Организационно-правовые проблемы обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в Российской Федерации (региональные аспекты)

К сожалению, практически во всех регионах под влиянием хозяйственной деятельности сохраняется тенденция к ухудшению качественного состояния природных объектов и окружающей среды в целом. Как показывает практика, от своевременного решения экологических проблем зависит осуществление тесно связанных с ними социальных, экономических, демографических и иных задач. При этом решение экологических проблем предполагает тесное сотрудничество стран мирового сообщества по сохранению общепланетарной сферы обитания, иначе, как справедливо отмечает В.Д. Перевалов, в ближайшее время неминуем мировой экоцид, умерщвление природы [1]. Весьма значительна роль в их решении принадлежит Российской Федерации, которая участвует: в консолидации усилий мирового сообщества по сохранению окружающей среды, разработке и выполнении международных договоров; в работе международных экологических организаций; в экологической экспертизе и контроле международных программ (проектов), реализуемых на территории российских регионов; в воздействии на процессы глобализации путем участия в переговорах, касающихся использования природных ресурсов, трансграничного перемещения технологий (товаров, услуг), способных нанести вред природной среде и населению. По мнению многих ученых, дальнейшее развитие биосферы и мировой цивилизации в XXI веке во многом будет зависеть от того, какая ситуация будет складываться в России [2].

Круглов В.В.

Социально-политическое, эколого-экономическое, культурное и демографическое развитие Российской Федерации и ее регионов, прежде всего, взаимосвязано с необходимостью обеспечения экологической безопасности, которая является необходимым условием существования и развития человеческого общества. В научной литературе и на практике в широком смысле под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, охрана отдельных природных объектов и комплексов, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов. Так, человеческой цивилизацией за время своего существования уже разрушено более 60% естественных экосистем на территории суши; если на рубеже XIX-XX веков природные территории с полностью разрушенными в результате хозяйственной и иной деятельности экосистемами занимали только 20% суши, то к концу XX столетия эти территории охватывали уже 63,8% (без учета оледененных и оголенных территорий) [3]. Наибольшую обеспокоенность и угрозу для благоприятного состояния природных территорий и проживающего на них населения вызывает продолжающийся рост количества производственных и особенно токсичных отходов в регионах, что приводит к загрязнению земель, недр, лесов, водных объектов, атмосферного воздуха химическими и радиоактивными веществами, сточными водами, заражение бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами. Так, в Свердловской области накоплено 8 млрд. т отходов, а ежегодно образуются 175 млн. т (35 млн. т – токсичных) отходов производства, которые складируются в отвалы, занимающие более 60 тыс. га земель [4]. На Рефтинской ГРЭС ежегодно количество золоотхо-дов составляет 7 млн. кубометров, а в бли- жайшие 10 лет общая площадь золоотвалов составит 2000 га [5].

Угрозу экологической безопасности природным территориям и населению в промышленных регионах представляет отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы, растительного и животного мира, озонового слоя атмосферы, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Обеспечение экологической безопасности в регионах требует значительных усилий и средств. Важная роль здесь принадлежит государству и праву, поскольку, по мнению В.Ф. Яковлева, «право - одно из величайших достижений цивилизации, обладающее колоссальной общественной ценностью. Являясь совокупностью четко сформулированных правил поведения граждан, организаций, государства, его органов и государственных служащих, оно представляет собой кодекс общественного и государственного устройства, прав и свобод граждан, функций и обязанностей структур государственной власти» [6].

Исходя их этого, первостепенное значение имеет создание эффективной системы законодательства и государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов как важнейшей составной части государственной экологической политики, которая должна быть адекватной современным условиям рыночной экономики. Наряду с государственными органами и органами местного самоуправления в реализации государственной экологической политики участвуют партии и общественные объединения, принимающие решения о стратегическом развитии страны, ее регионов в области охраны окружающей среды и природопользования, об отдельных мероприятиях либо в той или иной форме участвующие в их подготовке, обосновании и реализации [7]. Важнейшая роль в организации и координации всех субъектов, расположенных на территории промышлен- ного региона, принадлежит органам государственного и муниципального управления, которые могут реально оказывать позитивное воздействие на природоохранную деятельность. Управленческая деятельность государственных и муниципальных органов должна иметь достаточную правовую основу, так как обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности возможно только при сохранении единообразия как в законодательной, так и в правоприменительной деятельности. Обеспечение стабильности государственного управления и правового регулирования природоохранной деятельности в регионах является важной гарантией реализации конституционных и иных экологических прав и свобод граждан. В настоящее время необходимо объединить усилия и средства федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, общественных и иных некоммерческих объединений и организаций для решения неотложных и перспективных экологических проблем на территории промышленных регионов. Создание эффективного законодательства и государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должно учитывать ряд важных обстоятельств.

