Основные направления реформирования института уполномоченного по правам человека в России в системе государственной власти

тать практику по реализации права обращаться в суд с административными исковыми заявлениями; подготовки ходатайств в прокуратуру о проверке вступившего в законную силу приговора суда и др.

Проблема правового статуса уполномоченного по правам человека является достаточно актуальной в свете науки и практики применения конституционного и административного права. Ученые-конституционалисты считают, что этот институт ближе к конституционному праву и имеет ярко выраженный конституционный характер, поскольку этот государственный орган прямо закреплен Конституцией РФ [1].

Борьба с распространением коронавирусной инфекции была сопряжена с введением в Российской Федерации определенных ограничений в реализации конституционных прав граждан. Это вызвало волну недовольства среди населения, поскольку, согласно Основному закону страны, подобные ограничения могли быть осуществлены только на основании федерального закона, однако режим чрезвычайного положения не был введен указом Президента Российской Федерации, как и режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации во всех субъектах РФ (юридически изначально это полномочие принадлежало исключительно органам государственной власти субъектов РФ).

Впоследствии пробел в законодательстве был устранен: среди оснований для введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации установили распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих. Правом ввода соответствующих режимов было наделено Правительство РФ [9]. 2 апреля Председатель Правительства РФ утвердил обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения в случае введения режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации. Таким образом, ограничение отдельных прав граждан и необходимость исполнения дополнительно возложенных обязанностей во время распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, обрело правовую форму и было обусловлено необходимостью устранения этой ситуации и минимизации последствий [11]. Справедливости ради следует отметить, что период до внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не характеризовался нарушением прав человека. Их ограничение предусматривалось Федеральным законом от 20.03.1999 № 52-ФЗ [4], согласно которому органы государственной власти субъектов РФ полномочны на введение отмены на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина). Конституционный Суд Российской Федерации признал законным ограничение права на свободу передвижения в период борьбы с коронавирусом.

Помимо режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации, при которых допускается ограничение прав человека на основании федерального закона, в стране предусматривается введение указом главы государства режима чрезвычайного положения, применяемого исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

На уровне международного права ситуация, при которой жизнь нации находится под угрозой, является основанием для официального объявления в стране чрезвычайного положения (ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.) и допускает отступление от своих обязательств по международному договору только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

А.Б. Зеленцов в своих работах исходит из административного характера деятельности омбудсмена как инструмента контроля за деятельностью публичной администрации, делая акцент на том, что деятельность омбудсмена распространяется на действия публичной администрации, а сам институт является субсидиарным механизмом рассмотрения и разрешения административно-правовых споров, где омбудсмен выступает как публичный посредник [7].

По мнению А.Б. Зеленцова, омбудсмен – «это специально назначаемое или избираемое независимое должностное лицо, которое выступает как публичный институт в административных спорах, контролирует соблюдение прав человека административными органами и уполномочено в этих целях проводить расследования и представлять доклады» [7].

Далее он дает классификацию омбудсменов в зависимости от их компетенций, подразделяя их на омбудсменов, имеющих право контролировать публичные органы власти, омбудсменов, контролирующих только органы исполнитель- ной власти, и омбудсменов, контролирующих иные непубличные организации. Соглашаясь с позицией А.Б. Зеленцова, авторы отмечают, что российский омбудсмен имеет определенные отличия и наделяется достаточно существенными полномочиями в области защиты прав человека. Административно-правовой статус уполномоченного по правам человека имеет дуалистическую (двойственную) структуру. Во-первых, этот институт непосредственно закреплен Конституцией РФ в ст. 103 [1]. В настоящее время Государственная Дума РФ решает вопрос о назначении и об освобождении от деятельности омбудсмена. Кроме того, в соответствии с новыми поправками омбудсмен должен постоянно проживать на территории Российской Федерации, не иметь иностранного гражданства или вида на жительство другого государства. Уполномоченный по правам человека не должен иметь счета, вклады, недвижимость за рубежом. Все запрещения, наложенные на уполномоченного по правам человека, повторяются в последующих статьях, регламентирующих правовое положение высшего должностного лица субъекта РФ или руководителя федерального государственного органа [13].

