –    осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;

• –    вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений;

• –    нарушения гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Замечание используется для обозначения недочетов в работе и недостатков в выполнении обязанностей, допущенных служащим. Это одна из наименее серьезных форм дисциплинарного взыскания представляет собой особый вид оценки незначительного проступка государственного служащего с точки зрения закона.

Применение замечания с целью указания на ошибки и нарушения, хотя и незначительные, но все же требующие исправления, способствует воспитанию дисциплины и ответственности среди служащих государственных органов. Публичное объявление замечания может быть использовано для создания прецедента и предотвращения подобных нарушений в будущем.

Характерной чертой замечания является его относительная мягкость по сравнению с иными видами взысканий. Вместе с тем следует подчеркнуть, что согласно пункту 5 части 1 статьи 15 и статье 58 Федерального закона № 79-ФЗ4, сведения о наложенном дисциплинарном взыскании, включая замечание, подлежат внесению в личное дело гражданского служащего. Таким образом, замечание влечет официальную фиксацию факта нарушения служебной дисциплины и сохраняется в кадровых документах в течение срока действия взыскания (один год со дня его применения). Это обстоятельство подчеркивает, что замечание является полноценной мерой дисциплинарного воздействия, выполняющей функции предупреждения и профилактики нарушений.

Следующий вид взыскания – выговор. В системе дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих выговор занимает промежуточное положение между замечанием и предупреждением о неполном должностном соответствии. Он применяется за более существенные нарушения служебных обязанностей, чем те, которые влекут объявление замечания, однако не требует применения более строгих мер дисциплинарного воздействии. Перечень проступков, за которые может быть объявлен выговор, законом исчерпывающим образом не определен; к типичным случаям относятся ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, нарушение служебного распорядка, несоблюдение установленных запретов и ограничений. Выговор оформляется письменным актом представителя нанимателя и вносится в личное дело гражданского служащего.

Предупреждение обычно выносится письменно и может быть занесено в личное дело. Предупреждение за неполное исполнение служебных обязанностей является мерой дисциплинарного воздействия, отмечающей низкую организацию и качество работы служащего.

Руководитель должен учитывать характер нарушения, поведение служащего и его отношение к работе при принятии мер по предупреждению. Основная цель – понимание служащим необходимости улучшения профессионального уровня и соблюдения законности и дисциплины (Смирнов, 2021: 88). В случае, когда все прочие меры дисциплинарного характера не оказали эффекта, может применяться увольнение со службы.

В США одним из наиболее важных решений для руководителей федерального сектора при принятии дисциплинарных мер за неправомерное поведение служащих является выбор соответствующего наказания. Предполагается, что федеральные агентства должны эффективно управлять своими служащими, что предполагает надлежащее применение дисциплинарных мер при рассмотрении случаев неправомерного поведения служащих, менеджеры же должны применять дисциплинарные взыскания, которые являются разумными и соразмерными проступку.

Политика администрации заключается в том, что от руководителей и лиц, принимающих решения, не следует требовать применения прогрессивной дисциплины, а наказание за случай неправомерного поведения должно быть адаптировано к фактам и обстоятельствам, а не взято из таблицы наказаний. Производительность труда и дисциплинарная история каждого служащего уникальны, и дисциплинарные взыскания должны быть адаптированы к конкретным фактам и обстоятельствам ситуации каждого отдельного служащего.

Федеральные агентства в США могут выбирать, как наказывать своих служащих без использования строгих правил и таблиц штрафов. Если агентство применяет такие методы, то это их собственное решение, а не обязательное требование закона или правил управления персоналом.

Управление по управлению персоналом США (Office of Personnel Management, OPM) реко-мендует1 агентствам принимать во внимание особенности каждого случая при наказании служащих, что соответствует принципу гибкости в применении правил о дисциплине. Важно, чтобы агентства обсуждали эти вопросы с отделом кадров.