Во-первых, Российская Федерация имеет значительную природную территорию, составляющую более 17,08 млн. кв. км, хотя более 2/3 пространства страны составляют северные и приравненные к ним природные территории, расположенные выше 65 параллели [8]. При этом Россия располагает национальным природным богатством, в 10 раз превышающим мировой валовой продукт [9]. Применительно к минеральным ресурсам только в разведанных месторождениях Республики Коми сосредоточено более 30% бокситов, почти 50% титана, около 80% жильного кварца для плавки, а запасы каменного угля во втором по величине в стране Печорском бассейне обеспечивает отработку трех крупных месторождений – это около 7,8% общероссийской добычи, в том числе до 20% коксующих углей [10]. Рациональное и эффективное использование природных ресурсов с учетом имеющегося производственного и интеллектуального потенциала российских регионов весьма важно для развития всей страны, о чем еще в свое время писал великий русский ученый М.В. Ломоносов применительно к природным богатствам Сибири и их роли в благосостоянии России. Все это требует комплексного и системного подхода в процессе управленческой деятельности по своевременному решению имеющихся и возникающих в российских регионах экологических проблем.

Во-вторых, существующие проблемы в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов имеют преимущественно региональный характер, определяемый специфическими природно-климатическими и экологическими факторами и условиями отдельных регионов. Соответственно, организация использования и охраны находящихся на территориях российских регионов природных ресурсов и объектов должна иметь свою специфику, что необходимо учитывать в процессе государственного управления и правового регулирования экологических отношений. Так, Свердловская область делится на 12 природно-климатических и 6 природно-сельскохозяйственных провинций, представленных 35 генетическими типами почв: от горно-тундровых и подзолистых на севере до черноземов и черноземно-луговых на юге. Причем более 60% имеющихся земельных ресурсов малопригодны для ведения сельского хозяйства на территории области, 15% - нарушены при добыче и переработке полезных ископаемых земли, а также овраги, скальные обнажения, участки под водой и болотами. Поэтому при реализации государственной экологической политики необходимо повышение

Круглов В.В.

эффективности законодательства и управленческой деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования с учетом влияния на этот процесс, как справедливо отметил М.М. Бринчук, правовых, политических, экономических, социальных и экологических факторов [11], поскольку создание современного экологического законодательства и эффективной системы органов государственной исполнительной власти – двуединая задача Российского государства как правового и социального [12].

В-третьих, правовое регулирование и государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования должно совершенствоваться как на федеральном, так и на региональном уровнях, чтобы учитывать цели, задачи, принципы, направления государственной политики, а также специфические экологические и иные особенности регионов. Составной частью государственной экологической политики является региональная экологическая политика, которая в широком смысле представляет систему организационно-правовых и иных мер по обеспечению охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности в регионах. Ее целями являются: предотвращение и ликвидация последствий загрязнения окружающей среды, комплексная экологическая защита регионов, а основными задачами - экологически обоснованное размещение предприятий и хозяйственных объектов, максимальное использование возможностей и специфики субъектов РФ для устойчивого развития. Основу региональной экологической политики составляют законодательная и управленческая деятельность государственных органов исполнительной власти в регионе. В условиях развивающейся рыночной экономики формирование эффективной системы органов государственного управления в регионе является важнейшей государственной задачей, направленной на реализацию конституционных и иных прав граждан в экологичес- кой сфере. Содержание законодательной и управленческой деятельности государственных органов в области охраны окружающей среды направлено на обеспечение экологической безопасности и благоприятной природной среды, влияющей на жизнь и здоровье людей. В сфере природопользования государственное управление и законодательство связано с учетом естественно-природных особенностей и взаимосвязи природных объектов, их роли в общественном производстве, а также с мерами их рационального комплексного использования, охраны, защиты и воспроизводства.

