Основные характеристики совершенных и несовершенных резервов и резервных фондов в составе федерального бюджета РФ

DOI:

При создании типологии резервов мы в первую очередь стремились обосновать отношение резерва к типу совершенного или несовершенного.

К основным признакам совершенного резерва мы относим следующие.

• А.    Создание его на срок, выходящий за пределы текущего потребления . Иными словами, совершенный резерв сразу после своего создания в потреблении своего вла-

• дельца уже не участвует. Под текущим потреблением мы понимаем обычные расходы, которые необходимы для поддержания любой хозяйственной системы. Такие резервы могут создаваться на заранее определенные и на неопределенные сроки. Совершенные резервы – это всегда отсроченное потребление. Как только резерв прекращает свое существование, он становится источником для последующего цикла потребления, то есть возвра-
• щается в свою исходную форму – дохода с реальным денежным наполнением.

Б. У совершенного резерва всегда есть источник его образования , и этим источником всегда является любой вид дохода или денежных поступлений (например, выручки хозяйствующего субъекта или налоговых доходов бюджета), которые он хранит удобным или нормативно установленным для него образом.

• В.    Совершенный резерв всегда участвует в инвестиционном обороте (например, размещается на депозитах в банках или на его средства приобретаются ценные бумаги, недвижимость или драгоценные металлы с целью последующей их продажи и т. п.) и либо приносит доход от своего размещения, либо, будучи размещенным, всего лишь сохраняет свою стоимость.

Г. Движение средств в совершенном резерве всегда оформляется документально и является объектом отчетности перед его владельцем или надзорными органами.

Резервы могут объединяться в резервные фонды. Термином фонд обычно обозначают некую аккумуляцию. Например, библиотечный фонд, фонд недвижимости, пенсионный фонд, фонд социального страхования. Мы понимаем под резервным фондом объединение нескольких видов резервов, каждый из которых внутри фонда может иметь собственное целевое назначение. Резервы по отношению к фонду выступают как его неделимые структурные единицы. Более подробная аргументация по поводу терминологии финансовый «резервный фонд – резерв» изложена нами в статье [6].

Несовершенный резерв – это резерв, основной функцией которого является декларация о лимите средств, разрешенных к использованию на цели, которые не поддаются точному прогнозированию на этапе составления планов. Этот вид резерва ничего не сберегает, не накапливает и не сохраняет. Он создается «на всякий случай». Такими случаями могут быть стихийные бедствия, внезапные смерти известных людей, которые требуют особых расходов на погребение, проведение общественных мероприятий, связанных с выплатой материальной помощи пострадавшим от стихийных бедствий или наград победителям незапланированных заранее конкурсов. Средства этих резервов используются также на награждения юбиляров и проведение соответствующих торжеств, если их персоны внесли заметный вклад в развитие разных сфер общества и т. п. Примерами несовершенных резервов являются: Резервный фонд Президента РФ, Резервный фонд Правительства РФ, Резервный фонд Правительства РФ для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, Резервный фонд правительства (или администрации) субъекта РФ и т. п.

Примерами совершенных финансовых резервов являются Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния (Суверенные фонды). Их правовой режим закреплен Бюджетным кодексом РФ, главой 13.2. «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета» (ст. 96.9, 96.10, 96.11, 96.12). Бюджетным кодексом установлено требование о размере Резервного Фонда РФ и необходимости его ежегодной фиксации в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и период. Например, в 2016 г. установлена нормативная величина Резервного фонда РФ в сумме 5 507 110 000,0 тыс. руб., которая может не совпадать с реальной величиной (см. табл. 1) [16]. Для анализа оценки состояния Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния на конец каждого года за анализируемый период (2008– 2016 гг.) мы использовали статистику Минфина РФ, размещенную на его официальном сайте. Там же можно получить сведения о пропорциях суверенных фондов и ВВП. К 2016 г. по сравнению с 2008 г. удельный вес обоих резервных фондов сократился в процентах к ВВП почти на 60 % – с 14 до 5,7 %. Основными причинами такого сокращения стали: рост финансирования бюджетных расходов (покрытие дефицита бюджета), а также убытки от курсовых разниц.

Резервный фонд РФ и ФНБ частично включаются в состав Международных валютных резервов, размещаются в ликвидные активы, принося тем самым инвестиционный доход государству (см. табл. 2). Суверенные фонды пополняются в течение неограниченного срока, решая возложенные на них социальные задачи.

