Основные направления развития земельных отношений в Российской Федерации

С.А. Боголюбов заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

Принятый в 2001 году Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ) является основополагающим федеральным нормативным правовым актом о земле, подробно регулирующим земельные отношения. Несмотря на имеющиеся в кодексе пробелы, противоречия и иные недостатки, принятие ЗК РФ знаменует собой новый этап развития земельного законодательства России. Задачи дальнейшего развития земельного законодательства заключаются в приведении в соответствие с ЗК РФ иных актов, принятии новых предусмотренных им нормативных актов, совершенствовании самого ЗК РФ. Решение каждой из этих задач сопряжено с определенными трудностями, преодоление которых, в свою очередь, зависит прежде всего от совершенствования основного закона о земле.

Одним из основных направлений совершенствования ЗК РФ является согласование его норм с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), а также согласование норм ГК РФ с нормами ЗК РФ. Комитетом Государственной Думы по собственности, Центром частного права при Президенте Российской Федерации выдвигается предложение об усилении частно-правовых начал земельного законодательства, о внесении изменений в пункт 3 статьи 3 ЗК РФ, исключении такой категории земель, как особо охраняемые территории.

Все они заслуживают всестороннего обсуждения с тем, чтобы не потерять то лучшее, что закреплено в ЗК РФ после десятилетней острой дискуссии относительно обо- ротов земли, повысить эффективность землепользования и регулирующего его законодательства, не навредить очередными поспешными новациями. Совершенствовать ЗК РФ надо не спеша, творчески используя зарубежный опыт, с перенесением на земельные отношения оправдавших себя приемов обращения с имуществом – как частным, так и публичным.

Ответ на достаточно принципиальный вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства содержится в нормах ГК РФ и ЗК РФ. Согласно пункту 3 статьи 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Гражданское законодательство, определяя правовое положение участников гражданского оборота, регулируя согласно статье 2 ГК РФ имущественные отношения (ст. 2 ГК РФ), устанавливает обязательные для других нормативных правовых актов общие правила поведения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (ст. 3 ГК РФ).

Для ряда своеобразных, помимо земельных, общественных отношений в ГК РФ допускается возможность и необходимость установления наряду с общими и специальных правил. Это достигается путем принятия специальных законов: например об обществах с ограниченной ответственностью (п. 3 ст. 87 ГК РФ), об акционерных общест- вах (п. 3 ст. 96 ГК РФ), о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 6 ст. 131 ГК РФ) и других законов, согласно которым были приняты соответствующие федеральные законы. Согласно общепризнанным юридическим принципам требования специальных законов, таких как ЗК РФ, должны быть приоритетными по отношению к общему закону, то есть к ГК РФ.

В ЗК РФ эти требования юриспруденции и нормы ГК РФ восприняты и реализованы тремя способами. Во-первых, своеобразие земли как имущества обусловило формулирование для оборота земельных участков ряд специфических правил, которые и составили основной текст ЗК РФ. Во-вторых, некоторые особенности этого оборота вынудили законодателя их указать, отослав затем правоприменителя к остальным, ведущим соответствующим нормам ГК РФ, регулирующим аналогичное имущественное отношение. Наконец, при отсутствии своеобразия и необходимости в ЗК РФ вообще не устанавливается новых правил, а делается лишь отсылка к порядку, предусмотренному в ГК РФ. Если в ЗК РФ по какому-либо аспекту имущественных отношений, связанных с земельными участками, отсутствует регулирование, то можно полагать, что оно должно осуществляться на основании норм ГК РФ.

С другой стороны, в пункте 1 статьи 1 «Основные принципы земельного законодательства» ЗК РФ предусматривается приоритет охраны земли как основы жизни и деятельности народов, природного объекта, природного ресурса, важнейшей составной части природы, средства производства в сельском и лесном хозяйстве и важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав физических и юридических лиц на землю.

Такая приоритетность экологической составляющей земель базируется на положениях пункта 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации и пункта 3 статьи 209 ГК РФ, в которых предусматривается, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Обратим внимание: из двух важнейших ограничений прав собственности одно – природоохранное (из ГК РФ ли в Конституцию или наоборот перетекло это предписание – сейчас сказать трудно ввиду того, что готовились они одновременно в 1993 году).

Вопрос о приоритетности норм земельного либо гражданского права является не только теоретическим, но и значительным практическим, поскольку между Земельным и Гражданским кодексами возникли некоторые, например по поводу пожизненного наследуемого владения, разночтения (не противоречия!), а именно между ЗК РФ и главой 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю». Это может быть объяснено тем, что они подготавливались и принимались в разное время: глава 17, как и остальные главы первой части ГК РФ, готовилась в начале 90-х годов ХХ столетия; ГК РФ без главы 17 был принят в октябре 1994 года, глава 17 ГК РФ была введена в действие в апреле 2001 года, а ЗК РФ принят в октябре 2001 года.

Согласно указанному принципу действует специальный, тем более позднее принятый закон, то есть ЗК РФ, который и должен применяться в судебной, арбитражной и административной практике. Гражданам, однако, порой сложно в этом разобраться, кроме того, эта юридическая запутанность может использоваться правоприменителями в свою пользу в зависимости от их интересов, что на «бескрайних» просторах России происходит довольно часто. Долго такое положение продолжаться не может, и законодателю пора предпринимать действия по приведению земельного и гражданского законодательства в соответствие друг с другом.