В-четвертых, государственное управление и законодательство в рассматриваемой сфере является весьма динамичным и направлено на реализацию существующих задач социально-экономического и экологического развития страны и ее отдельных регионов, что является важнейшей тенденцией, направленной на достижение задач и целей правового регулирования экологических отношений [13]. В процессе управленческой деятельности требуется учет специфических особенностей природных территорий, а также новые подходы для обеспечения социально-экономического развития регионов, качественного состояния природной среды, осуществления рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Поэтому государственное управление и законодательство в экологической сфере должно постоянно совершенствоваться. Как справедливо в свое время отметил применительно к государственному управлению профессор Д.Н. Бахрах, при осуществлении административной реформы прежде всего следует изменить методы воздействия публичной власти на складывающееся в стране гражданское общество и, в частности, на его экономику [14], составной частью и условием развития которой является окружающая среда. Тем самым правовое регулирование и государственное управление в рассматриваемой области имеют свою спе- цифику на отдельных этапах развития Российского государства и отличаются характером организационно-правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования в регионах. Первый этап охватывает советский период, который начинается с 1917 г. и продолжается до 1991 г. В условиях исключительной государственной собственности на основные средства производства и природные ресурсы и плановой системы хозяйства для решения экологических проблем в регионах использовались преимущественно административные методы управления и, прежде всего, директивное планирование в ущерб экономическим методам. Как справедливо отмечается в научной литературе, хотя по ряду направлений государственное управление учитывало особенности отдельных регионов, но по многим пренебрегала региональными различиями[15], что вряд ли было правомерно.

Как показала практика, экологические проблемы не получили своего полного решения в странах как с плановой, так и с рыночной экономикой. Это обусловлено, прежде всего, существовавшей длительный период в мировом сообществе в той или иной форме концепции потребительского отношения человеческого общества к окружающей его природной среде. Ее реализация привела к негативным проявлениям мирового экологического кризиса и возникновению угрозы дальнейшего существования и развития человеческого общества и биосферы [16]. Попытки осмысления социально-экономической и экологической ситуации, путей выхода из нее и дальнейшего развития общества (в том числе используя глобальное экологическое моделирование) предпринимались неоднократно учеными как в нашей стране, так и за рубежом [17]. В то же время важное значение имеет наличие положительного опыта и преемственности в правовой регламентации и организации природоохранной деятельности в стране.

Второй этап развития правового регулирования и государственного управления охватывает переходный период от плановой к рыночной экономике, к устойчивому социально-экономическому развитию и продолжается с 1991 г. до 2008 г. Мировым сообществом была осознана необходимость разработки новой концепции развития общества и его взаимоотношений с окружающей средой как альтернатива ранее существовавшей. Так, в 1990 г. (14-16 мая) в Бергене (Норвегия) на региональной конференции министров окружающей среды «Акция во имя будущего» была принята Декларация по устойчивому развитию. Большое значение имеют Декларация Рио по окружающей среде и развитию, регламентирующая устойчивое развитие, и Конвенция «О биологическом разнообразии», которые были приняты в 1992 г. на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро по окружающей среде и разви-тию.На их основе были приняты Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, одобренные Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. [18], Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. [19], предусматривающие цели, задачи, принципы и меры в рассматриваемой сфере, равное внимание к экономической, социальной и экологической составляющей устойчивого развития и признание невозможности развития общества при деградации природной среды.

В соответствии с этими программными документами ликвидировано директивное и расширено программно-целевое планирование в экологической сфере, устранена монополия государственной собственности на основные средства производства и природные ресурсы, осуществлена приватизация государственных и муниципальных предприятий, провозглашено многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы, формирование

Круглов В.В.