Глава 75 раздела 5 Кодекса США2 определяет процедуры, которым должны следовать агентства при принятии неблагоприятных мер, например, отстранении от работы, понижении в должности, уменьшении заработной платы или понижении в должности, а также увольнениях за неправомерные действия служащих. Агентство может предпринять неблагоприятные действия в отношении служащего только «по таким причинам, которые будут способствовать повышению эффективность государственной службы»3. Департамент по делам ветеранов США4 излагает факторы, которые следует принимать во внимание всякий раз, когда рассматривается вопрос о дисциплинарном взыскании. Факторы Дугласа представляют собой неисчерпывающий список:

• 1)    характер и серьезность правонарушения, а также его связь с обязанностями, должностью и ответственностью служащего, в том числе было ли правонарушение преднамеренным, техническим или непреднамеренным, или было ли оно совершено со злым умыслом или с целью получения выгоды, или часто повторялось;

• 2)    уровень работы и тип занятости служащего, включая руководящую или фидуциарную роль, контакты с общественностью и известность должности;

• 3)    прошлые дисциплинарные взыскания служащего;

• 4)    прошлый трудовой стаж служащего, включая стаж работы, производительность труда, характер взаимодействия с коллегами и надежность;

• 5)    влияние правонарушения на способность служащего выполнять свои обязанности на удовлетворительном уровне и его влияние на уверенность руководителей в способности служащего выполнять возложенные на него обязанности;

• 6)    соответствие наказания другим служащим за те же или аналогичные правонарушения;

• 7)    согласованность штрафа с любой применимой таблицей штрафов агентства;

• 8)    общественный резонанс правонарушения или его влияние на репутацию агентства;

• 9)    ясность, с которой служащий был уведомлен о каких-либо правилах, которые были нарушены при совершении правонарушения, или был предупрежден о рассматриваемом поведении;

• 10)    возможность реабилитации служащего;

• 11)    смягчающие обстоятельства, связанные с правонарушением, такие как необычная напряженность на работе, личные обстоятельства, психические расстройства, домогательства или недобросовестность, злой умысел или провокация со стороны других лиц, вовлеченных в дело;

• 12)    адекватность и эффективность альтернативных санкций для предотвращения такого поведения в будущем со стороны служащего или других лиц.

Принятие прогрессивного дисциплинарного подхода представляет собой исключительный выбор агентства в отношении применения наименее серьезных дисциплинарных или неблагоприятных мер, применимых для исправления проблемы или неправомерного поведения, с наложением штрафов в возрастающей степени за последующие правонарушения. Политика агентства не должна требовать или разрешать руководителям и должностным лицам, принимающим решения, использовать прогрессивную дисциплину в качестве стандартного правила или ориентира при определении соответствующего наказания. Скорее, производительность труда и дисциплинарная история каждого служащего уникальны, и дисциплинарные взыскания должны быть адаптированы к конкретным фактам и обстоятельствам ситуации каждого отдельного служащего. В качестве примера оценки соответствующего наказания можно привести отстранение от должности, которое не должно заменять удаление в обстоятельствах, при которых удаление было бы уместным.

Прогрессивная дисциплина не определена в законе или постановлении. Скорее, его происхождение находится в частном секторе, где процессы, как правило, в меньшей степени связаны законодательными процедурами и законодательством, интерпретирующим такие процедуры. В федеральном секторе действуют законы, постановления и постановления, интерпретирующие законы и постановления. Факторы Дугласа, обеспечивают адекватную и полезную модель для определения разумных штрафов. Руководитель также должен взвесить все соответствующие отягчающие и смягчающие факторы, которые могут иметь значение, такие как характер и тяжесть правонарушения, дисциплинарный стаж и стаж работы служащих, возможность реабилитации служащего и применимые руководящие принципы агентства по наказанию. Принимая дисциплинарные взыскания, агентства имеют право по своему усмотрению принимать во внимание дисциплинарный послужной список и прошлый трудовой стаж служащих, включая все прошлые проступки, а не только аналогичные прошлые проступки.

Итак, в США таблицы штрафов, если они существуют, устанавливаются по исключительному усмотрению агентства. В любой используемой таблице штрафов с самого начала должно быть указано, что она является всего лишь руководством, а не исключительным или исчерпывающим источником таких указаний.

Предложения по совершенствованию российского законодательства . Проведенный сравнительно-правовой анализ позволяет сформулировать конкретные предложения по совершенствованию действующего российского законодательства о дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Данные предложения направлены на устранение выявленных пробелов и повышение эффективности правоприменительной практики.

