Основные направления налоговой политики Российской Федерации

Основной проблемой налоговой политики Российской Федерации в новом столетии продолжают оставаться упрощение налоговой системы, совершенствование работы налоговых органов и снижение налоговой нагрузки. За прошедшие годы отменены многие малопродуктивные налоги (например, сбор за использование наименования «Россия») и обременительные «оборотные» налоги (налог на пользователей автодорог, налог с продаж). Некоторые налоги подверглись существенной трансформации или были «поглощены» другими (налог с владельцев транспортных средств и прочие «дорожные» налоги - в транспортный налог; платежи, связанные с пользованием природными ресурсами, - в налог на добычу полезных ископаемых; налог на рекламу - в единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности). В целом общее число налогов, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ), сократилось в два раза (с 28 в 2001 г. до 14 в 2007 г.), причем в большей степени за счет региональных и местных налогов.

Благоприятная для Российской Федерации внешнеэкономическая конъюнктура на рынках энергоресурсов способствовала стабилизации социально-экономического положения в стране и хорошей наполняемости бюджета. Солидная материальная основа государства, да еще с немалыми «излишками», невольно послужила причиной «оптимистического» взгляда на налоги, выразившегося в оригинальных налоговых новациях и не всегда отвечающих реальности идеях, а сам процесс упрощения системы налогов стал в какой-то мере отождествляться с уменьшением их числа.

Но если упразднение налогов на покупку иностранных денежных знаков, на операции с ценными бумагами или курортного сбора можно отнести к разряду дискуссионных вопросов налогообложения, то отмену налога на имущество, переходящего в порядке наследования или дарения, с полным правом можно считать ошибкой налоговых реформ. Поглощение наследственного налога общим режимом обложения доходов весьма уязвимо с теоретических позиций и противоречит мировой налоговой политике.

Возобладание формального взгляда на упрощение налоговой системы можно видеть также в идее объединения налогов на имущество и налога на землю в одном налоге на недвижимость. Юридически три налога будут заменены одним, а по существу, в условиях отсутствия естественным образом сложившихся рыночных оценок еще долгое время реально будут использоваться принципиально разные методики расчета стоимости земли и имущества организаций и имущества физических лиц, т. е. фактически будут взиматься три налога под одним названием. Таким образом, упрощения не будет. Поэтому можно сделать вывод, что за этой идеей не стоит ни историческая необходимость, ни методологическая обусловленность, ни практическая целесообразность - ничего, кроме видимости реформ.

Действительно, важное значение имели корректировки основных видов налогов. Так, ставка НДС снижена с 20до 18 %, введены в действие такие важные нормы, как переход на обязательное определение даты возникновения обязанности по уплате этого налога всеми налогоплательщиками по методу начисления, принятие к вычету налога по объектам капитального строительства по мере осуществления затрат до завершения строительства, освобождение от налогообложения при определенных условиях платежей и некоторые другие.

С1 января 2007 г осуществлен переход от разрешительного к заявительному порядку возмещения НДС, уплаченного экспортерами по материальным ресурсам. Это позволит решить существующую в настоящее время и вызывавшую многочисленные нарекания налогоплательщиков проблему систематической задержки в возмещении экспортерам сумм налога, уплаченных при производстве (приобретении) экспортируемой продукции.

С 2008 г. планируется переход от месячного к квартальному налоговому периоду по НДС, что приведет к разовому увеличению финансовых ресурсов организаций (на сумму 260 млрд руб. в 2008 г.).

В области акцизов наряду с текущей корректировкой ставок были приняты такие важные решения, как ликвидация режима налогового склада; отказ от «зачетной» системы уплаты акцизов на бензин, в соответствии с которой объектом обложения акцизами являлось приобретение бензина налогоплательщиками, имевшими свидетельство на осуществление операций с нефтепродуктами, и возврат к действовавшему ранее порядку уплаты таких акцизов предприятиями-производителями нефтепродуктов; установление ставки акциза в отношении прямогонного бензина. В целях борьбы с возможными злоупотреблениями занижения отпускной цены на сигареты предприятиями-производителями начиная с 2007 г. адвалорная составляющая ставок акциза на сигареты исчисляется не от отпускной цены производителя, а от розничной цены сигарет в торговой сети [2].

Снижение основной ставки налога на прибыль до 24 % стало важнейшим шагом на пути реформирования обложения прибыли организаций. Кроме того, в налоговое законодательство постоянно вносились поправки, призванные устранить выявлявшиеся проблемы в налогообложении и снизить издержки налогоплательщика по уплате налога. К числу наиболее важных поправок относят- ся сокращение льгот, нарушающих единые условия хозяйствования; расширение круга признаваемых обоснованными расходов; совершенствование порядка признания расходов; упорядочение уплаты налогов при наличии у организации обособленных подразделений; возможность уменьшения налоговой базы на сумму убытков прошлых лет и многие другие.

