Организационно-правовые основы деятельности пенитенциарных органов и учреждений в системе Министерства внутренних дел Российской империи

К ведению Министерства внутренних дел, созданного в 1802 г, относилось и содержание тюрем. [1, с. 49] Вообще управление тюрьмами в России в первой половине XIX в. было сосредоточено в разных ведомствах. Третье отделение императорской канцелярии заведовало политическими тюрьмами, монастырские тюрьмы находились в ведении Святейшего правительствующего Синода, Департамент полиции исполнительной Министерства внутренних дел заведовал общеуголовными тюрьмами. Главное управление путей сообщения и публичных зданий осуществляло общее управление исправительными арестантскими ротами. Смирительные и рабочие дома, находящиеся под попечением Приказа общественного призрения, были в ведении Департамента хозяйственной полиции.

Порядок и организация тюремной деятельности везде были разными: разрешенное в одной тюрьме запрещалось в другой; в одной тюрьме заключенные получали пищу в достатке, в другой – почти голодали; в одной проступок против тюремных правил карался выговором, в другой влек за собой телесное наказание. Повсюду царили беспорядок и произвол, проявлялся недостаток общих правил. Более того, смотрители тюремных замков за немногими исключениями были мало знакомы со своими обязанностями, при этом еще и выполняли их недостаточно усердно.

Преобразование тюремной системы в России являлось одной из главных задач Министерства внутренних дел, поэтому усилия его были направлены как на улучшение системы мест заключения, так и на рациональную организацию системы тюремного надзора и быта заключенных. Основными задачами реформирования тюремной системы были создание единой системы управления местами лишения свободы, улучшение контроля над пенитенциарными учреждениями.

Результаты исследования

Реформированием органов тюремного управления занималась созданная в 1877 г. Комиссия по тюремным преобразованиям из членов Государственного совета под председательством статс-секретаря К.К. Грота. Комиссией были разработаны законопроекты по преобразованию тюремной ча- сти и пересмотрено частично (2 гл.) Уложение о наказаниях [2, с. 45.]. В итоге 27 февраля 1879 г. в составе Министерства внутренних дел было создано Главное тюремное управление (далее – ГТУ), задача которого состояла в упорядочивании пенитенциарной системы, приведении в порядок тюремных учреждений, обеспечении сносных условий содержания заключенных и исполнения наказания.

11 декабря 1879 г. был принят закон1, возложивший на ГТУ разработку программы строительства и реконструкции тюремных зданий, а также указывавший на необходимость введения одиночной системы содержания заключенных в тюрьмах.

Структурно ГТУ состояло из пятнадцати дело-производств, где работали 56 чиновников и немногим меньше служащих. Функции руководства и контроля за деятельностью губернских и уездных мест заключения исполняли тюремные отделения.

К концу 1879 г. в ведении ГТУ находились около 700 тюремных учреждений, в том числе 84 губернских и 510 уездных тюремных замков, 32 дополнительных тюремных помещения, 33 исправительные тюрьмы и исправительные арестантские отделения, 11 смирительно-рабочих и 2 исправительных дома, 4 следственных и 12 пересыльных тюрем [3, c. 301].

На основании циркуляра МВД от 17 сентября 1879 г. № 117 полицмейстер и уездные исправники обязывались ежедневно осматривать тюремные замки и осуществлять контроль за выполнением начальниками тюрем возложенных на них обязан-ностей2. Более того, циркуляром ГТУ от 29 ноября 1889 г. № 25 в тюремных учреждениях были введены особые книги для записи в них замечаний, отмеченных при посещении тюрем3.

В конце XIX века в связи с изменением условий развития общества ликвидируются долговые тюрьмы, смирительные и рабочие дома, арестантские роты. Но общее число тюрем не только не уменьшилось, а резко возросло. В этот период в Российской империи было построено много новых тюрем. Так, с 1886 по 1902 гг. вновь введено 56 крупных тюрем, приобретено под тюрьмы 19 частных и преобразовано 28 зданий. Кроме того, построены 6 тюрем по системе одиночного заключения [4, с. 64]. Преобладающим видом мест лишения свобо- ды в пореформенной России стали губернские и уездные тюрьмы. Уездные тюрьмы создавались на 2-3 уезда с количеством мест на 20-70 человек, а губернские – на 150-200 человек. К началу XX в. ГТУ распоряжалось 895 тюрьмами, из них 718 – общего устройства, в которых содержалось чуть более 90 тысяч заключенных1. С ликвидацией Третьего отделения в ведение Министерства внутренних дел попали политические тюрьмы (Петропавловская и Шлиссельбургские крепости).

