Основные концепции защиты субъективных публичных прав граждан в Российской Федерации

В современной отечественной юридической науке недостаточно глубоко исследованы концепции западноевропейских и российских правоведов конца ХIХ – начала ХХ вв. о формировании охраны субъективных публичных прав. Любой правовой институт должен согласовываться как с действующей правовой системой государства, так и учитывать ее историческое развитие.

В юриспруденции субъективное право рассматривалось как создаваемая и гарантируемая государством через нормы объективного права особая юридическая возможность действовать, позволяющая субъекту (как носителю этой возможности) вести себя определенным образом, требовать соответствующего поведения от других лиц; пользоваться определенными социальными благами, обращаться в случае необходимости к компетентным органам государства за защитой в целях удовлетворения личных интересов и потребностей, не противоречащих общественным1.

Е-ще в 1900 г. будущий второй президент А-дминистративного суда в Вене Карл Лемайер, рассматривая вопросы защиты субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство, писал: «Воззрение на основное государственное отношение, на отношение индивида к целому и есть та точка зрения, которая определяет представление о государстве. Организация правовой защиты затрагивает самые чувствительные стороны политического существования, она проистекает непосредственно из основных условий всего государственного устройства, и естественно, что в ней особенно отчетливо должно выражаться господствующее в данное время воззрение на государство»2.

ЕСЕНОВА

Валентина

По его мнению, античный государственный порядок, начиная с деспотий Востока и кончая свободными государствами Греции и Р-има, твердо держался на мировоззрении, где целое выше индивида. Право индивида прекращалось там, где выступало государство. То что там называется публичным правом, в сущности, есть только форма организации государства, система распределения власти между отдельными носителями ее. Индивид как таковой не имел места в публичной организации и не имел прав по отношению к ней1.

Не было первого принципиального предположения – признания субъективных политических индивидуальных прав. Положение индивида в пределах государственной организации определялось магистратом, в частности – цензором, который хотя и руководствовался законами, но применял их по свободному усмотрению, причем его решения нельзя обжаловать; для имущественных притязаний государства нет процессуального порядка, в котором государство выступает в качестве стороны. Государство не ищет и не отвечает по суду. Начиная со средних веков, развитие государства шло в обратном на-правлении2.

В эпоху средневековья имперским судам были подведомственны все прямые и косвенные подданные империи, т.е. и суверены, и обыватели. К области прав, которые защищались в этих судах, относились и притязания, вытекающие из нарождающейся власти суверенов и из привилегий подданных3, в них право проявляется только как правило для отдельного отношения.

Поэтому в юрисдикции имперских судов (в отличие от деятельности первого департамента Правительствующего сената в Р-оссии) не проводилось различие между обыкновенными частноправовыми делами и теми спорами, в которых подданный привлекал к ответу своего суверена в делах полицейских, финансовых, военных4.

По духу средневекового взгляда на право и государство обе стороны были подчинены власти империи, а оспариваемые правительственные права признавались личными правами суверена5, следовательно, такой иск ничем от других не отличался. Функции этих судов осуществлялись чаще в виде исправления правительственных и административных актов, чем в виде защиты прав в собственном значении.

Таким образом, существовала охрана прав и в такой области, которая причисляется к публичному праву, но в основу организации этой защиты не был положен принцип признания за индивидом пра- вовой сферы по отношению к публичной власти; напротив, эта охрана определялась с точки зрения частного права, что вообще характерно для средневековой судебной организации6.

Все то, что в позднейшее время явилось исходным пунктом всех индивидуалистических учений – возведение государственного устройства к договору, суверенитет народа, естественное право7, стоящее превыше государства, уже было общепринятой доктриной средних веков. Между тем, идея защиты публичных прав предполагает наличие могущественного публичного контроля. Поэтому в средние века институт для защиты субъективных прав нельзя искать ни в зачатках и ни в образцах современной административной юстиции, как нельзя искать их в римском праве8. Соединение защиты индивидуальных публичных прав и центральной господствующей власти, по мнению К. Лемайера, к началу ХХ в. стало важнейшей задачей. Правовая система (как и следует в правовом государстве) только тогда приведена в совершенство, когда благодаря ее учреждениям, по возможности, предотвращается правонарушение, а уже совершенное – устраняется без потрясения. Ясно, что конструкция государства далека от идеала, если для правонарушения она устанавливает только уголовные юридические нормы, куда относится ответственность министров, и не предполагает ничего вроде гражданской юстиции, работающей бесшумно и ненасильственно9.