Институт уполномоченного по правам человека создан для охраны прав граждан, для содействия реализации и восстановлению нарушенных прав человека с целью обеспечения надлежащего государственного управления со стороны публичной администрации, а также для привлечения к уголовной дисциплинарной и административной ответственности чиновников за совершенные ими противоправные действия.

Надо отметить, что, согласно Указу Президента РФ от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» [5], уполномоченный по правам человека относится к лицам, замещающим государственную должность. В этой связи И.В. Зернов относит его к публичноправовым образованиям. Он считает, что правоспособность публично-правовых образований связана с представительством, когда государство в лице каких-либо органов реализует механизм защиты прав человека.

В современный период появилось большое количество публикаций об административноправовом статусе уполномоченного по правам человека, его составляющей и деятельности в аппарате государственного механизма. А.А. Ларичев в своей статье рассматривает правовую основу статуса уполномоченного, раскрывает «мягкие распорядительные полномочия» в отношениях с государственными органами и говорит о специ- 76

альной административной процедуре рассмотрения жалоб. И это действительно так, поскольку должность омбудсмена имеет цель обеспечения и реализации охраны от имени государства прав граждан и соблюдения всеми органами публичной государственной власти при выполнении своих функций принципов, связанных с защитой прав и свобод человека [15].

Попытку разграничить полномочия омбудсмена и выделить его административно-правовую составляющую предприняла Т.В. Колобова [12], которая считает, что конституционная составляющая правового статуса уполномоченного по правам человека регулирует общие цели и задачи, его организационно-правовую структуру, а также полномочия по его назначению, вопросы освобождения от должности и ограничения. Кроме вышеназванного, она относит к конституционным те полномочия, которые не касаются его контрольных функций. К ним относятся взаимодействие уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества, общественными палатами и общественными организациями, вопросы просвещения и правового образования в сфере прав и свобод человека и гражданина и реализации международного сотрудничества в данной области. С этой позицией можно согласиться, хотя большинство полномочий носит административный характер, поскольку для рассмотрения жалоб необходимо совершить ряд административных действий, вследствие чего назвать отношения между гражданином и уполномоченным по правам человека равноправными достаточно сложно, что присуще взаимоотношениям органа исполнительной власти и индивида [9].

Контрольные полномочия омбудсмена в административно-правовой сфере достаточно широки. Он может осуществлять их самостоятельно, то есть по личной инициативе, либо по жалобам граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства. Поступают жалобы на публичные органы власти, в том числе на организации, наделенные государственными и иными публичными полномочиями, если они ранее обжаловались в судебном или административном порядке, но заявитель не согласился с принятым решением [14]. Надо отметить, что могут обжаловаться действия и бездействие публичных органов власти и организаций, наделенных государственными полномочиями. При разрешении жалоб применяется порядок рассмотрения, который закреплен Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Рос- сийской Федерации» [18], с учетом особенностей, установленных Федеральным конституционным законом об уполномоченном по правам человека РФ и Федеральным законом об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Российский уполномоченный по правам человека обладает достаточно важными правами при рассмотрении жалоб, которые в своей основе носят административный характер. Во-первых, у него должен быть прямой контакт с теми, кто подал жалобу, в том числе по «Почте России», по электронной почте или, например, через депутатов законодательных органов. По полученной жалобе он может проводить проверки, в результате которых может посещать органы публичной государственной власти и местного самоуправления, получать на безвозмездной основе сведения и необходимые материалы от вышеуказанных органов, касающиеся рассмотрения жалобы. Во-вторых, при проведении проверки он имеет право взять объяснения от должностного лица по проблеме, связанной с выяснением причин и данных действий по жалобе [6].

Надо отметить, что в ряде зарубежных стран, например в ФРГ, в каждой воинской части имеется телефон военного омбудсмена, которому может позвонить каждый военнослужащий при нарушении его прав. Военный омбудсмен имеет право пройти на территорию воинской части, где ему предоставляется специальное помещение для проведения соответствующей проверки. При этом никто, включая военное командование, не имеет права оказывать воздействие или мешать проведению проверки. Российский уполномоченный по правам человека также может посещать любые органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, общественные и частные организации, а также может быть ознакомлен с уголовными, гражданскими и административными делами, решения по которым состоялись и вступили в законную силу [8].