Для улучшения организации тюремной службы и изменения порядка устройства управления и надзора в тюрьмах 15 июня 1887 г. Александр III вводит Особые правила об устройстве управления отдельными местами заключения гражданского ведомства и тюремной стражи. Согласно Правилам в местах лишения свободы к органам управления на низовом уровне были отнесены начальники тюрем (заменившие смотрителей) и их помощники; тюремная стража, состоящая из старших и младших надзирателей; тюремные священники, дьяконы и псаломщики; врачи и фельдшеры. Основная же роль в управлении отводилась начальникам тюрем.

Замещение должностей начальников тюрем и их помощников высших классов теперь осуществлялось распоряжением министра внутренних дел на основании ходатайства ГТУ, а должностей до VI класса – губернаторами. Назначение и увольнение тюремных надзирателей перешло к компетенции начальников тюрем, тогда как раньше оно осуществлялось комитетами и отделениями Общества попечительного о тюрьмах. Также изменился порядок привлечения к судебной ответственности: должностные лица высших классов привлекались по постановлениям министра внутренних дел, а чиновники до VI класса – по постановлениям губернских правлений. Тюремные же надзиратели представлялись суду по постановлениям полицейских управлений.

В целях совершенствования управления системой пенитенциарных органов и учреждений создается Совет по тюремным делам, в состав которого вводились царским указом высокопоставленные лица из различных ведомств. В ведении Совета находились такие вопросы, как пересылка арестантов, устройство тюрем, утверждение смет доходов и расходов, исправление заключенных, обобщение отчетности и др.

На местах учреждаются губернские тюремные инспекции. Первые инспекции создаются 21 марта 1890 г. в Виленской, Киевской, Пермской, Саратовской и Харьковской губерниях2. В последующие годы рост инспекций не прекращался. Так, до 1907 г. общее их количество в российском государстве составляло 24, а с 1909 по 1912 гг. было открыто еще 29 инспекций3.

К 1913 г. в империи работало 56 тюремных инспекций [5, с. 133], которые стали контролирующими органами над местными пенитенциарными учреждениями, издавая ведомственные правовые акты, имевшие свое действие на определенной территории. Кроме этого, тюремные инспекции были своего рода регуляторами в деятельности пенитенциарных учреждений на местном уровне, разъяснявшими положения основных правовых актов об исполнении наказания в виде лишения свободы.

Губернские тюремные инспекции работали под руководством губернатора и находились в составе губернского правления. Губернский инспектор являлся членом общего присутствия данного правления. В его обязанности входило собирание сведений о порядке исполнения наказания в тюремных учреждениях, проведение ревизий хозяйственной деятельности в тюрьмах, прием заявлений от тюремной администрации, проверка делопроизводства, а также законности содержания арестантов в учреждении.

Основные функции тюремного инспектора в губерниях заключались в контроле и надзоре за местными карательными учреждениями и воспитательно-исправительными заведениями для несовершеннолетних; в наблюдении за исполнением правил, установленных законом о размещении арестантов и о способе их содержания; ходатайстве перед ГТУ о нуждах местных тюремных учреждений, а также в организации работы по предупреждению побегов из тюрем, сохранению жизни надзиратель-ного состава и др. Губернский инспектор должен был следить, чтобы соблюдались все правила относительно отчетности по арестантским работам. По сути, он являлся руководителем местной тюремной администрации. Ему подчинялась вся администрация тюрьмы, включая начальника. Должностные лица обязаны были оказывать ему уважение и точно исполнять его приказания. В отношении них он имел дисциплинарную власть: согласно ст. 69 Уложения о наказаниях за упущения по службе он мог делать им словесно или письменно замечания или выговоры без внесения в послужной список [6, с. 256-257].

Нередко начальники мест заключения встречались с трудностями при разрешении вопросов о приеме и освобождении лиц, доставляемых для содержания под стражей, не находя в действующих распоряжениях точных указаний. Для восполнения этого пробела ГТУ разработало Правила об условиях и порядке приема и освобождения арестантов1, дополненные Циркуляром департамента полиции МВД от 22 декабря 1906 г.2

Последним шагом на пути реформирования тюремной системы России в XIX в. стала передача ее в ведение Министерства юстиции в 1895 г. Однако в обществе этот шаг был расценен неоднозначно, в основном негативно, в том числе и со стороны видных юристов [7, с. 22-23]. Фактически ГТУ стало бесконтрольным. Жаловаться на инспекцию можно было только прокурору, а он был сослуживцем по ведомству и часто кандидатом в тюремные инспекторы [8, с. 53].

