Органы дознания в системе МВД Российской Федерации

О рганы дознания Министерства внутренних дел в системе органов дознания Российской Федерации занимают одно из ведущих мест, поскольку на них падает основная нагрузка по борьбе с преступностью. В пункте 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ указывается: к органам дознания относятся органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществле нию оперативно-розыскной деятельности [2, 5, 6, 7].

Анализ приведенных законодательных положений позволяет сделать вывод о том, что в рассматриваемом ведомстве допускается организационное совмещение, граничащее со смешением, оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных функций, несмотря на то, что в ч. 2 ст. 41 УПК РФ в приложении к конкретным должностным лицам (дознавателям) такое совмещение категорически не разрешается. Согласно её требованиям «Не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, ко- торое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия».

Часть 2 ст. 40 УПК РФ возлагает на органы дознания такие полномочия как:

– производство дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие необя зательно (гл. 32 УПК РФ);

– выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым предвари тельное следствие обязательно (ст. 157 УПК РФ);

– осуществление иных, предусмотренных УПК РФ, полномочий (пункты 1-3) [3].

Обозначенная позиция законодателя стала возможной вследствие признания им названной формы досудебной подготовки уголовных дел в качестве наиболее удачной из всех альтернатив дифференциации уголовного процесса [9, с. 18-21], адаптации последнего к внешним условиям среды функционирования [13, с. 107].

В силу изложенного, органы дознания МВД России стали полноправными участниками уголовного процесса, представляющими собой сторону обвине- ния (п. 47 ст. 5 УПК РФ). Хотя их правовое положение было бы логичней увязывать не с актом обвинения – единовременным решением и действием, приобретающим при производстве дознания, особенно в сокращенной форме, серьезные отличительные особенности, а с тем, что в теории уголовного процесса именуется уголовным преследованием, то есть с расследованием в целом (в традиционном его понимании).

Воспринятое ныне УПК РФ понятие «уголовное преследование», бесцеремонно заменившее собою привычное «предварительное расследование», равно одинаково отражает функцию, мало отвечавшую требованиям, предъявляемым к ней. Суть проблемы сводится к тому, что посредством её эксплуатации раскрывается лишь очень незначительное число регистрируемых преступлений.

Продолжая рассуждения на эту тему, нельзя не констатировать, что ключевое понятие «органы дознания» российскими парламентариями достаточно активно использовалось и в прошлом, без объяснений, однако, того, кого, собственно, следует подразумевать под данным феноменом. Не отрицая факта вхождения поименованного термина в арсенал уголовно-процессуального понятийного аппарата, авторы многочисленных научных трудов пытаются до сих пор разработать и обосновать его развернутую юридическую формулу. При этом они ограничиваются стандартным набором (перечнем) государственных организаций, их структурных подразделений и реже – должностных лиц в субъективистских стараниях дать максимально приемлемую характеристику субъектов, размещающихся под «вывеской» органов дознания.

Что касается федерального законодательства, то дефиниция органов дознания здесь обозначена в п. 24 ст. 5 УПК РФ; согласно указанной норме, таковыми считаются государственные органы и должностные лица, наделенные в соответствии с УПК РФ правами по осуществлению дознания и др.

Вместе с тем, не вызывает особых сомнений тот факт, что в правоохранительной системе Российской Федерации по состоянию на сегодняшний день не обнаруживается единой вневедомственной «вертикали» органов дознания, в обязанности которых входило бы исключительно уголовное преследование в форме дознания [12, с. 192]. На данное обстоятельство и прямо, и косвенно обращается внимание в отечественной юридической литературе.

Так, например, О.В. Мичурина специально подчеркивает, что в п. 1 ст. 1 ст. 40 УПК РФ законодатель не уточнил, какие именно подразделения этой многоуровневой системы наделяются соответствующим процессуальным статусом и кто реализует полномочия органов дознания в органах внутренних дел. Непосредственное толкование норм УПК РФ, заключает ученый, не позволяет рассматривать какие-либо их подразделения и службы в качестве самостоятельных органов дознания [11, с. 264-267].