Слабость такой системы обнаруживается в несовершенстве учреждений для защиты права в отношениях между индивидами и государственной властью, поэтому она не была системой «правового государства», т.к. гарантии публичного права она усматривала только в способах организации государственной власти10.

Он полагал, что еще не пришло время найти синтез принципов государства и индивидуальности при сохранении обоих, потому как включение обоих принципов в конструкции должно было породить весьма различные системы.

Р-ассмотренный труд К. Лемайера сыграл

• ¹    Там же, с. 9.

• ²    Там же, с. 12–14.

• ³    Там же, с. 28.

• ⁴    Там же, с. 34.

• ⁵    Там же, с. 35.

важную роль в понимании формирования сущности охраны субъективных публичных прав, однако с выводом австрийского государствоведа трудно согласиться, так как вскоре были сформулированы теории, которые повлияли на формирование правовых систем ранее действовавших государств (СССР-) и продолжают влиять на правовые системы современных государств, включая Р-оссийскую Федерацию.

В 1911 г. в результате анализа первых зародышей теории публичных прав, в которых была дана только постановка проблемы, появилась теория субъективных публичных прав немецкого государствоведа Георга Е-ллинека1.

Невозможно не согласиться с мнением ученого, который утверждал, что гарантии публичного права так же различны на разных стадиях культурного развития и в отдельных государствах, как и право вообще. Поэтому всякий правопорядок имеет в каждую данную эпоху свои собственные гарантии. Исчерпывающий анализ и перечисление их возможны только в учении об отдельных учреждениях конкретного государства в определенную эпоху2.

С этим положением Георга Е-ллинека категорически не был согласен А-.И. Е-ли-стратов. В своем труде «Понятие о публичном субъективном праве»3 он писал: «Компетенция отдельного органа и компетенция государственных органов, по всей их совокупности, могут различаться лишь количественно, но отнюдь не качественно. Е-ллинек пытается найти у государства то господство воли в отношении своего индивидуального интереса, какого нет у лица, призванного к органству. Публичные интересы, к осуществлению коих призваны органы, действительно не являются их индивидуальными интересами. Но эти интересы не могут быть присвоены и го-сударству»4. Исторический ход развития государственно-правовых институтов в Р-оссии опровергает данное утверждение А-.И. Е-листратова, поскольку охрана субъективных публичных прав граждан с 1993 г.

гарантируется Конституцией Р-оссийской Федерации5.

Е-ллинек разделил все субъективные правопритязания гражданина на три категории, которые могут обеспечиваться троякого рода гарантиями: социальными, политическими и правовыми6. Важнейшую политическую гарантию публичных прав Е-ллинек находил в характере разделения власти, находящего свое выражение в организации государства7.

Правовые гарантии государства, в отличие от социальных и политических, могут быть с достоверностью предусмотрены; они делятся на две категории, и целью их является обеспечение или объективного права, или индивидуальной правовой сферы.

Р-еализация этих прав происходит через контроль, суд, средства правовой защиты и индивидуальную ответственность. При этом индивидуальную ответственность перед государством несет всякий государственный орган, который прямо не освобожден законом от этой ответственности.

Один из самых ярких представителей отечественного государствоведе-ния Н.М. Коркунов в 1885 г. писал: «По французской теории существование административной юстиции требуется в интересах административной власти ради того, чтобы она не подчинялась суду. А-дминистративная юстиция – это привилегия администрации и, вместе с тем, стеснение прав суда, а следовательно, и граждан. Немецкая теория ставит вопрос совсем иначе. Для нее административная юстиция есть усиление контроля над администрацией, расширение судебного контроля на обширную область публичного права, не входящую в среду компетенции гражданских судов, вооружение, так сказать, и публичных прав граждан иском. Теперь с особой силой выступает другой вопрос и составляющий главный предмет разногласий между современными исследователями административного права – вопрос о разграничении адми- нистративной юстиции и чистой, активной администрации, административного иска и административной жалобы»1.

