Основные принципы взаимодействия субъектов бюджетных расходов

Бюджетные расходы на финансирование бюджетных услуг, оказываемых населению, согласно модели БОР осуществляются различными самостоятельно функционирующими субъектами, которые могут находиться в государственной или муниципальной собственности или получать средства из общественного сектора и работать по контракту с государством.

В случае контрактных отношений между поставщиком и исполнителем в сфере бюджетных отношений возможны следующие варианты контрактов [6, с. 296–298]:

• -    контракт с фиксированной ценой. Подобные контракты применимы в тех случаях, когда результаты и издержки предсказуемы;

• -    контракт «Издержки плюс прибыль». Цена в подобных контрактах определяется по условиям поставки исходя из фактических издержек и процента прибыли;

• -    контракт с разделением затрат. В таком контракте определяется базовая сумма оплаты, а возможные превышения делятся поровну между сторонами;

• -    контракт «Издержки в расчете на услугу», в соответствии с которым расценки устанавливаются на отдельные услуги, а

• оплата производится исходя из их фактического объема;

• -    блочный контракт, предусматривающий фиксированную величину оплаты независимо от объема фактически оказанных услуг;

• -    контракт «Издержки и объем», представляющий собой комбинацию блочного контракта и контракта «издержки в расчете на услугу».

Выбор варианта контракта является прерогативой поставщика, использующего заложенный в нем механизм как «систему, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности» [1, с. 283] для воздействия на исполнителей в интересах конечных потребителей услуги.

Субъекты бюджетных отношений в процессе осуществления своих полномочий и функций должны руководствоваться рядом основополагающих принципов. Принцип в любой сфере общественных отношений представляет собой основу, на которую ориентируется в своей деятельности основная масса функционирующих в данной среде субъектов. С философских позиций принцип следует рассматривать в двух аспектах: 1) в субъективном смысле – как основное положение, предпосылку, в объективном смысле – как исходный пункт, первооснову; 2) как основополагающее теоретическое знание, не являющееся ни доказуемым, ни требующим доказательства [4, с. 363]. С.И. Ожегов трактует принцип как основное исходное положение какой-нибудь теории, учение науки; убеждение, взгляд на вещи; основную особенность в устройстве чего-нибудь [1, с. 483–484].

Изучение механизма взаимодействия субъектов, функционирующих в сфере бюджетных расходов, требует четкого определения основных предпосылок, ориентируясь на которые субъекты бюджетных отношений будут взаимодействовать между собой, реализуя поставленные перед ними цели и задачи.

В качестве исходного пункта формирования оптимального устройства взаимодействия субъектов бюджетных отношений следует оценить принципы функционирования бюджетной системы РФ.

Принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ охватывают весь бюджетный процесс в России, определяют его общую направленность и включают [5, с. 116]:

• 1)    единство бюджетной системы;

• 2)    разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

• 3)    самостоятельность бюджетов разных уровней;

• 4)    полноту отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• 5)    сбалансированность бюджета;

• 6)    эффективность и экономность использования бюджетных средств;

• 7)    общее покрытие расходов бюджета;

• 8)    гласность;

• 9)    достоверность бюджета;

• 10)    адресность и целевой характер использования бюджета.

Поскольку в статье анализируются расходные полномочия субъектов, осуществляющих бюджетные услуги обществу, перечисленные принципы целесообразно классифицировать по сферам бюджетных полномочий. Поэтому необходимо разграничить принципы, относящиеся к доходной и расходной частям бюджета. Кроме того, требуется провести анализ сопоставимости имеющихся принципов с целями данного исследования.

Для этого оценим приведенные выше принципы в аспекте их применимости к сфере финансирования бюджетных услуг (см. таблицу).

Таблица

Иерархия принципов бюджетной системы *

Принцип	Доходы бюджета	Расходы бюджета	Бюджетные услуги
Единство бюджетной системы	+	+	–
Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы	+	+	–
Самостоятельность бюджетов разных уровней	+	+	+
Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов	+	+	–
Сбалансированность бюджета	+	+	–
Эффективность и экономность использования бюджетных средств	–	+	+
Общее покрытие расходов бюджета	+	+	–
Гласность	+	+	+
Достоверность бюджета	+	+	+
Адресность и целевой характер использования бюджета	–	+	+

* Составлено автором.