Таблица 1

Объем средств Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния *

Дата	Резервный фонд РФ			Фонд национального благосостояния			В процентах к ВВП оба резерва
	в млрд долл. США	в млрд руб.	в процентах к ВВП **	в млрд долл. США	в млрд рублей	в процентах к ВВП *
01.12.2008	132,63	3 661,37	8,9 %	76,38	2 108,46	5,1 %	14 %
01.12.2009	75,07	2 238,58	5,8 %	92,89	2 769,84	7,1 %	12,9 %
01.12.2010	40,88	1 279,85	2,8 %	88,22	2 761,96	6,0 %	8,8 %
01.12.2011	25,60	801,77	1,3 %	88,26	2 764,40	4,6 %	5,9 %
01.12.2012	61,40	1 906,89	2,8 %	87,47	2 716,61	4,1 %	6,9 %
01.12.2013	86,93	2 885,29	4,1 %	88,06	2 922,79	4,1 %	8,2 %
01.12.2014	88,94	4 386,91	5,5 %	79,97	3 944,12	5,0 %	10,5 %
01.12.2015	59,35	3 931,08	4,7 %	72,22	4 784,05	5,7 %	10,4 %
01.12.2016	31,30	2 032,70	2,4 %	71,26	4 628,09	5,4 %	7,8 %
01.10.2017	17,01	986,71	1,1 %	72,57	4 210,36	4,6 %	5,7 %

Примечания. * – объем средств Резервного фонда, выраженный в российских рублях и долларах. США, соответствует сумме остатков на счетах Федерального казначейства в Банке России по учету средств Резервного фонда, пересчитанных по официальным курсам иностранных валют, установленным Банком России на дату, предшествующую отчетной, и кросс-курсам, рассчитанным на основе указанных курсов. С 12 ноября 2008 г. по 17 января 2011 г. в указанный объем включались также средства Резервного фонда, размещенные в резервную позицию Российской Федерации в МВФ. Указанный показатель не учитывает расчетных сумм процентного дохода за истекшую часть процентного периода по счетам в иностранной валюте, а также процентов, начисленных на средства Резервного фонда, размещенные в резервную позицию МВФ; ** – используются фактические значения ВВП за соответствующие годы, публикуемые Росстатом (до опубликования данных о фактическом значении объема ВВП используется прогнозируемый объем ВВП в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год).

Составлено по: [19; 21].

Таблица 2

Доходы от размещения суверенных фондов, учтенные в составе федеральных бюджетов на декабрь соответствующего года

Показатели	2012	2013	2014	2015	2016
Доходы от размещения Резервного фонда РФ, зачисленные в федеральный бюджет (млрд руб.)	15,50	11,92	5,17	50,48	15,89
Доходы от размещения Фонда национального благосостояния, зачисленные в федеральный бюджет (млрд руб.)	81,44	44,18	57,52	83,26	61,48

Примечание. Составлено по: [2; 3].

Резервный фонд РФ создавался как источник финансирования дефицита бюджета в случае резкого падения доходов казны. Для управления средствами Резервного фонда РФ используется консервативная стратегия (инвестирование в валютные активы и высоконадежные государственные долговые обязательства).

У ФНБ иная функция. Предполагалось, что он будет использоваться как часть механизма пенсионного обеспечения граждан на длительную перспективу. После введения ан-тироссийских санкций на международных рынках капитала в 2014 г. ФНБ предполагалось использовать как альтернативный источник привлечения инвестиций. Таким образом, ФНБ стал выполнять еще и функцию развития. Фак- тически произошла диверсификация целей деятельности ФНБ. «В 2008–2009 годах часть ФНБ была потрачена на антикризисную помощь банкам (в результате, например, ФНБ сейчас владеет привилегированными акциями ВТБ, Газпромбанка и Россельхозбанка на 279 млрд руб.). Другую часть средств было решено инвестировать в долгосрочные самоокупаемые инфраструктурные проекты, такие как модернизация Транссиба и БАМа или строительство АЭС в Финляндии (всего 11 инфраструктурных проектов на общую сумму более 800 млрд руб.)» [7]. В последнее время велась дискуссия об объединении двух резервных фондов. Предлагалось «... объединить Фонд национального благосостояния и Резер- вный фонд в единый фонд на базе ФНБ. Такое объединение предполагается в условиях, когда прогнозируется исчерпание средств Резервного фонда в условиях резко снизившихся цен на нефть в последние два года» [7]. В декабре 2017 г. остатки средств Резервного фонда в иностранной валюте на счетах в Банке России на сумму 7,62 млрд долларов, 6,71 млрд евро и 1,1 млрд фунтов стерлингов были полностью использованы на покрытие дефицита бюджета [18]. Этот резервный фонд прекратил свое существование.