Уполномоченный по правам человека, как правило, проводит проверку самостоятельно, имеет право поручить производство экспертиз и дачу заключений соответствующим органам. Кроме этого, он должен выслушать объяснения обеих сторон для правильного принятия решения [10].

16 апреля 2020 г. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, правовую основу деятельности которого составляет Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., заявил о том, что чрезвычайными мерами и полномочиями, принятыми государствами-участниками для борьбы с пандемией, не следует злоупотреблять, и они должны быть отменены, как только перестанут быть необходимыми для охраны здоровья населения.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 15) не указывает, какой вводится на территории страны режим в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах (исключительная ситуация кризиса или крайней опасности, которая затрагивает все население и представляет угрозу организованной жизни общества), ограничиваясь закреплением на уровне норм права возможности для государств отступить от обязательств по международному договору, но только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, и при условии, что такие меры не противоречат другим их обязательствам по международному праву.

Введение этих мер должно обязательно сопровождаться уведомлением Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по международным договорам (Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. соответственно), об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения, что отражено в этих международных договорах и в Федеральном конституционном законе от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [17].

Таким образом, вводимый в России режим чрезвычайного положения имеет принципиальное отличие от режимов повышенной готовности, чрезвычайной ситуации: предусматривает необходимость уведомления уполномоченными государственными лицами Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по международным договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения.

Помимо этого, на уровне международного права Генеральным директором ВОЗ на основе полученной информации, в частности из государства-участника, на территории которого происходит событие, в соответствии с критериями и процедурой, установленными Международными медико-санитарными правилами, может быть введена чрезвычайная ситуация в области обще- ственного здравоохранения, имеющая международное значение.

Как указывается в докладе Совета по правам человека ООН, меры в области общественного здравоохранения, принимаемые в связи со вспышками заболевания, такие как введенные правительством карантины, санитарные кордоны, торговые ограничения и запреты на поездки, имеют серьезные пагубные последствия для других стран и их жителей. Весьма своевременно и с некой долей предвидения в 2005 году (после эпидемии тяжелого острого респираторного синдрома (ТОРС) 2003 года) произошел пересмотр Международных медико-санитарных правил. В отличие от предыдущих, более ограничительных версий, в их настоящей редакции правила предоставляют ВОЗ более широкие возможности для действий в целях координации глобальных мер реагирования на вспышки инфекционных заболеваний при полном уважении прав человека и для осуществления таких действий в духе международной солидарности. Для получения максимального объема информации, необходимой для борьбы с инфекционными заболеваниями, на основании Правил ВОЗ уполномочена получать информацию от государственных и негосударственных субъектов и запрашивать у государств дополнительную информацию, а также, в качестве закона максимумов, определять наиболее жесткие допустимые ограничения прав и международной торговли и перевозок. В ст. 3 Правил подтверждается, что их применение должно осуществляться при полном уважении достоинства, прав человека и основных свобод, и в этих целях меры в отношении прав человека должны быть наименее интрузивными (статьи 31 и 43).

Следует отметить, что никто не может повлиять на деятельность уполномоченного или препятствовать ей, поскольку данное лицо будет привлечено к административной ответственности. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит статью 17.2 [2] о воспрепятствовании деятельности уполномоченного по правам человека.

По состоянию на 1 января 2021 г. в ВОЗ поступила информация о более чем 81 млн подтвержденных случаев заболевания COVID-19 и, в частности, о 1,8 млн смертей. Подавляющее большинство умерших – это пожилые люди, для которых риск заболевания более высок, в том числе из-за уже имеющихся у них болезней. Способность многих государств реагировать на пандемию подобных масштабов оказалась подорвана в результате длительного недофинансирования государственного 78

здравоохранения и отсутствия всеобщего доступа к медицинскому обслуживанию.

Многие меры, принятые государствами для ограничения распространения COVID-19, негативно сказались на осуществлении прав человека. Режимы изоляции и ограничения свободного передвижения людей повышают риск изоляции особо уязвимых групп, включая пожилых людей и инвалидов, что сказывается на их психическом здоровье и физическом благополучии. В периоды режима изоляции сообщалось о росте гендерно обусловленного домашнего насилия со стороны интимных партнеров и членов семьи. Для некоторых детей с введением режима изоляции возрос риск физического или психологического насилия дома, и были ограничены возможности контакта со взрослыми, которым они доверяют и которым они могли бы сообщить о таком насилии.