Со времени введения в действие главы 23 НК РФ систематически повышались размеры всех видов налоговых вычетов (например, с 2007 г. социальные налоговые вычеты на лечение и обучение увеличены до 50 тыс. руб., что в два раза больше, чем их величина в 2002 г.) и расширялись сферы их использования. Так, социальный вычет на лечение можно применять и в случае, если оплату лечения проводила страховая компания; имущественный вычет распространен на приобретение или продажу комнаты и др.

Единая ставка налога на доходы физически лиц оставалась в течение всех лет существования объектом разносторонней критики. С точки зрения рыночной эффективности плоская ставка в меньшей степени, чем высокопрогрессивный налог, влияет на выбор экономических решений и тем самым лучше соответствует принципу нейтральности налогообложения. В то же время пропорциональный налог противоречил принципу платежеспособности и в условиях высокой дифференциации доходов населении усиливает ее. В целом воплощение революционной идеи плоского налогообложения личных доходов при игнорировании требования справедливости все более обнаруживает свою аморальность и не имеет перспектив.

Реформирование единого социального налога выражалось в снижении его ставок, введении регрессивной шкалы, а также в изменении структуры распределения по внебюджетным фондам. При этом следует признать, что до настоящего времени не решены серьезные проблемы, связанные с проявившимся дефицитом Пенсионного фонда Российской Федерации и трудностями финансирования медицинских программ.

Главным инструментом налогообложения в природопользовании был налог на добычу полезных ископаемых, механизм которого переориентируется на дифференциацию ставок, стимулирование активной разработки новых месторождений и повышение эффективности добычи на действующих месторождениях с высокой степенью выработанности.

Активная налоговая политика в рассматриваемом периоде велась не только в части коррекции всех видов налогов, она существенным образом затронула работу налоговых органов. В этот период были приняты важные нормативные акты: Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков, Регламент работы с налогоплательщиками, Регламент рассмотрения споров в досудебном порядке и др.

Особое значение в ряду этих мер имел Федеральный закон от 27.07.2006 № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования». И хотя ни НК РФ, ни прочие акты налогового законодательства не содержат термин «налоговое администрирование», по глубине, масштабу и характеру вносимых в на логовые отношения новаций этот документ не имеет равных. Достаточно сказать, что в нем решаются многие задачи правового контроля, упорядочиваются налоговые проверки и документооборот.

В частности, изменения внесены в исчисление сроков, порядок уплаты налога и начисления пеней, зачета и возврата налогов, в регламент проведения выездных и камеральных проверок, истребование документов, привлечение к ответственности и обжалование решений. Сотни поправок и дополнений, несомненно, окажут заметное влияние на деятельность налоговых органов и на арбитражную практику. Но главное значение внесенных изменений состоит в том, что они направлены на облегчение положения налогоплательщика, снижение издержек по уплате налогов и правовую защиту налогоплательщика [2].

Упрощение налогов в немалой степени связано с организационно-техническими аспектами, удешевлением и удобством взимания и уплаты налогов, простотой и стабильностью налоговой системы. Все эти, безусловно, положительные качества относительны и противоречивы. В самом деле, упрощение налогообложения, с одной стороны, повышает справедливость налоговой системы, ибо устраняет многие нюансы, которыми могли бы воспользоваться более «умудренные» налогоплательщики для снижения своих налогов, с другой стороны, упрощение налогообложения не всегда дает возможность учесть социально оправданную специфику в объективном положении плательщиков.

В процессе осуществления российских реформ острую критику вызывала нестабильность налоговой системы. К сожалению, в этом отношении трудно надеяться на лучшее, поскольку хозяйственная жизнь весьма динамична (тем более в Российской Федерации), а следовательно, динамичным остается и налоговое законодательство. Этот вывод, в частности, подтверждается опытом достаточно стабильных в налоговом отношении стран. Подвижность законодательства служит, в конечном счете, задаче его совершенствования, делает налоги более обоснованными и справедливыми.

Более того, должная гибкость налоговой системы не может быть обеспечена исключительно законодательной властью, которая не в силах оперативно реагировать на возникающие проблемы. Исполнительная власть должна иметь возможность в рамках закона корректировать, уточнять, дополнять, разъяснять те или иные положения, обобщать появляющиеся вопросы и решать их в своих инструкциях. Официальные методические циркуляры Минфина России должны прийти на смену (разумеется, в строгом соответствии с законодательством) не только частным ответам налоговых и финансовых органов на запросы налогоплательщиков, но и быстро прогрессирующему фактическому налоготворчеству судов.