Если в ходе сопоставления и применения норм ЗК РФ и ГК РФ приоритетность первых оказывается юридически бесспорной по отношению ко вторым, то законодатель – Федеральное Собрание Российской Федерации, а также Правительство Российской Федерации и другие субъекты законодательной инициативы при выборе направлений совершенствования законодательства относительно свободны, так как думают и заботятся лишь об имущественном и экологическом благополучии своих избирателей и налогоплательщиков. Проникновение гражданско-правовых норм в земельные и иные природоресурсные отрасли права имеет не менее, а может быть более оснований и причин, чем экологических – в гражданские.

Частно-правовые методы, апробированные тысячелетиями, призваны способствовать стабильности имущественных и иных общественных отношений, повышению ответственности собственников за вверенные им обществом природные ресурсы и при выполнении социальных функций государства, соблюдении международно-признанных принципов справедливости должны обеспечивать эффективное и рациональное природопользование. Кроме того, немаловажно отнесение гражданского законодательства в статье 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а земельного законодательства в статье 72 Конституции Российской Федерации – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.1

В законопроектной деятельности нужно оценивать эффективность и приоритетность выбора и использования имущественных и административных, гражданско-правовых и экологических подходов к регулированию земельных отношений и с учетом этого приводить нормы этих отраслей российского законодательства в соответствие друг с другом и иными отраслями законодательства. Экономика и экология, хотя и имеют один корень, но всегда будут противоречить друг другу, поскольку затраты на охрану окружающей среды ложатся бременем на доходы, себестоимость продукции, получение прибыли и лишь забота о завтрашнем дне, о своих потомках и последующих поколениях может приостановить их антагонистическое противостояние.

Сказанное вовсе не означает, что законодатель должен автоматически отдавать предпочтение какому-то одному приему законодательной техники и вектору законотворчества. Все зависит от объекта конкретного регулирования и потребностей практики, запросов экономической и общественной жизни, учета общественного мнения и менталитета населения, которые могут быть поняты и изучены лишь после социологических исследований, инвентаризации хода, итогов и проблем правоприменения, всесторонних дискуссий и обсуждений современной ситуации.

Уяснив изложенное, возвращаемся к пункту 3 статьи 3 ЗК РФ, в котором предусматривается, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (четче было бы сказать: «то есть специальными федеральными законами», так как перечисленные отрасли законодательства уже представлены Законом Российской Федерации «О недрах» от 1992 года, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ и другими. Эти законы являются специальными).

Фактически эта норма ЗК РФ воспроизводит и развивает требования статьи 129 ГК РФ и описанные выше, предусмотренные в законодательстве идеи и принципы о соотношении экологического, земельного и иных отраслей российского законодательства, ничего нового к ним не добавляют. Исключение пункта 3 статьи 3 ЗК РФ означало бы коренной пересмотр не только упомянутой концепции, принципов и текста ЗК РФ, всего российского законодательства, не только текста статьи 129 и других норм ГК РФ, но и привело бы к повороту взгляда на землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности соответствующих народов, изменению Конс- титуции Российской Федерации, полному уравнению земли с другими объектами гражданского оборота без учета ее специфики как части природы и публичной значимости.

Другим направлением развития земельного законодательства видится доведение до конца разграничения государственной собственности на землю, осуществляемого соответствующим Федеральным законом от 17 июля 2001 года2.

Актуальность и злободневность этого разграничения собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на землю заключается в том, что пока права на эту собственность не зарегистрированы в установленном законом порядке, они не могут считаться полностью легитимными, как и не могут до конца считаться законными многие решения органов исполнительной власти о предоставлении, продаже, аренде и т. п. земельных участков.

Нынешний ход разграничения прав публичной власти на землю, процесс согласования, разрешение спорных вопросов с помощью административных и судебных процедур показывает, что идущий в настоящее время форсированными темпами процесс разграничения закончится лишь через десятилетия, что не может быть допустимым в условиях и без того затянувшейся земельной реформы.

Кое-кем предлагается отмена Федерального закона от 17 июля 2001 года, включение ряда его немногочисленных положений в ЗК РФ, упрощение процедур разграничения государственной собственности на землю путем явочной регистрации федеральной собственности на конкретные зе- мельные участки на основании федеральных законов, регулирующих их родовую принадлежность (например земли федерального железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности, земли федеральных особо охраняемых природных территорий и т. д.).

Такой путь выглядит соблазнительным, но чреват последующими спорами, неудовлетворенностью претендентов, возможностью невыполнения требований предварительного уведомления заинтересованных лиц и иными нарушениями их прав, что в условиях коррумпированности общества, неуважения к закону, праву может грозить неисполнением замыслов реформаторов и земельной нестабильностью.

Рассмотренные два направления развития земельного законодательства не исчерпывают все проблемы его совершенствования. В условиях административной реформы, упразднения в марте 2004 года службы земельного кадастра, необходимости обеспечения прозрачности и устойчивости земельных отношений необходимо семь раз отмерить, прежде чем отрезать либо изменять строчки принятых законов и иных нормативных правовых актов. Иметь надо в виду и другое – писать новые законы легче, чем обеспечивать выполнение и соблюдение уже принятых. Законодательный зуд не может заменить решение проблем, возникающих в ходе применения или неприменения законов. Земельный, имущественный правопорядок, соблюдение земельных прав граждан и юридических лиц должны обеспечиваться путем неуклонного соблюдения законности, эффективного функционирования государства, его аппарата, становления гражданского общества.