Организационные основы строительства органов советской милиции и проблемы их реализации на Дальнем Востоке (октябрь 1917 - начало 1920 г.)

Второе десятилетие XXI в. активизировало внимание ученых к проблемам революционных событий 1917 г.; многие темы, связанные с коренными преобразованиями, получили новое звучание. Не осталась в стороне и тема реорганизации специальных служб государства.

Обзор литературы

Проблемам перестройки правоохранительных органов на Дальнем Востоке посвящены монографии и статьи С. Н. Бак-шутова, Н. А. Беляевой, А. В. Милежика, С. Н. Ляпустина, В. В. Синиченко, А. В. Усова, С. С. Цуканова, Н. А. Шабельниковой и др. [1–3; 5; 6; 10; 14–16]. Авторы, используя большое количество архивных материалов не только федеральных и региональных, но и ведомственных архивов, обращают внимание на становление, развитие и трансформацию органов советской милиции на Дальнем Востоке. Все исследователи единодушны в том, что специфические условия Дальневосточного региона, затяжной период Гражданской войны, ожесточенный характер интервенции приводили к специфике формирования органов советской милиции.

Методы

Анализ имеющихся публикаций свидетельствует, что еще остаются «белые пят- на» в истории советской милиции Дальнего Востока. Неизученным остается процесс формирования советских органов милиции на Дальнем Востоке в начальный период Гражданской войны. Не исследованы аспекты служебной деятельности дальневосточных милиционеров, не освещены проблемы подчиненности правоохранительных структур в условиях становления советской власти в регионе. Учитывая это и основываясь на тезисе британского ученого А. Бейкера, считающего, что историку необходимо расширять географические горизонты и классификации «региона» исходя из его содержательных характеристик, разработанных В. Г. Рыженко [9, с. 338], в представленном исследовании применен региональный подход. Понятие «регион» интерпретируются и как «административно-территориальная», и как «геополитическая» единица. Разработка темы публикации основывается и на концепции исторического опыта разработанной Ф. Р. Анкерсмитом, через ее призму сделаны выводы об исторических особенностях становления советской милиции в дальневосточном регионе.

Результаты и обсуждение

1917 г. стал ключевым в российской истории ХХ в. С приходом представителей РКП (б) к власти государственный аппарат был реорганизован. Формирование новых исполнительных органов осуществлялось на основе классовых принципов. Непринятие большевиками правовой системы дореволюционной России поставило перед обществом вопрос о необходимости создания правового поля, в условиях которого могла бы действовать создаваемая власть. В рамках марксистской идеологии предполагалось построение бесклассового общества, в котором основным социальным регулятором станет коммунистическая мораль. Вот почему в первые годы советской власти вопросам правового становления институтов государства и подготовке кадров юристов не уделялось должного внимания. Советская власть отдавала предпочтение пролетарским кадрам, что подразумевало не только классовое происхождение, но и знание пролетарской идеологии. Реализация коммунистической парадигмы способствовала массовому правовому нигилизму [8, с. 216].

Для охраны общественного порядка постановлением Народного комиссариата внутренних дел РСФСР от 10 ноября 1917 г. была организована рабочая милиция. Ее деятельность не предполагала определенного штата, а формирование происходило на основе принципа добровольности. Организационно милиция строилась на основе тезисов, сделанных В. И. Лениным. В работах он отмечал, что «только вооруженный народ может быть действительным оплотом народной свободы», целью вооруженного давления являлась «охрана, упрочение и расширение завоеваний революции», а для борьбы с элементами разложения старого строя «нужно время и нужна железная рука»1.

Введение в действие указанного выше постановления НКВД РСФСР заложило основу организации различных вооруженных формирований трудящихся. Входившие в рабочие дружины или рабочую милицию граждане осуществляли охрану революционного порядка в свободное от работы время и на безвозмездной основе. Рост социально-политической напряженности, ухудшение экономического климата в стране, увеличение уровня преступности выявили неспособность созданных вооруженных формирований полноценно выполнять возложенные на них обязанности. Поэтому создание штатного государственного органа, занимавшегося охраной общественного порядка, уже к весне 1918 г. стало актуальным.