Требуетотдельных комментариев исловосоче-тание «должностное лицо органа дознания», поскольку с позиций семантики и культуры юридического языка оно несовершенно. Дело в том, что органами дознания (среди прочих) признаются те же должностные лица (п. 24 ст. 5 УПК РФ). К тому же терминологическое выражение «должностное лицо», с поправкой на правила словообразования, принятые в юриспруденции, намного ближе стилю изложения, принятому в теории управления, а также в ведомственном нормативном правовом регулировании.

Как уже отмечалось, согласно закону, к органам дознания отнесены и структурные подразделения органов внутренних дел – входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществле нию оперативно-розыскной деятельности.

В развитие означенных установлений ст. 13 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в числе оперативно-розыскных органов называет, прежде всего, органы внутренних дел (ч. 1). Ей вдогонку, ст. 1 комментируемого Закона трактует оперативно-розыскную деятельность как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом1, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств [1].

Подобная интерпретация юридической терминологии приводит к нежелательным последствиям, поскольку орган внутренних дел, как субъект, главным образом, административных правоотношений, уподобляется субъекту еще оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных правоотношений. Сказанное потворствует необоснованному восприятию сторонними наблюдателями любого штатного сотрудника органа внутренних дел в качестве новоявленного должностного лица органа дознания – дознавателя, что ни в какой мере не соответствует действительности [10, с. 25].

В историческом аспекте будет не лишним подчеркнуть, что органы дознания, отстаивавшие в недалеком прошлом узковедомственные интересы различного рода инспекций(торговых, лесных и т.д.) в первые годы советской власти создавались для безотлагательного реагирования на сообщения о преступлениях, обнаруживавшихся в сфере их юрисдикции. Естественно, что, выполняя свои профессиональные обязанности, они подчас вынуждены были прибегать к использованию «тактических» приёмов, выходивших за рамками традиционного уголовного процесса. При необходимости они уполномочивались производить и неотложные следственные действия, воспринимавшиеся ими в качестведополнительной (вспомогательной) функции.

По состоянию на сегодняшний день МВД России представляет собой единую, централизованную, глубоко «эшелонированную» систему органов исполнительной власти, осуществляющих оперативнослужебную деятельность по таким приоритетным направлениям как:

– административная;

– оперативно-розыскная;

– уголовно-процессуальная.

Возникает закономерный вопрос, допустимо ли относить подобные органы исполнительной власти к органам дознания в случаях, когда они охраняют общественный порядок, осуществляют оперативно-розыскную или лицензионно-разрешительную деятельность, обеспечивают безопасность дорожного движения и проч.?

Ответ должен быть сугубо отрицательным, поскольку в ситуациях, когда сотрудники, например, подразделений профилактики органов внутренних дел осуществляют административные функции, они являются субъектами административных правоотношений. Но как только они сталкиваются с преступлениями, их профессиональная деятельность заканчивается; она трансформируется в уголовно-процессуальную, но эстафету принимают иные сотрудники органов внутренних дел, а именно – дознаватели или следователи.

Оперативные разработки сотрудников органов внутренних дел (полиции) протекают в режиме оперативно-розыскных правоотношений. Как только полученные результаты достигают «апогея», их легализованная часть направляется, в том числе, в органы дознания для расследования задокументированных преступлений.

Именно из указанных соображений изначально исходил законодатель, концентрируя и административные, и оперативно-розыскные, и уголовнопроцессуальные полномочия в «одних руках», то есть в органах внутренних дел. Такая организация труда, как и ожидалось, должна была способствовать эффективному выявлению и расследованию, прежде всего, незначительных преступлений, обнаруживавшихся при охране общественного порядка или выполнении оперативно-розыскных мероприятий.

Стало быть, законодатель сознательно объединил под одной «крышей» (МВД России) различные по своему правовому статусу и функциональному предназначению подразделения и службы. Их сотрудники обязывались выполнять, в пределах очерченной законом компетенции, оперативно-розыскные или административные мероприятия, а в некоторых случаях и уголовно-процессуальные (следственные) действия с тем, чтобы при обнаружении явных признаков преступления, они могли молниеносно реагировать на него путём безотлагательного закрепления следов, обнаруженных на месте происшествия.