В отличие от Суверенных резервных фондов большая группа резервных фондов, которые включаются в состав федерального бюджета, не относится к категории совершенных. Ими, в частности, являются Резервный фонд Президента РФ и два резервных фонда Правительства, один из которых имеет название Резервный фонд правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, а второй – Резервный фонд Правительства РФ. Функционирование этих резервных фондов в основном регулируется ст. 81 и 82 Бюджетного кодекса РФ и отдельными постановлениями Правительства РФ. Объем Резервного фонда Правительства РФ в соответствии со статьями БК не может быть больше 3 % от утвержденных расходов федерального бюджета на очередной год, Резервный фонд президента РФ не должен превышать 1 % от той же величины [1, ст. 81, 82]. Анализ использования указанных несовершенных резервных фондов показан в таблице 3.

Наши исследования показывают, что все три фонда на практике никогда не достигали тех лимитов, которые установлены для них БК РФ (табл. 4), что свидетельствует о необходимости их пересмотра в сторону уменьшения.

Таблица 3

Исполнение плана по Резервным фондам Президента РФ и Правительства РФ (млрд руб.)

Показатели	2012	2013	2014	2015
Расходы федерального бюджета (план – утвержденные расходы фед. бюджета)	12 957,3	13 387,3	13 960, 1	15 417,3
Резервный фонд Президента РФ (max)	129,6	133,9	139,6	154,2
Резервный фонд Президента РФ (план)	0,700	0,700	0,665	0,855
Резервный фонд Президента РФ (факт)	0,552	0,196	0,239	0,267
Процент выполнения плана по объему Резерва Президента РФ	78 %	28 %	35,9 %	31,18 %
Резервный фонд Правительства РФ (max)	388,7	401,6	418,8	462,5
Резерв Правительства РФ (план)	1,0	3,68	3,033	2,099
Резерв Правительства РФ (факт)	0,214	5,00	0	0
Процент выполнения плана по Резерву Правительства РФ (%)	21,4 %	135,9 %	0 %	0 %
Резерв Правительства РФ ЧС (план)	12,0	12,11	14,00	7,60
Резерв Правительства РФ ЧС (факт)	13,04	15,59	13,95	4, 93
Процент выполнения плана по объему Резерва Правительства РФ ЧС	108 %	128,73 %	98,9 %	64,8 %

Примечание. Составлено по: [2; 3; 18].

Таблица 4

Плановые объемы Резервного фонда Президента РФ и Резервных фондов Правительства РФ

Показатели	2012	2013	2014	2015
Доля Резервного фонда президента РФ в утвержденных расходах федерального бюджета (план), %	0,0054	0,0052	0,0047	0,0055
Совокупный объем Резервных фондов Правительства РФ (млрд руб.)	13,0	15,79	17,033	9,699
Доля совокупного объема Резервных фондов Правительства РФ в утвержденных расходах федерального бюджета, %	0,1	0,12	0,12	0,062

Примечание. Составлено по [4; 5; 8–16].

Еще один резерв федерального бюджета носит название Резерв универсального обслуживания . Он формируется в составе доходных статей федерального бюджета. «Средства резерва расходуются на оказание универсальных услуг связи населению, в частности на обслуживание таксофонов и точек коллективного доступа в Интернет, а также на программу устранения цифрового неравенства (УЦН)» [22]. Кроме того, они используются на выплату возмещений от ущерба. Поступления этого резерва считаются неналоговыми платежами. Их динамика представлена в таблице 5.

Выплату возмещений производит Федеральное агентство связи (ст. 16 Правил возмещения убытков). Очевидно, что Резерв универсального обслуживания представляет собой резерв, сформированный по инвестицион- но-страховому принципу, и на этом основании он мог бы быть отнесен к совершенным резервам. Однако на самом деле это не так. Резерв универсального обслуживания не имеет важного признака совершенного резерва – его временно свободные средства не размещаются в ликвидные активы. Они зачисляются в доходы федерального бюджета и оттуда же производятся выплаты возмещений убытков (табл. 6). Поэтому мы считаем этот резерв гибридным.

Кроме уже указанных резервов и резервных фондов в составе федерального бюджета могут формироваться резервы, которые расходуются в рамках реализации межбюджетных трансфертов. Их также можно отнести к разряду несовершенных.

В действующем Бюджетном кодексе в главе «Межбюджетные трансферты», в ст. 131

Таблица 5

Динамика поступлений в федеральный бюджет неналоговых платежей в виде резерва универсального обслуживания (млн руб.)

Показатели	2012	2013	2014	2015
Резерв универсального обслуживания	12 259,9	13 226,7	14 329,1	13 731,6

Примечание. Составлено по: [8–11; 22].