Народная рабоче-крестьянская милиция на штатных началах была учреждена в июне 1918 г. С августа 1918 г. она стала именоваться советской рабоче-крестьянской милицией. 21 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР утвердили «Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции»2. В документе указывалось, что ведомство возглавлялось Главным управлением милиции НКВД РСФСР. На него возлагались задачи по осуществлению общего руководства деятельностью милиции, изданию правовых актов, определяющих внутреннюю структуру милиции, подбору и расстановке кадров, надзору за деятельностью низовых аппаратов советской милиции. В инструкции регламентировались требования к занятию должностей сотрудников милиции, однако специальное образование не являлось обязательным условием.

В соответствии с Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 26 декабря

1919 г. «О ликвидации безграмотности среди населения РСФСР» и утвержденным в июне 1920 г. СНК РСФСР «Положением о Рабоче-Крестьянской милиции» был установлен критерий грамотности для всех принимаемых на службу лиц. Введение этого требования повлекло необходимость организации обучения сотрудников в школах и курсах профессиональной подготовки3. Все курсы подготовки милицейских кадров одновременно являлись школами 1-й ступени единой трудовой школы. Уровень образовательной подготовки кадров был явно низким. К началу 1920-х гг. даже в главном аппарате милиции работали «4,2 % лиц с высшим образованием, 50 % – со средним, а остальные были малограмотными» [15, с. 122].

В относительно короткие сроки была развернута сеть школьно-курсового обучения сотрудников милиции. Еще с 1918 г. в Москве действовала школа комсостава милиции, которая в октябре произвела первый выпуск курсантов. В январе 1919 г. были организованы шестимесячные курсы для руководящего состава милиции. Позднее эти учебные заведения преобразованы во Всероссийскую школу инструкторов милиции и Центральную школу советской и партийной работы [13, с. 102]. В конце 1918 г. в Петрограде открылись факультеты уголовного розыска и милиции в рабоче-крестьянском университете, слушатели которых изучали Конституцию РСФСР, теорию и практику охраны, уголовное право и основы расследования преступлений. В 1919 г. на базе университета была создана инструкторская школа, где одновременно могли обучаться до 200 слушателей. С осени 1919 г. при Главном управлении милиции начали работу Всероссийские курсы уголовного розыска с трехмесячным сроком обучения. Их целью объявлялась реализация возможности «сотрудникам уголовного розыскных отделений Республики пройти теоретический и практический курс уголовного розыска в его научной постановке»4. Согласно плану изучения дисциплин, занятия проводились по советскому законодательству, криминологии и основам расследования преступлений, судопроизводству и судоустройству, а также дактилоскопии.

На Дальнем Востоке события февраля 1917 г. в связи с удаленностью региона от основных политических событий Петрограда и Москвы стали известны лишь 3 марта. Решениям пришедшего к власти в стране Временного правительства полицейские управления, охранные отделения и отдельный корпус жандармов были упразднены. Правоохранительным органом новой власти становилась милиция, находившаяся под контролем правительственной администрации – губернских комиссаров, в Приамурском крае им стал эсер А. Н. Русанов. Формирование милиции, подчиненной органам местного самоуправления, поручалось созданным в марте-апреле 1917 г. комитетам общественной безопасности. Так, во Владивостоке милиция, подчиненная органам местного самоуправления и созданная в соответствии с инструкциями Временного правительства, была создана 15 марта 1917 г. [17, с. 72]. Ликвидация органов правопорядка Российской империи и создание новых ставило вопрос об их финансировании. Временное правительство полагало сохранить выделение денежных средств правоохранительным органам в дореволюционных объемах. Однако сложная социально-политическая обстановка в стране, противоречивость внутренней политики Временного правительства вызывали недостаточное денежное обеспечение региональных структур. Финансовыепоступлениясократилисьвдаль-невосточную милицию в целом. Начальник городской милиции Николаевска-на-Амуре, обращаясь к центральному, региональному и муниципальному руководству, сообщая о кадровом голоде, просил денег для выдачи жалованья оставшимся сотрудникам5.