На основании Указа от 13 декабря 1895 г. из ведения установлений Министерства внутренних дел было исключено три разряда дел: по заведыванию тюремными учреждениями гражданского ведомства, по заведыванию пересылкой арестантов и по исполнению судебных приговоров о наказаниях лишением свободы. Соответственно, круг деятельности губернского тюремного управления расширился [9, с. 28-29].

Главным начальствующим лицом всех мест заключения становился министр юстиции, а непосредственное заведывание ими по всей империи вверялось начальнику ГТУ, местное – губернаторам. Заведывание каторжными тюрьмами возлагалось на местных губернаторов, которым были предоставлены те же права, что и в Европейской России, а кроме этого, еще права и обязанности бывших экспедиций о ссыльных [10, с. 136].

Таким образом, уголовно-исполнительная политика России в XIX в. была направлена на совершенствование деятельности пенитенциарной системы. В то же время в управлении пенитенциарными органами и учреждениями отсутствовали система и централизация и, соответственно, эффективный контроль за их деятельностью.

Видя серьезные недостатки в управлении пенитенциарной системой, правительство пришло к мнению о необходимости осуществления тюремной реформы. В ходе ее проведения в конце XIX в. была создана централизованная структура управления пенитенциарной системой, во главе которой поставлено Главное тюремное управление. Реформирование пенитенциарной системы в последние предреволюционные десятилетия приблизило ее к передовым странам мира [11, с. 36].

Преобладающим видом мест лишения свободы в пореформенной России были губернские и уездные тюрьмы. Управление деятельностью пенитенциарных органов и учреждений в регионах Российской империи осуществлялось на централизованном общегосударственном и региональном (местном) уровнях. Связующим звеном между ГТУ и пенитенциарными учреждениями на местах стали тюремные инспекции, осуществляющие контрольные и надзорные функции. Это были отдельные административные органы, через которые можно было контролировать процесс тюремной реформы на местах. Во главе их стояли губернские тюремные инспекторы, статус которых был достаточно высок.

Правовое регулирование деятельности пенитенциарных органов и учреждений осуществлялось уголовно-исполнительным законодательством Российской империи и отражало общие тенденции и закономерности развития государства. На основании этого законодательства Министерство внутренних дел и ГТУ издавали циркуляры – ведомственные правовые акты, являвшиеся директивными распоряжениями, содержащими определенные предписания подчиняющимся органам. В свою очередь, губернские тюремные инспекции и губернские тюремные комитеты издавали циркуляры по разъяснению и уточнению норм, регламентирующих деятельность пенитенциарной системы, а также для урегулирования организационных вопросов непосредственно в деятельности пенитенциарных органов и учреждений губернии.

Обсуждение и заключения

Итак, одной из многочисленных функций созданного в 1802 г. Министерства внутренних дел являлось содержание тюрем. Однако в начале XIX в. места лишения свободы еще не представляли собой системы, что связано как с общим направлением развития правового регулирования пенитенциарной сферы, так и с отсутствием в российском уголовном праве норм, регулирующих исполнение наказания в виде лишения свободы.

В результате проведения ряда организационно-правовых мероприятий в конце XIX в. была сформирована единая концепция исполнения уголовных наказаний, соответствовавшая общему направлению правительственной политики, а также создана централизованная структура управления пенитенциарной системой во главе с Главным тюремным управлением.

Для улучшения тюремной системы были предприняты следующие меры: усиление централизации управления местами заключения, учреждение особых конвойных команд и тюремной стражи гражданского ведомства, снабжение заключенных одеждой, упорядочение труда заключенных, преобразование конвойной стражи. Для исключения чрезмерного скопления заключенных в центральных тюрьмах было значительно ускорено передвижение партий. Разрабатывались новые маршруты и расписания для следования ссыльных команд. Таким образом, Министерство внутренних дел, осу- ществив реформу тюремного дела, сумело создать рациональные основы пенитенциарной системы.

Завершающем этапом реформирования пенитенциарной системы Российской империи в XIX в. стала передача ее в 1895 г. из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции. Однако такие изменения влекли за собой и негативные последствия, поскольку ГТУ становилось практически бесконтрольным.