Основные принципы формирования модели региональной социальной политики

Активизация позиции государственных органов власти в области социального обеспечения и защиты, увеличение масштабов финансирования проектов социальной сферы, внедрение инновационных социальных технологий в процессе решения социальных проблем, а также оживление общественной дискуссии по вопросам социальной политики – характерные приметы современной России. Данная ситуация является отражением социальных изменений, стимулируемых действием федеральных законов № 131 от 06.10.2003 («Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и № 122 от 22.08.2004 [«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»], в соответствии с ко- торыми происходит передача значительной части полномочий в сфере социальной политики с федерального на региональный уровень. В связи с проводимой административной реформой социальная политика становится приоритетной задачей деятельности региональных органов государственной власти и местного самоуправления, что, в свою очередь, определяет необходимость концептуального обоснования модели данной политики с учетом основополагающих принципов, легитимированных на общегосударственном уровне управления.

Разработка элементов региональной модели социальной политики в практическом плане уже активно ведется: в подавляющем большинстве субъектов Федерации приняты долгосрочные программы социально-экономического развития, ориентированные на поддержку системообразующих производств и, следовательно, увеличение налоговых поступлений в региональные бюджеты, которые, в свою очередь, могут быть использованы для увеличения объема финансирования социальных программ. В то же время фактически региональная практика социального управления воспроизводит новую парадигму социальной политики с некоторым «запаздыванием». Это во многом определяется доминирующей экспертной позицией «экономикоцентрического» видения проблем, акцентированием внимания на си- стеме экономических показателей развития территории, что является существенным недостатком с точки зрения результативного управления социальной сферой. Данная установка проявляется в структурной организации органов исполнительной власти, в выборе приоритетных региональных программ, в оценке практик социальной активности хозяйствующих субъектов и управляющих подсистем регионального уровня как заслуживающих или не заслуживающих социального признания (легитимации) и распространения. Так, например, стратегии социально-экономического развития территорий акцентируют внимание на показателях роста валового продукта, объеме товарооборота, увеличении налоговых сборов и финансовых вложений, а собственно социальные составляющие – инвестиции в человеческий капитал – «прописаны» в них явно недостаточно. Такая же тенденция наблюдается в разработке и оценке социально-ориентированных программ регионального уровня.

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, определяется устойчивой традицией социального управления, сохранившейся еще с советского времени, а с другой стороны, отражает сложность и противоречивость процесса трансформации российского общества. Говоря о процессах развития социальной сферы в постсоветский период, следует разграничивать как минимум два этапа: период с 1992 по 1999 г., когда управление данной сферой строилось по «реактивному принципу», и период с 2000 по 2003 г., который характеризуется разработкой новой модели социальной политики, обеспечивающей эффективное решение ключевых социальных проблем в условиях относительной стабилизации рыночных процессов и достижения определенного экономического благополучия.

Отличительной особенностью современного периода является то обстоятельство, что сегодня мы можем зафиксировать, с одной стороны, своеобразное «возвращение» государства в социальную сферу, а с другой стороны, отказ от свойственных предыдущим периодам уравнительно-распределительных или ситуативно-проектных принципов социального управления. Уравнительно-распределительный, «валовой» подход, предполагающий равномерное распределение нарастающих ресурсов в «традиционных» целевых группах, нуждающихся в социальной поддержке (пенсионеры, инвалиды, бедные и т. д.), без учета объективной социальной динамики и процессов внутригрупповой дифференциации и стратификации, является органическим продолжением методов экономического планового хозяйствования, характерных для социального общества в сфере социального управления. Ситуативно-проектный подход, сложившийся в переходный период и, на первый взгляд, ориентированный на более рациональное использование (освоение) ресурсов на основе их «точечного» распределения с учетом наиболее актуального (острого) на данный момент времени социального запроса (объективного неблагополучия отдельных социальных подгрупп, фиксируемого общественным или экспертным мнением), оказывается в перспективе не менее затратным, поскольку характеризуется несистемным распределением средств и ориентацией на решение тактических, а не стратегических задач социальной политики, а также вследствие своей зависимости от политической конъюнктуры (интересов групп, использующих социальные лозунги в борьбе за влияние).

Сущностные характеристики новой социальной политики определяются, на наш взгляд, во-первых, «возвращением государства в социальную сферу, а во-вторых, попыткой создания дополнительной институциональной подсистемы – выстраивания альтернативной, сетевой технологии решения социальных проблем на основе использования общественных инициатив некоммерческих организаций и бизнес-структур.

Возрастание значимости государства в регулировании социальной сферы находит свое обоснование в системной концепции социальной политики, которую можно определить как политику сбалансированных общественных потребностей. Сбалансированная социальная политика применительно к современным российским реалиям выражается в следующих принципах:

• 1.    Оптимальное сочетание либерализма и социальных гарантий, обеспечивающих эффективное рыночное развитие общества.