Весной 1917 г. на Камчатке также происходило формирование органов народной милиции, подчиненных местному самоуправлению. Общий штат предполагал лишь 28 милиционеров. К занятию должностей допускались лица «вполне грамотные», а для замещения должности начальника милиции устанавливался образовательный ценз «не ниже среднего образования» [7, с. 27]. Классовая принадлежность не являлась препятствием для занятия вакансий. Введенный Временным правительством запрет на комплектование милиции жандармами и полицейскими заставил руководство местными подразделениями милиции принимать на службу «случайных людей», не имевших специальных знаний и опыта правоохранительной деятельности. Осознавая масштабность проблемы, Министерство юстиции новой власти предпринимало попытки организации специальных курсов6. Однако события октября 1917 г. сделали их несбыточными.

Известие о переходе власти в руки большевиков так же, как и в феврале, пришло с некоторым опозданием. Комиссар Временного правительства А. Н. Русанов отстранен от власти по итогам работы III съезда Советов Дальнего Востока лишь 20 декабря 1917 г. Управление регионом перешло в руки

Дальневосточного краевого комитета Советов (с апреля 1918 г. – Дальневосточный совет народных комиссаров) под председательством А. М. Краснощекова. В полосе отчуждения КВЖД 29 ноября (12 декабря) 1917 г. возглавляемый М. Н. Рютиным Харбинский совет отстранил от власти управляющего дорогой Д. Л. Хорвата. В Забайкалье 24 января 1918 г. создан коалиционный эсеро-меньшевистский Народный совет Забайкалья. В конце февраля 1918 г. в Амурской области большевикам удалось сформировать Совет рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов под руководством Ф. Н. Мухина. Установление советской власти на Камчатке осуществлено лишь 20 марта 1918 г. образованием Областного Совета рабочих и крестьянских депутатов под председательством И. Е. Ларина.

После октября 1917 г. советская милиция в регионе формировалась в соответствии с постановлением НКВД РСФСР «О рабочей милиции» [11, с. 15]. Однако документ не устанавливал конкретных форм существования милицейского аппарата. Как известно, В. И. Лениным выдвинута идея о замене «постоянного войска всеобщим вооружением народа»7, а Красная гвардия должна была выполнять функции пролетарской милиции. На Дальнем Востоке краевой комиссариат Красной гвардии создан в феврале 1918 г. во главе с большевиком К. Д. Кусманом. Большевистские красногвардейские отряды сформировались по всей территории Дальнего Востока. Одним из обязательных условий приема на службу являлись рекомендации советских, партийных или профсоюзных организаций. Зачисление на службу иностранных коммунистов было запрещено8.

Советизация милиции, отказ от сотрудничества с прежними работниками, стоявшими на иной политической платформе, ее комплектование на основе классового принципа преимущественно членами партии большевиков привели к снижению качества профессиональной подготовки милиционеров. Так, например, начальником Хабаровской городской милиции стал большевик М. Е. Попко, в хабаровском уезде ее возглавил Г. К. Гнатенко, согласно анкетным данным, бывший крестьянин-батрак. В Амурской области пост главы милиции занял большевик Г. И. Митин [4, с. 14; 17, с. 74]. Основной задачей народной милиции было поддержание советской власти, в этой связи на нее возлагались задачи по охране существующего строя, борьбы не только с уголовным, но и с политическим бандитизмом, соблюдение интересов и прав трудящегося населения региона.

В апреле 1918 г. Дальневосточный краевой комитет Советов принял название «Дальсовнарком», и с мая того же года под его руководством началось формирование советской милиции на штатных началах. Основой кадрового состава могли стать только представители рабочих или крестьян, преимущественно члены РКП (б).

Стоит подчеркнуть, что реорганизация милиции происходила в сложных социально-политических условиях: начала иностранной интервенции, непринятия частью дальневосточного населения экономической и аграрной политики большевиков, захвата Транссибирской магистрали военнослужащими чехословацкого корпуса, ведения боевых действий с войсками Верховного правителя России А. В. Колчака, противостояния войскам атамана Г. М. Семенова, попытавшимся захватить власть в Забайкалье. Формирование штатных дальневосточных милицейских органов было сопряжено с отсутствием инструкций из Центра, несформированностью централи- зованного руководства милицейским аппаратом на всем Дальнем Востоке, низким процентом числа партийного актива относительно центральных регионов РСФСР.