Таблица 6

Данные о возмещении убытков операторам универсальной связи

Период	Всего поступило заявок от операторов *	Выплачено (руб.)
2017
По итогам за 2014 г. (частично)	–	1 647 064 207,73
2016		2 074 468 600,00
По итогам за 2014 год (частично)	–	2 074 468 600,00
2015		6 175 119 106,71
По итогам за 2013 г. и частично за 2014 г.	–	6 175 119 106,71
2014		7 582 050 804,28
По итогам за 2013 г.	17	7 582 050 804,28
2013		14 068 469 300,00
2012		12 504 939 000,00
2011		17 460 621 367,57
2010		12 877 999 696,95
По итогам за 2009 г.	24	2 965 497 977,37
2009		15 988 875 756,00
По итогам за 2008 г.	23	3 787 820 879,50

Примечания. * – с 01.07.2014 универсальные услуги связи оказывает единый оператор универсального обслуживания ПАО «Ростелеком». Все операторы универсального обслуживания, оказывавшие универсальные услуги связи до 01.07.2014, представили запросы на возмещение убытков, причиненных оказанием универсальных услуг связи, в 2014 году.

Источник: [17].

«Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации», в п. 3 имеется норма, в соответствии с которой в Проекте распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ «...допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами Российской Федерации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации...» [1, ст. 131].

Обратим внимание на некоторую расплывчатость формулировок БК РФ. Во-первых, словосочетание «нераспределенный объем дотаций» предполагает создание некоего финансового резерва, название которому в БК РФ не дано. Во-вторых, в БК РФ не указано, каково назначение «нераспределенного объема дотаций», то есть с какой целью он формируется, как именно он используется после его образования, размещаются ли его временно свободные средства на инвестиционных площадках, какой из главных распорядителей федерального бюджета осуществляет использование и контроль над этими средствами, как поступают с остатками средств в нем по истечении очередного финансового года, если они образуются. Кроме того, из ст. 131 БК РФ неясно, формируется ли этот «нераспределенный объем» до распределения дотаций или после того, как все запланированные дотации уже распределены.

При распределении субвенций в БК РФ предусмотрена аналогичная норма в ст. 133 БК РФ, в п. 2, где указано, что при распределении субвенций между субъектами РФ «допускается утверждение не распределенной между субъектами Российской Федерации субвенции...». Этот пробел восполняется устоявшимися терминами профессионального лексикона, который используется при трактовке положений нормативных и законодательных документов. В частности, в Заключениях Счетной палаты на отчеты об исполнении федеральных бюджетов этот «нераспределенный объем субвенций» называют «нераспределенным резервом» [5]. Однако в статье 133 БК РФ есть некоторые необходимые уточнения. В частности, здесь отмечается, что нераспределенная субвенция может быть «распределена между субъектами Российской Фе- дерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете» [1, ст. 133].

Для субсидий, выделяемых субъектам РФ из федерального бюджета, БК РФ не предусмотрено создание нераспределенного резерва субсидий.

Размеры «нераспределенных объемов» дотаций и субвенций определяются соответствующими статьями БК РФ. В 2016 г. «нераспределенный объем дотаций» планировался на уровне «не более 30 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 30 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода» [1]. С 2014 по 2016 г. в БК РФ «нераспределенный размер дотаций» планировался на уровне 15 % общего количества дотаций и не больше 20 % общего объема дотаций, утвержденного на второй год планового периода». Для субвенций их «нераспределенный объем» определяется ст. 133 БК РФ в размере, «не превышающем 5 процентов общего объема соответствующей субвенции». С 2014 по 2016 г. этот размер не менялся.

Особо подчеркнем тот факт, что в заключениях аудиторов Счетной палаты РФ на отчеты об исполнении Федерального бюджета часто нераспределенные объемы дотаций и субсидий показываются в общей сумме, несмотря на то что для формирования этого объема для каждой из них устанавливаются разные нормативы. Наши исследования показывают, что практика создания нераспределенных резервов существует в межбюджетных трансфертных процессах и тогда, когда в составе федерального бюджета выделяются ассигнования на финансирование локальных мероприятий. Например, Федеральным законом № 349-ФЗ в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 на 2014 г. были утверждены дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в сумме 120 000,0 млн руб. [21]. При этом 20 млн руб. составил нераспределенный резерв бюджетных ассигнований [4, с. 745].

Выводы. Необходимы дополнительные научные исследования:

– для разработки методики, с помощью которой можно было бы определить потребности бюджета в Резервных фондах Президента РФ и Правительства РФ, и корректировки лимитов для их объемов, установленных в БК РФ;

– для изменения статуса резерва универсального обслуживания, которым может быть либо полноценный страховой подход к его формированию, позволяющий размещать временно свободные средства указанного резерва на инвестиционном рынке, либо подход к формированию и использованию этого резерва в виде самостоятельного инвестиционного фонда;

– для формулировки поправок в Бюджетный кодекс РФ с целью уточнения специфических свойств нераспределенных резервов дотаций и субвенций, используемых в межбюджетных трансфертах.