Текущие корректировки законодательства - это абсолютно нормальное явление в любом налоговом хозяйстве, но речь не может идти о перестройке основ налоговой системы, «модернизации всей налоговой системы», «категорическом продолжении налоговой реформы». К подобного рода улучшениям следует отнести, например, предложение о замене НДС налогом с продаж, ввергающее страну в неизбежную финансовую встряску.

По меньшей мере, странным выглядят и непрекраща-ющиеся требования налоговых льгот. При этом странность этих требований заключается в том, что требуют льгот не инвалиды, пенсионеры или другие малообеспеченные слои населения, а крупный и крупнейший бизнес в лице таких его представителей, как РСПП и ТПП. Складывается убеждение, что наш бизнес просто не хочет работать по обычным экономическим законам, постоянно требуя хотя бы какого-нибудь государственного вспомоществования. Но ведь эффективность рынка состоит в его конкурентности, которая достигается равенством единых условий хозяйствования, в том числе налогового режима. Может, дело в том, что у нас сам бизнес является «калекой», добивающимся «не мытьем, так катанием» (не мольбой, так давлением) все новых и новых налоговых, и не только налоговых, поблажек. Но тогда его надо терпеть и лечить, а не потакать его капризам, коверкающим рынок и загоняющим тем самым экономику в тупик.

Общие тенденции российской налоговой политики свидетельствуют о том, что в прошедший период преобладающее значение в развитии налогов приобрели внешние факторы в ущерб имманентным принципам функционирования налогов. Речь идет о таких факторах (снижающих внимание к налоговой системе), как случайное благополучие бюджета, преобладание либертарианских взглядов на социальные отношения, необоснованная критика государства и налогов, маргинальные теоретические веяния и полулистско-пропагандистские практические решения.

Ослабление требовательности к теоретической основе налогообложения и эксперименты с налоговой системой в удачный период допустимы, если выражаются в маневрировании налогами, льготами, ставками. Но поскольку этот чрезвычайно благоприятный в финансовом отношении период носит временный характер, то экспериментирование с налогами не может затрагивать основ налогообложения, а экстравагантные меры должны быть ограничены во времени и в целом должны предусматривать возможность возврата к базовым моделям налогообложения. Между тем происходящие в российских налогах трансформации дают основания полагать, что предпринимаемые шаги по реформированию налогов переходят допустимые границы, в которых может сохраниться обеспеченность бюджета необходимыми доходами в случае изменения мировой конъюнктуры.

В этом плане линия на снижение налогов исчерпала себя. В материалах к расширенному заседанию Коллегии Минфина России 2007 г эта проблема нашла отражение в формулировке «неувеличение бремени». Среди других задач налоговой политики еще упоминается только одна - «повышение эффективности и нейтральности налоговой системы». Задачи, следует признать, весьма достойные, но, ограничившись ими, финансовый штаб страны исключил из главных целей налоговой реформы ее социальные ориентиры.

В последнее время Правительство РФ озаботилось проблемами научно-технического прогресса. Ставка на интенсивные факторы экономического развития представляется неизбежной в свете накапливающегося отставания производственного потенциала и необходимости достойного вхождения нашей страны в мировую эконо мику. Особое значение для Российской Федерации будет иметь практическое внедрение результатов НИОКР и осуществление на этой основе модернизации производства и структурной перестройки. Инновационная составляющая определяет в настоящее время качество роста любой страны. В этих условиях активно разрабатываются меры по предоставлению предпринимательству самой широкой поддержки в области научных исследований и инноваций. Среди таких мер совершенно оправдано немаловажное мест будет принадлежать налогам, поскольку это именно та область, которую искалечил наш «странный» рынок и которую придется временно, но надолго вывести из-под его действия. В целом, если исходить из общепринятых критериев оценки налогов, российская налоговая политика: с точки зрения рыночной эффективности более чем удовлетворительна. Она твердо придерживалась курса на снижение налогового бремени, не считаясь порой с реальными экономическими условиями и соображениями справедливости. С точки зрения справедливости была непоследовательна и фрагментарна. Отдельные решения в области налогов носили демонстративно-антисоциальный характер (плоская шкала подоходного налога, отмена наследственного налога). С точки зрения организационной администрирование налогов может быть улучшено.