В развитие темы обратимся к словам «орган» и «организация», являющихся, надо полагать, однокоренными. В различных словарях русского языка (например, С.И. Ожегова, Д.Н. Ушакова) первое из названных терминов («орган») определяется, как учреждение или организация, выполняющая конкретные задачи в той или иной области социального обустройства. Исходя из этого, целесообразно придерживаться мнения, согласно которому органы дознания не способны «лично» принимать процессуальные решения, производить адекватные им (следственные) действия и проч. По сути, их квалифицированно могут реализовывать только строго персонифицированные должностные лица или их группа (в частности, группа дознавателей; ст. 223.2 УПК РФ).

Может показаться, что в органах внутренних дел таким единоличным должностным лицом является начальник органа дознания, представляющий собой, с точки зрения отдельных авторов, пресловутый орган дознания. Несмотря на то, что свои повеления законодатель адресует именно ему, и повеления эти не могут исполняться без его распоряжения (указания), а точнее – начальника органа дознания, в ст. 40.2 УПК РФ ничего не сказано о том, кто же на поверку выступает в его роли. На данном обстоятельстве заостряет внимание, в частности, Д.В. Осипов, подчеркивающий, что в связи с принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 3 «О полиции» [4] обострился вопрос о том, какое должностное лицо является начальником органа дознания [14, с. 211, 212]; тема эта, заметим к слову, остаётся открытой и сегодня.

Образуясь из означенных противоречий и недоработок федерального законодательства, в юридической литературе множатся суждения о том, что процессуальные документы, составленные от имени органа дознания, или утвержденные им, не могут иметь юридической силы, пока не утверждены легитимным руководителем.

В уголовно-процессуальной теории понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» нередко трактуются как синонимы, хотя для подобных утверждений нет решительно никаких оснований. Согласно п. 17 ст. 5 УПК РФ, начальником органа дознания признаётся должностное лицо органа дознания (его заместитель), уполномоченное давать поручения о производстве дознания и выполнении неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные «настоящим Кодексом».

Как уже отмечалось, кроме начальников органов внутренних дел статусом начальников органов дознания наделены также начальники территориальных, в том числе линейных, управлений (отделов, отделений, пунктов) полиции, а также иных органов исполнительной власти, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по осущест влению оперативно-розыскной деятельности.

Воочию убеждаешься в том, что в ст. 40 УПК РФ процессуальные полномочия органов дознания толкуются в разрезе обладания ими же и оперативно-розыскными функциями, хотя в теории уголовного процесса обсуждаемые направления оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел уже давно диаметрально разводятся.

Поэтому нормативное правовое определение статуса анализируемого субъекта уголовно-процессуальных правоотношений требует серьезного переосмысления и уточнения, во всяком случае, в приложении к органам внутренних дел.

УПК РФ в качестве полноправного участника стадии предварительного расследования со стороны обвинения впервые выделил дознавателя (п. 7 ст.5, ст. 41). Ранее таковым именовалось лицо, производящее дознание, приобретавшее свои полномочия в двух основных случаях:

– при назначении на должность;решение об этом оформлялось приказом начальника органа внутренних дел (милиции – полиции); с данного момента «рекрутируемый» приобретал подобающий юридический статус;

– при временном возложении приказом начальника органа внутренних дел на оперативного уполномоченного уголовного розыска или участкового уполномоченного) обязанностей дознавателя; в подобных ситуациях «подневольное» должностное лицо приобретало право на производство дознания, носившего, однако, вынужденный характер (например, ввиду тяжелой оперативной обстановки).

К сожалению, существующий порядок возложения уголовно-процессуальных полномочий на должностное лицо, не являющееся постоянным субъектом уголовно-процессуальных правоотношений, в УПК РФ так и не получил развернутого нормативного правового закрепления, что позволяет расценивать его в качестве первоочередной правовой проблемы, нуждающейся в серьезном научном осмыслении.