гражданского оборота и сделок с землей, рынка земли и других природных ресурсов. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституция РФ закрепляет приоритет частной собственности на землю перед другими ее формами, в частности государственной и муниципальной. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Все это имело положительное значение для рассматриваемой сферы, однако были и проблемы. Произошло ослабление роли государства и права, государственного и муниципального управления, соответствующих организационно-правовых мер и механизмов, мер экологического надзора и контроля, средств и управленческих функций, недооценка административных методов управления. Экологическим вопросам органами исполнительной власти не уделялось достаточное внимание и, как правило, они решались по остаточному принципу. В результате вместо усиления роли и значения государственного управления и контроля произошло их снижение. В научной литературе и в хозяйственной практике получило широкое распространение ошибочное мнение, что расширение рыночных отношений в природопользовании должно сопровождаться сокращением значения государственного управления и правового регулирования. Поэтому из существующих в государственном управлении и правовом регулировании двух взаимосвязанных тенденций: сокращение административных рычагов и замена их экономическими мерами, усиление роли административных методов - победила первая, что сказалось на состоянии окружающей среды.

Третий этап касается правового регулирования и государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в регионах в условиях рыночной экономики, который продолжается с 2008 г. по настоящее время. В современных условиях социально-экономического и экологического развития страны возрастает влияние экономики на окружающую среду, темпы загрязнения которой стали опережать темпы экономического роста, а неконтролируемое использование природных ресурсов приводит к их истощению. Это влечет нарушение естественных циклов и разрушение экологических систем, снижение их способности к самоочищению, сокращению природноресурсной базы. По мнению академика Н.Н. Моисеева, «потенциальные возможности современных цивилизаций исчерпаны или близки к исчерпанию. Мы стоим перед необходимостью выработки новой цивилизационной парадигмы» [20]. В противном случае это может привести к дестабилизации биосферы Земли, утрате ее целостности и способности поддерживать качество окружающей среды.

Соответственно, необходимо совершенствовать систему государственного и муниципального управления, организацию природоохранной деятельности органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в регионах. Это соответствует конституционному положению, закрепленному в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. В соответствии с этим положением земля и другие природные ресурсы (леса, недра, воды, животный мир и др.) используются и охраняются как основа жизни (экологический аспект) и деятельности (экономический аспект) народов, проживающих на соответствующей территории, которую гарантировать и обеспечивать может только государство, используя свои методы и средства и, прежде всего, административного характера в сочетании с экономическими и другими мерами. Ранее такая конституционная норма отсутствовала в законодательстве, что сказывалось на состоянии и качестве правового регулирования и правоприменительной деятельности в области природопользования и охраны окру- жающей среды. Все это нашло отражение и конкретизацию в нормах Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»[21] и Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г. [22], в которой были определены цели, задачи, принципы осуществления государственной экологической политики, законодательства и государственного управления на долгосрочный период.

Стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышение качества жизни, улучшение здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей, а также экологической безопасности страны как необходимого условия существования общества. Соответственно, сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений управленческой деятельности в отдельных субъектах. Организационно-правовые меры были направлены на сохранение (восстановление) природных систем, благоприятного состояния природной среды как необходимого условия качества жизни людей, их благополучия. Все это имеет принципиальное значение для организации и осуществления природоохранной деятельности го- сударственных органов и органов местного самоуправления в промышленных регионах. Более того, об этом свидетельствует и положительный опыт других стран.

Таким образом, при совершенствовании законодательства и государственного управления необходим учет всей совокупности социально-политических, экономико-экологических и иных условий и факторов объективного и субъективного характера как внутри страны, так и на международном уровне, направленных на обеспечение эффективной природоохранной деятельности. Административно-правовые меры воздействия в области охраны окружающей среды достаточно широко применяются в странах с развитой рыночной экономикой, в частности в США, Японии, странах ЕС. Указанные меры способствовали в том числе и преодолению экологического кризиса во многих странах мирового сообщества. Необходимо также обеспечить стабильность государственного управления и правового регулирования природоохранной деятельности в промышленных регионах, так как обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности возможно только при сохранении единообразия в законодательной и правоприменительной деятельности. Все это делает особо актуальной необходимость расширения и активизации природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов в промышленных регионах, обеспечения независимости и усиления государственного экологического надзора и контроля.