В связи с этим дальневосточные органы милиции формировались разнонаправленно, находились в подчинении различных исполнительных структур. Так, городские формирования стали основой милиции в Амурской области, а с июня 1918 г., как и в Приамурье, милиционеры подчинялись военному командованию. Сложной была система формирования милиции в Приморье, где одновременно существовали «летучие отряды» по борьбе с пьянством и вольнонаемная милиция. Основная масса милиционеров набиралась «по впечатлению» [17, с. 75], что не способствовало высокому уровню профессионализма. Это вынуждало милицейское начальство организовывать с подчиненными вечерние занятия.

На территории северного Сахалина органы милиции, сформированные Временным правительством, просуществовали до конца мая 1918 г., а с началом иностранной интервенции советизация острова была прервана. Руководство милиции в Александровске 28 августа 1918 г. открыто заявило о непризнании советской власти, перейдя под руководство Департамента милиции Министерства внутренних дел Временного Сибирского правительства. Лишь на короткое время – с 14 января по 22 апреля 1920 г. – власть и милиция на северном Сахалине снова стали советскими. Однако захват японцами северной части острова в качестве компенсации за так называемый «Николаевский инцидент», установление оккупационного режима прервало процесс советизации и формирование правоохранительного органа на основе классового принципа.

Своеобразной была и ситуация с формированием милиции на Камчатке. На полуострове милиционеры, помимо основных своих задач, выполняли функции контрраз- ведки и чрезвычайной следственной комиссии, исполняли обязанности таможни, санитарного и противопожарного контроля, а также роль прокуратуры в части контроля над исполнением постановлений советской власти. В соответствии с решением Петропавловского Совета рабочих и крестьянских депутатов от 28 апреля 1918 г. численность милиции составляла всего 9 чел., которые набирались исключительно по классовому принципу. Показателен тот факт, что при явной недостаточности штата (на территорию около 2 млн кв. км. с населением чуть более 30 тыс. чел.) его увеличение было невозможным в связи с «отсутствием людей вполне достойных к нанятию в милицию»9. Тем не менее исполнительным комитетом Камчатского Совета была разработана «Временная инструкция», определявшая права и обязанности местной милиции [12, с. 55].

Милиция Камчатки обладала некоторыми особенностями, не специфичными для других дальневосточных подразделений. Отдаленность региона от революционных событий, почти полное отсутствие пролетариата делало милиционеров единственной вооруженной силой областного народного революционного комитета. С закрытием навигации связью с «материком» были лишь телеграфные сообщения, поэтому решение текущих вопросов производилось в соответствии с принципами революционной законности, а не директивами руководства и законодательной базой.

Осенью 1918 г. советская власть на Дальнем Востоке в результате иностранного вмешательства была свергнута. Сотрудники советской милиции вынужденно ушли в подполье, а на оккупированных иностранными войсками территориях была восстановлена милиция, сформированная на принципах комплектования Временного правительства. Калейдоскоп сменявших друг друга небольшевистских правительств приводил к правовому вакууму, разгулу анархии и беззаконности. Криминогенная обстановка в регионе обострялась.

Заключение

Таким образом, удаленность Дальневосточного региона от центра страны, его слабая заселенность, отсутствие транспортной инфраструктуры, а также богатство природными ресурсами, отсутствие сильных органов государственной власти обусловили начало интервенции. В создавшихся условиях обеспечение правопорядка становилось затруднительным. Усугубляло ситуацию и отсутствие нормативного регулирования общественных отношений, и нигилистическое отношение к праву большинства жителей не только Дальнего Востока, но и Советской России. В этих сложных условиях советскими руководителями была предпринята попытка строительства органов милиции пролетарского государства. Крушение сформированных на советских принципах правоохранительных структур привело к нормативному регулированию сменявших на Дальнем Востоке друг друга небольшевистских правительств и росту преступности.