Положительно следует оценить и сокращение льгот. Дополнительную гибкость налогообложению могли бы придать оперативная корректировка и уточнение налоговых правил исполнительными органами власти [1].

Принятые и реализуемые меры в области налоговой политики, оказывающие влияние на экономическую ситуацию в 2007-2010 гг.

Совершенствование налогового администрирования. Одним из наиболее существенных мер последнего времени, реализация которой, как предполагается, приведет к решению многих проблем в области администрирования налогов и сборов в России, является принятие в 2006 г комплекса изменений и дополнений в налоговое законодательство, направленного на совершенствование налогового администрирования, - Федерального закона от 27.07.2006 № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования».

Внесенные в Кодекс изменения направлены на урегулирование наиболее конфликтных сторон взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, возникающих в процессе осуществления налогового контроля, истребования документов у налогоплательщика в ходе налоговых проверок, взыскания недоимки. До настоящего времени многие из этих вопросов решались исключительно в судебном порядке, но благодаря внесенным изменениям в налоговое законодательство их разрешение становится возможным непосредственно на основе норм Налогового кодекса. Значительное место занимают изменения, связанные не только со сроками совершения налоговым органом тех или иных действий, но и содержанием принимаемых им решений, затрагивающих права налогоплательщика.

В целом нормы, вступающие в силу поэтапно, начиная с 1 января 2007 г., направлены на обеспечение оптимального баланса прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов. Например, вновь введенные в законодательство нормы, посвященные регулированию процедур налоговых проверок, с одной стороны, ограничивают сроки проведения выездных налоговых проверок, а с другой - жестко регламентируют возможность, основания и сроки приостановления проверки.

Согласно изменениям, внесенным в законодательство, требование о представлении пояснений в ходе камеральной налоговой проверки может быть направлено налогоплательщику только при выявлении налоговым органом ошибок либо несоответствий между уже имеющимися в его распоряжении сведениями. При получении указанного сообщения налогоплательщик в течение пяти дней должен либо представить уточненную декларацию (расчет), либо пояснить причины возникновения противоречий или обосновать отсутствие таковых, подтвердив соответствующими документами достоверность данных, указанных в первоначально представленной декларации (расчете).

Изменениями в налоговое законодательство установлены ограничения на истребование налоговыми органами первичных документов при проведении проверок. Однако право налоговых органов на истребование первичных документов в ряде случаев сохраняется, несмотря на введенные ограничения. Например, если налогоплательщик заявляет о применении налоговых льгот, при осуществлении налоговых вычетов по налогу на добавленную стоимость представляет декларацию (расчеты) по налогам, связанным с использованием природных ресурсов. При этом срок представления истребуемых документов в налоговые органы увеличивается с 5до 10 дней, а исчисление срока начинается со дня вручения требования.

Нововведения в налоговое законодательство закрепляют общий для камеральной и выездной проверок порядок вынесения решения по результатам рассмотрения материалов проверки. Так, при обнаружении фактов, свидетельствующих о налоговых правонарушениях, устанавливается обязанность составления налоговыми органами соответствующего акта (в том числе при проведении камеральной проверки).

Согласно принятым поправкам несоблюдение прав налогоплательщика на защиту, т. е. установление факта нарушения существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, является достаточным основанием для отмены вынесенного решения. Таким образом, например, не обеспечение возможности участия налогоплательщика в рассмотрении материалов проверки или не предоставление ему объяснений по ее результатам может повлечь за собой отмену принятого решения.

Решение, вынесенное по результатам рассмотрения материалов проверки, вступает в силу по истечении десяти дней со дня его вручения лицу, в отношении которого оно было вынесено. Если на решение налогоплательщиком подана апелляционная жалоба, оно вступит в силу со дня принятия решения вышестоящего налогового органа. При этом налоговый орган вправе принять обеспечительные меры, которые направлены на исполнение ре шения, вынесенного по результатам рассмотрения материалов проверки.

С 1 января 2007 г. налоговый орган должен направить требование об уплате налога в течение трех месяцев со дня выявления недоимки, а если недоимка обнаружена по результатам проверки, то в течение 10 дней с даты вступления в силу решения по проверке. Срок исполнения требования -10 дней с даты его получения.

В течение двух месяцев после истечения вышеуказанного срока налоговая инспекция может принять решение о взыскании налога. В течение одного года (при условии принятия решения о взыскании) может быть принято решение о взыскании налога за счет имущества. В случае пропуска срока принятия решения о взыскании налога за счет денежных средств налоговый орган вправе в течение 6 месяцев после истечения срока исполнения требования обратиться в суд с иском о взыскании задолженности. Пропущенный по уважительной причине срок обращения в суд может быть восстановлен судом.