Государство, признав за индивидом личность, приняло на себя обязанность защиты притязаний гражданина, обращенных к государству в лице его органов, и в той же мере, в какой государство признает за гражданином известную сферу свободного действия, оно ограничивает самое себя. Взаимность прав и обязанностей предполагает равнозначность или соразмерность участников правоотношений.

Ч-то касается защиты прав российских граждан в пореформенный период, то совокупность так называемых прав состояния, выражавших первоначально привилегии разных лиц, со временем переходили в общие права всех подданных. Таково первое основание, по которому можно говорить о правах вообще в государстве Р-оссийском2.

Второе основание заключалось в том, что законодательство второй половины ХIХ в. признало за обществом много таких прав, которые не выражались и не могли быть выражены в форме прав состояния. Права печати и веротерпимости в государстве, свобода экономической деятельности касались каждого гражданина вообще, безотносительно к различиям состояний3.

Кроме личных и имущественных прав, российское законодательство признавало за лицами всех состояний общественные или корпоративные права, а именно право участия в местном управлении – сословном (дворянском и крестьянском) и общественном (земском и волостном)4. К последней четверти ХIХ в. по общему правилу личные права граждан в Р-оссии могли быть ограничены только на основании решения суда, определенного в соответствии с законом5.

В это же время французский публи- цист Эдуард Лабулэ6 писал: «…народная свобода находится в обратном отношении к власти администрации и в прямом отношении к значению суда. Заменить всюду преследования – привлечением к суду, администрацию – юстицией, таков был идеал школы, к которой принадлежал Б-енджамен Констан»7. Недостаточно провозглашать во всех конституциях уважение к свободе личности, необходимо, чтобы закон представил гарантии, обещанные конституциями. Гарантии эти Б-енджамен Констан8 перечислил в следующем порядке: свобода печати, судебная ответственность министров, в особенности их младших чинов9. Он желал, чтобы «во Франции, как и в А-нглии, каждый из агентов правительства был обязан знать и почитать закон и нес на себе ответственность в случае незнания или неуваже-ния»10, поскольку средство, противодействующее произволу, есть ответственность исполнителей11.

Л.А-. Николаева полагает, что до 1916– 1917 гг. наше государство не знало института административной юстиции ни в качестве специальных административных судов, ни в качестве отправления правосудия по публично-правовым спорам судами общей юрисдикции12. С 1904 по 1917 г., по мнению ученого, начинается период активного реформирования Правительствующего сената как органа административной юстиции Р-оссийской империи13. При этом развернулась многолетняя дискуссия сторонников системы особых административных судов и защитников общих судов по подведомственности рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений. Следует признать, что эти споры продолжаются и по настоящее время.

А-дминистративная юстиция является одним из важнейших правовых институтов истории всех европейских государств. Е-сли до начала ^^ в. в западноевропейских странах еще продолжались дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время необходимость его как специфической формы судебной деятельности сомнению не подвергается.

Учение о субъективном публичном праве Георга Е-ллинека является стержнем всех современных учений в этой области. Все его основные положения также нашли свое отражение в ныне действующей Конституции Р-оссийской Федерации.

По мнению Г.А-. Хомякова, в Р-оссийской Федерации административная юстиция тесно связана с деятельностью органов исполнительной власти, ее функционирование оформлено доктринально, закреплено законодательно и подтверждено правоприменительной практикой1.

Представляется, что тесная связь административной юстиции с деятельностью органов исполнительной власти может осуществляться только в форме судебного контроля за законностью при принятии нормативных актов, решений и совершении действий или бездействия. А-дминистративная юстиция со временем может стать одной из гарантий конститу- ционной защиты прав граждан, созданных правовым государством.

Защита субъективных публичных прав граждан в Р-оссийской Федерации на рубеже ХХ и ХХI вв. получила значительное развитие в правовой науке и правоприменительной практике судебных органов. Не секрет, что административная юстиция является фактором, способным повлиять на стабильность и сбалансированность отношений общества и государства. В литературе отмечалось, что одним из важных направлений судебной реформы в Р-оссии является правовое регулирование административного судопроизводства, отвечающего требованиям международных стан-дартов2.

Нельзя не согласиться с мнением С.В. Фролова, который полагает, что любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие и поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в российскую правовую систему3, поскольку по степени совершенства судебного контроля за публично-административной деятельностью в государстве можно судить о степени обеспечения в нем законности.