• 2.    Безусловное соблюдение гарантированного минимума предоставления социальных благ, не просто отвечающего праву личности на жизнь, но обеспечивающего воспроизводство основных смысложизненных ценностей – семьи, труда, здоровья, образования, досуга.

• 3.    Мобилизация социального потенциала общества на основе регулирования рынка труда, развития системы образовательных, медицинских, культурно-досуговых услуг, способствующих позитивной социальной мотивации.

• 4.    Признание семьи в качестве приоритетного объекта государственной социальной поддержки.

• 5.    Эффективное управление социальной сферой на основе перехода к проектно-целевому бюджетному финансированию.

• 6.    Привлечение альтернативных (негосударственных) социальных структур к решению социальных проблем, разработке и реализации социальных технологий, отвечающих принципам сбалансированной социальной политики.

• 7.    Повышение социальной ответственности бизнеса.

• 8.    Функциональная рационализация управления, разграничение полномочий и ответственности всех субъектов социальной политики.

Сбалансированная социальная политика связывает социальную ответственность государства прежде всего с предоставлением населению определенного, законодательно регламентированного набора социальных благ – гарантированного социального минимума. При этом в последние годы государство все больше освобождается от узкоуправленческих функций, связанных с распределением средств на уровне конечных потребителей, сосредоточиваясь на регулировании институциональных взаимодействий в социальной сфере. Но это не уменьшает, а, напротив, увеличивает сферу компетенции государства, выступающего в качестве гаранта сбалансированной социальной политики и основного субъекта-носителя социальной миссии. С одной стороны, государство поддерживает и контролирует некоторые общие правила игры, не препятствующие процессам социального саморегулирования в решении задач социальной защиты и поддержки населения. С другой стороны, оно устанавливает приоритетные направления сбалансированной социальной политики и разрабатывает технологии дополнительного бюджетного финансирования, исходя из актуальных общественных потребностей в форме целевых программ (приоритетные национальные проекты). Статистика государственного бюджета наглядно демонстрирует, что в последние годы неуклонно растет доля расходов, направляемых на социальную сферу.

Можно выделить несколько причин, определяющих возрастание внимания государства к проблемам социальной политики.

Во-первых, социально-политическая функция является одной из ключевых государственных функций, оправдывающих общественную необходимость или предназначение института государства в самом высоком смысле. Понимая под социальной политикой систему мер, обеспечивающую решения во всех сферах, представляющих социальные потребности общества и его слоев, мы должны исходить и из необходимости дополнительного регулирования процесса принятия данных мер вследствие существующего конфликта социальных интересов и дефицита социальных благ. Несмотря на многочисленные споры о том, насколько хорошо или плохо государство может реализовать в принципе (или реализует фактически) управленческие функции в социальной сфере, идея социальной миссии государства как института, обеспечивающего регулирование и согласование интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей для устойчивого и сбалансированного развития общества в целях реализации долговременных стратегий его развития, а также выражение и согласование коллективного и индивидуального интереса при разработке указанных стратегий, не подвергается сомнению. Социальное государство рассматривается в качестве неотъемлемого элемента современного демократического общества как «идеального типа», отражающего доминирование гуманистической парадигмы в трактовке исторического развития человеческого сообщества.

Во-вторых, активизация государства в сфере социальной политики является призна- ком укрепления самой государственности, коренится в системной стабилизации современного российского общества, которое благодаря относительно благополучному (без социальных взрывов, массовых революций и войн) завершению процесса радикальных рыночных преобразований получает новые возможности развития. Обращение государства к проблемам образования, здравоохранения, социального обеспечения оказывается возможным благодаря достижениям национальной экономики, открывающим перспективу более качественного решения традиционных социальных проблем.

В-третьих, необходимо указать на переосмысление сущности и содержания социальной политики государства, которое происходит сегодня во всем мире. Фактически это означает попытку совмещения идеологем «социального государства» и «социального менеджмента» в практике социального обеспечения и защиты. Необходимость такого совмещения задается реалиями сформировавшегося глобального рынка, который диктует национальным государствам свои правила игры. Главным правилом, безусловно, является требование эффективности, и с этим требованием столкнулось большинство развитых в промышленном и социальном отношении государств. В современных условиях ведущую роль играет требование эффективности социальной политики, которое применительно к управляющей подсистеме трансформируется в принцип функциональной рациональности применяемых социальных технологий.