Начиная с 2009 г обжалование решений налоговых органов о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в судебном порядке будет возможно только после административного обжалования этого решения в вышестоящий налоговый орган. Мировой опыт показывает, что при эффективном функционировании досудебных процедур до разбирательства дела в суде доходит незначительное количество споров между налоговыми органами и налогоплательщиками. Предусмотренный переходный период позволит подготовиться к введению обязательного досудебного порядка рассмотрения споров. При этом необходимо отметить, что достижение необходимой степени эффективности функционирования досудебных процедур рассмотрения споров является постепенным процессом, основывающимся не только на совершенствовании законодательства, но и на изменении культуры и идеологии отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками.

Повышение эффективности налогового администрирования, начатое с внесение изменений в законодательство в 2006 г., в среднесрочной перспективе повлечет за собой и иные изменения: так, внедрение новых принципов работы налоговой службы потребует проведения организационных преобразований в системе налоговых органов. В первую очередь, речь идет об отделах по работе с налогоплательщиками, по досудебному урегулированию налоговых споров (налоговому аудиту). Также будут приняты и внедрены административные регламенты деятельности налоговых органов, определяющие процедуры взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков - при рассмотрении заявления налогоплательщика, выдаче необходимых документов и других элементов работы с налогоплательщиками.

В настоящее время разрабатываются критерии оценки деятельности налоговых органов, которые будут учитывать не только эффективность мероприятий по контролю за соблюдением налогового законодательства, но и состояние работы с налогоплательщиками в целом. Анализ результатов наблюдений в соответствии с этими критериями позволит более точно оценить результативность работы налоговых органов в связи с осуществляемыми изменениями, а также определить прочие направления совершенствования.

К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы государства с рыночной экономикой. Основные параметры устройства российской налоговой системы в настоящее время уже не отражают систему налогов и сборов, унаследованную от советских времен; система базируется на общепринятых в современной мировой практике основных видах налогов с учетом специфики российской экономики. Преобразование налоговой системы России в последние годы осуществлялось в тесной связи с проведением бюджетной реформы и преобразованиями в области бюджетного федерализма.

Следует, однако, отметить, что переходный характер российской экономики характеризуется наличием множества специфических для данного этапа проблем, среди которых можно выделить недостаточный уровень развития базовых институтов (включая институты правоприменения (инфорсмента), обеспечения исполнения контрактов, уровень развития судебной системы, защиты прав собственности). В этих условиях проведенная в последние годы налоговая реформа является лишь первым шагом на пути формирования конкурентоспособной налоговой системы, определившим базу для ее построения. На среднесрочную перспективу не запланировано реализации мер в области налоговой политики, которые по своему масштабу будут сопоставимы с глобальной перестройкой налоговой системы, произошедшей с принятием Налогового кодекса в первой половине 2000-х гг. или налоговой реформой начала 1990-х гг. Однако проведение институциональных реформ, направленных на повышение конкурентоспособности российской экономики и повышение качества институтов, интеграция России в глобальные процессы, происходящие в мировой экономике, неизбежно требуют внесения изменений в налоговое законодательство. Поэтому эта отрасль законодательства не может считаться окончательно сформированной, а будет вынуждена динамично изменяться вместе с дальнейшим проведением социально-экономических преобразований, включения России в мировые экономические процессы [3].

В заключение хотелось бы отметить, что введенные в действие к настоящему времени основы российской налоговой системы были сформированы во многом с учетом лучшей мировой практики в области налоговой политики. Вместе с тем эффективность и результативность функционирования российской налоговой системы хотя и соответствует нынешнему уровню развития экономики, но все же далека от ожидаемой. Однако проблемы с внедрением в России инструментов налоговой политики, которые успешно функционируют во многих зарубежных странах, свидетельствуют не о неэффективности данных инструментов, а о том, что причины этих проблем лежат вне системы принятия решений в отношении налоговой политики.

Данное исследование показывает, что подобные проблемы могут быть решены с помощью адаптации широко используемых инструментов налоговой политики к современным условиям российской экономики, примером чего является успешное использование в России плоской ставки налога на доходы физических лиц. Вместе с тем, во многих случаях неэффективность налоговой системы связана с недостаточной эффективностью системы применения и администрирования законодательства о налогах и сборах, судебной системы, органов государственной власти и управления в целом. В среднесрочной перспективе предполагается принимать последовательные меры по исправлению указанных недостатков налоговой системы, однако основным условием эффективности и результативности таких мер будет их тесная координация с социально-экономическими преобразованиями в иных областях.