Для принятия эффективных мер реагирования на кризисы в области здравоохранения необходимы сбор и обработка конфиденциальных данных, а также строгие гарантии конфиденциальности. Однако зачастую не существует механизмов, которые обеспечивали бы обработку данных лишь в объеме, строго необходимом для конкретных целей, связанных с охраной здоровья. Аналогичным образом во многих странах отсутствуют гарантии прозрачности процессов обработки данных и гарантии устранения нарушений их конфиденциальности. Эти недостатки также могли подорвать работу по отслеживанию передвижения граждан и доверие населения к этой работе [16].

Протоколы по административным делам составляются органами внутренних дел. Вместе с тем более правильно было бы решить вопрос о наделении полномочиями по составлению протоколов самого уполномоченного по правам человека и руководителей его аппарата, как это сделано в ряде субъектов Российской Федерации. Уточняя вопрос специализации и создания уполномоченных органов по защите прав человека в субъектах Российской Федерации, необходимо отметить, что уполномоченный по правам человека в Российской Федерации должен не только взаимодействовать, но и, по нашему мнению, оказывать существенное влияние на формирование института региональных уполномоченных по правам человека. В законодательном плане можно было бы разграничить полномочия правозащитных органов на федеральном и местном уровне. Спорным, по нашему мнению, является рассмотрение жалоб в субъекте РФ на территории федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории субъекта.

Надо отметить, что выстраивание вертикали уполномоченных по правам человека никаким образом не скажется на их независимости, а наоборот, будет способствовать эффективности их деятельности, особенно на региональном и местном уровне. Особенно весомым является взаимодействие, поскольку в настоящее время большее количество нарушений прав человека происходит в информационной и финансовых сферах.

В условиях реформирования важным резервом повышения эффективности должно стать активное внедрение новых информационных технологий, обеспечивающих более широкую доступность граждан к уполномоченным по правам человека, быстрое и качественное рассмотрение их жалоб. Так, уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан не один год является модератором государственной информационной системы «Народный контроль», ориентированной на решение проблем граждан более чем по 50 категориям правоотношений. В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре организован пилотный проект по внедрению и использованию портальной универсальной технологической платформы, позволяющей объединить в единой сети работу с обращениями граждан различных органов публичной власти.

Говоря о перспективах реформирования института уполномоченного по правам человека, необходимо выделить следующее направления.

Важнейшим направлением деятельности уполномоченного должна стать предупредительная работа по созданию условий, при которых права и свободы человека не будут нарушаться или вероятность их нарушения будет существенно ограничена.

Такая работа невозможна без укрепления сети общественных приемных, работы представителей на общественных началах в городах и районах области. А это значит, что необходимо продолжать тесное взаимодействие с общественными организациями и объединениями, органами местного самоуправления и государственного управления, в том числе федеральными структурами.

На втором месте стоит задача повышения доступности уполномоченного. Эта задача тесно связана с первой и может быть во многом реализована через систему общественных приемных, выездов непосредственно на территории, встреч и консультаций. Особая роль в плане повышения доступности принадлежит также средствам массовой информации.

Следующей важной задачей является активизация процесса повышения правовой культуры населения. Эта задача также является комплексной и имеет несколько составляющих, среди которых можно выделить две: граждане должны знать о гарантированных законом правах и свободах и уметь их защищать. Решение данной задачи также идет через взаимодействие с различными институтами гражданского общества. Очень важными здесь могут стать разработка и реализация четких программ правового воспитания, нацеленных на все группы населения и, прежде всего, на молодежь.

В целом, подводя итоги двадцатилетней деятельности, можно с уверенностью сказать, что данный институт состоялся, и он нужен людям.

В будущем необходимо совершенствовать структуру омбудсменов, создать ряд специализированных уполномоченных по примеру зарубежных стран. Они должны охватывать учреждения, связанные с системой правоохранительных органов. Институт омбудсмена существует в большинстве европейских стран. Как мы уже отмечали, как правило, он представляет рекомендации тем или иным органам до принятия изменений в том или ином правовом акте и обычно не выходит за рамки совещательных предписаний заинтересованным органам, но благодаря деятельности средств массовой информации он оказывает значительное влияние в зарубежных странах на правозащитную деятельность (полиция, медицина, страховые службы).