• 1.    Введение единого перечня критериев соразмерности дисциплинарного взыскания. Действующая редакция Федерального закона № 79-ФЗ¹ не устанавливает формализованного перечня факторов, которые руководитель обязан учитывать при выборе меры взыскания. По аналогии с американскими факторами Дугласа целесообразно закрепить в статье 57 Федерального закона № 79-ФЗ открытый, но ориентировочный перечень таких критериев: тяжесть проступка, наличие умысла, предшествующая дисциплинарная история служащего, его стаж и деловые качества, характер последствий для государственного органа и граждан, а также возможность исправления. Это повысит предсказуемость правоприменения и снизит риск произвольных решений.

• 2.    Унификация дисциплинарных процедур в различных видах государственной службы. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»¹ система государственной службы включает государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов. В настоящее время процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности существенно различаются в зависимости от указанных видов службы: гражданской (Федеральный закон № 79-ФЗ)², военной (Дисциплинарный устав Вооруженных Сил³) и государственной службы иных видов (специальные федеральные законы о службе в органах внутренних дел, прокуратуре и иных ведомствах)⁴. Данное разнообразие порождает правовую неопределенность и неравенство гарантий служащих. Представляется целесообразным разработать единый рамочный федеральный закон о дисциплинарной ответственности лиц, замещающих должности публичной службы, который закрепил бы общие принципы и минимальные процессуальные гарантии (право быть выслушанным, обязательное составление мотивированного заключения, сроки рассмотрения), предоставив отраслевым законам право устанавливать специальные нормы в части, не противоречащей базовому акту.

• 3.    Введение института служебного предупреждения как промежуточной меры воздействия. Действующая система дисциплинарных взысканий в отношении государственных гражданских служащих предусматривает замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии и увольнение. Между выговором и предупреждением о неполном должностном соответствии отсутствует промежуточная ступень для случаев систематических, но не грубых нарушений. Целесообразно дополнить статью 57 Федерального закона № 79-ФЗ мерой «строгого выговора», которая применялась бы при повторном нарушении после вынесения выговора и влекла бы дополнительные правовые последствия (например, запрет на присвоение очередного классного чина в течение срока действия взыскания). Это обеспечит бо́льшую градуированность дисциплинарного воздействия и снизит долю случаев непосредственного перехода от выговора к увольнению.

• 4.    Создание ведомственных методических руководств по применению дисциплинарных взысканий. Опыт США свидетельствует о том, что ведомственные таблицы рекомендуемых взысканий, носящие ориентировочный (а не обязательный) характер, существенно повышают единообразие правоприменения и облегчают работу руководителей. В российской практике подобные документы фактически отсутствуют на уровне большинства федеральных органов исполнительной власти. Рекомендуется обязать федеральные государственные органы разработать и опубликовать методические рекомендации по выбору дисциплинарных взысканий с типовыми примерами проступков и соответствующих мер реагирования, закрепив такую обязанность в постановлении Правительства Российской Федерации.

Заключение . Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих представляет собой самостоятельный и многоаспектный правовой институт, сочетающий нормы материального и процессуального права. Проведенный сравнительный анализ российской и американской систем дисциплинарной ответственности позволяет сформулировать следующие выводы.

Во-первых, российское законодательство закрепляет формально определенный перечень дисциплинарных взысканий и оснований их применения, что обеспечивает правовую определенность, однако порождает известную негибкость: руководитель лишен возможности учесть весь спектр индивидуальных обстоятельств проступка в той мере, в какой это предусмотрено американской моделью на основе факторов Дугласа.

Во-вторых, ключевой проблемой российской системы является отсутствие нормативно закрепленных критериев соразмерности при выборе меры взыскания, что создает предпосылки для правоприменительного усмотрения, выходящего за пределы, обеспечивающие единообразие и справедливость. Это подтверждается и отечественной доктриной: М.Б. Добробаба указывает на необходимость строгого соблюдения принципов справедливости и законности при назначении дисциплинарных санкций.

В-третьих, сравнение выявило существенный потенциал для совершенствования российского законодательства: введение ориентировочного перечня критериев соразмерности в статью 57

Федерального закона № 79-ФЗ, разработка единого рамочного закона о дисциплинарной ответственности публичных служащих, дополнение системы взысканий промежуточной мерой строгого выговора, а также обязательное составление ведомственных методических руководств по выбору санкций позволят повысить правовую определенность, предсказуемость и единообразие правоприменения.

Дальнейшие исследования могут быть направлены на разработку конкретных законопроектных текстов по предложенным направлениям, а также на эмпирическое изучение правоприменительной практики дисциплинарных комиссий в российских федеральных органах исполнительной власти.