В этой связи следует заметить, что требование эффективности в определенной мере нивелирует принцип всеобщности социальной поддержки. С данным обстоятельством большинство индустриально-развитых стран столкнулось уже в 80–90-е годы ХХ века. Общество «всеобщего благоденствия» оказалось точно такой же фикцией как и коммунистическое, а страны наибольшего экономического благополучия демонстрируют отступление от высоких гуманитарных стандартов – идеи самоценности человеческой личности и защиты права каждой личности на социальную поддержку. В действительности социальная политика наиболее развитых государств все в большей степени подчиняется принципам инклюзивности: в первую очередь обеспечиваются права гражданина, но не права личности. На социальную защиту могут рассчитывать лишь те, кто являются гражданами (потенциальными гражданами) страны и в той степени, в какой они признаны государственными инстанциями в качестве нуждающихся в социальной поддержке.

Таким образом, следует констатировать, что наблюдаемый «возврат» государства в социальную сферу вовсе не означает возврат к социалистическим методам регулирования социальной сферы, но определяется общемировыми тенденциями развития социального государства в условиях глобализирующегося мира. Изменение роли государства в направлении регулирования системы институциональных взаимодействий задается в первую очередь необходимостью эффективного менеджмента на всех уровнях реализации мероприятий социальной политики.

Требование функциональной рационализации управленческой деятельности в области социальной политики определяет и вторую принципиальную особенность новой концепции социальной политики, которая особенно важна для моделей регионального уровня. Формирование региональной модели сопровождается постановкой вопроса об определении области компетенции основных субъектов социальной политики, в том числе включении в сферу традиционных управленческих взаимосвязей, образуемых государственными (структуры федерального, регионального, муниципального уровня), производственными (предприятия крупного, среднего и малого бизнеса) и общественными (партии, профсоюзы) структурами новых институциональных образований – некоммерческих организаций, благотворительных фондов, различных социальных инициатив бизнес-структур. Усложнившаяся система взаимодействий социальной сферы, характерная для современного общества, отражена на рисунке.

Главной отличительной особенностью современного периода является поиск и развитие адекватных современным рыночным условиям технологий взаимодействия государственных («традиционно» занимающихся решением социальных проблем) и негосудар-

Усложнившаяся система взаимодействий социальной сферы, характерная для современного общества

ственных структур (организаций сектора НКО, альтернативных инициатив, благотворительных проектов), обеспечивающих новое качество управления в социальной сфере – управления более гибкого, динамичного, реализуемого по принципу «сетевого» воздействия и ориентированного в первую очередь на ресурсосбережение. В новой концепции социальной политики данные институциональные структуры рассматриваются в качестве инструмента более тонкой настройки для фиксации актуальных социальных притязаний и массовых ожиданий, а также процесса их объективации в эффективных социально-управленческих технологиях, отвечающих принципам «рационального социального менеджмента», то есть малозатратных и результативных. Включение новых институциональных структур в сферу социальной политики предопределяет и изменение традиционных процедур разработки значимых решений посредством легитимации и развития процедур общественной экспертизы, позволяет учитывать новые социальные инициативы и благотворительную помощь со стороны бизнеса. В конечном счете оно приводит к значительному расширению спектра и объемов социальной поддержки в обществе прежде всего посредством сетевого охвата данной поддержкой тех групп и слоев, которые не «охватываются» традиционными формами.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, возможно определить последовательность действий (этапов) в формировании эффективной модели социальной политики регионального уровня. Принятие планов социально-экономического развития территорий, которое по существу явилось первым шагом, может рассматриваться лишь только в качестве первоначальной необходимой основы формирования данной модели, которая должна иметь собственно-социальное содержание и отличные от традиционных экономикоцентрических показателей целевые приоритеты.

Соответственно, сегодня речь должна идти о разработке обоснованной концепции управления социальной сферой на основе развития сетевых социальных технологий и при сохранении доминантной роли государственных учреждений социальной защиты и поддержки. Это позволит преодолеть хаотичность, непоследовательность социальных решений, принимаемых на региональном уровне, а главное, устранить противоречивость и все еще доминирующий патернализм в решении социальных проблем. При этом наиболее важным шагом представляется разработка нормативно-правовых основ регулирования процесса и принятие единого Социального кодекса Волгоградской области. Обязательными составными элементами концепции региональной модели социальной политики должны стать:

• 1.    Законы о региональной социальной поддержке целевых групп населения, особенно нуждающихся в защите.

• 2.    Законы, определяющие порядок институционального взаимодействия ответственных структур, включенных в социальную сферу и направленных на оптимизацию межсекторного взаимодействия в процессе решения основополагающих задач федеральной и региональной социальной политики.

• 3.    Закон, регулирующий процесс реализации социальной экспертизы.

MAIN PRINCIPLES FORMING THE MODEL

OF REGIONAL SOCIAL POLICY