Проведенный анализ показывает, что из числа принципов организации и функционирования бюджетной системы наиболее адекватными сфере бюджетных расходов на финансирование услуг являются:

• - самостоятельность бюджетов разных уровней. Осуществляя расходы на оказание услуг, поставщик должен обладать высокой степенью самостоятельности в выборе исполнителя и финансовой независимостью в плане распоряжения вверенными ему общественными денежными фондами. В противном случае появится дополнительный субъект сферы бюджетных отношений, наделенный недостающими полномочиями, и в конечном итоге эффективность и мобильность поставки услуги будут уменьшаться;

• -    эффективность и экономность использования бюджетных средств. Этот принцип наиболее точно отражает цели модели БОР, в соответствии с которой система формирования и исполнения бюджета должна отражать взаимосвязь между бюджетными расходами и достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами), их социальной и экономической эффективностью [3, с. 260–264];

• -    гласность. Поскольку деятельность по оказанию услуг населению, по мнению Л.И. Якобсона [6, с. 262] обладает свойством аллокации, адекватной увязки общественных расходов с политическими целями, такого рода работа должна быть широко освещена в СМИ;

• - достоверность бюджета. Для поддержания лояльности общества государству, как поставщику услуг, необходимо выполнять взятые на себя обязательства, в том числе расходные, связанные с удовлетворением заявленных общественных потребностей. В противном случае уровень политической лояльности к действующей власти будет падать, и это может привести к смене политической элиты или политического строя;

• -    адресность и целевой характер использования бюджета. Оказание услуг осуществляется исполнителем конкретным и конечным потребителям услуг, поэтому данный принцип бюджетной системы в полной мере отражает условия работы звена «исполнитель – потребитель».

Таким образом, из всего перечня принципов функционирования бюджетной системы РФ для формирования предпосылок взаимодействия субъектов бюджетных расходов в ходе исследования было отобрано 5 принципов, которые с учетом специфики построения модели БОР следует охарактеризовать следующим образом:

• 1)    самостоятельность субъектов бюджетных отношений – будет наделять субъекты определенными правами в рамках их полномочий (бюджетных, правовых, договорных, политических, экономических и т. п.);

• 2)    эффективность и экономность использования бюджетных средств – отражает общую направленность процесса расходования бюджетных средств: максимально эффективно и экономно, но не за счет снижения качества поставляемых услуг;

• 3)    гласность – вся деятельность по оказанию обществу бюджетных услуг должна быть адекватно освещена в СМИ, начиная от момента возникновения потребности в конкретной услуге и заканчивая оценкой качества оказанной услуги;

• 4)    достоверность осуществляемой поставки услуг – взятые государством расходные обязательства должны выполняться в указанные сроки и в указанных объемах;

• 5)    адресность и целевой характер оказываемой услуги – услуги должны иметь конечных потребителей, с которыми будут контактировать исполнители.

Перечисленные принципы взаимодействия субъектов бюджетных отношений не являются исчерпывающими, поскольку реализуемая в РФ модель БОР в ходе формирования бюджетов всех уровней приобретает некоторые специфические черты, наделяющие процесс оказания услуг и работу соответствующих субъектов бюджет- ных отношений (как государственные органы, так и коммерческие организации) дополнительными характеристиками и особенностями.

Поэтому с учетом специфики БОР, сущность которого определяется, прежде всего, программно-целевым форматом планирования будущего бюджета, рассмотренный выше перечень принципов следует дополнить:

• -    во-первых, принципом программности , поскольку модель БОР ориентирована на работу по определенной, заранее утвержденной схеме, включающей в себя цели, содержание, объем, методы, последовательность, сроки выполнения и объемы финансирования, то есть предполагает обязательное наличие программы как необходимое условие внедрения БОР [3, с. 261];

• -    во-вторых, принципом результативности деятельности всех субъектов бюджетных расходов. Данным принципом раскрывается сущность БОР как взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемыми результатами (экономическими, социальными, политическими, демографическими, экологическими и др.);

• -    в-третьих, принципом ответственности субъектов за осуществляемые ими действия в рамках собственных полномочий. Поскольку субъекты бюджетных отношений наделяются определенной долей самостоятельности, за ними необходимо закрепить полноту ответственности за принимаемые решения, осуществленные действия в отношении общественных финансов;

• -    в-четвертых, принципом законности , согласно которому поставляемые государством и/или муниципалитетом услуги, действия исполнителей по оказанию услуги потребителям не должны противоречить федеральным или иным нормативно-правовым актам;

• -    в-пятых, принципом актуальности оказываемой услуги, подразумевающим, что поставка услуг будет производить-

• ся максимально мобильно и соответствовать приоритетным направлениям государственной политики. Так, в законодательстве Волгоградской области принципы законности и актуальности закреплены в качестве принципов формирования стандартов качества оказания государственных услуг [2].

Исходя из этого определим систему принципов взаимодействия субъектов бюджетных расходов:

• -    самостоятельность субъектов бюджетных правоотношений;

• -    эффективность и экономность использования бюджетных средств;

• -    гласность;

• -    достоверность осуществляемой поставки услуг;

• -    адресность и целевой характер оказываемой услуги;

• -    программность поставки услуг;

• -    результативность деятельности субъектов;

• -    ответственность субъектов;

• -    законность предоставляемой услуги;

• -    актуальность оказываемой услуги.

Следует отметить, что сформированная система принципов не является исчерпывающей, а ее корректировка возможна и необходима в связи с изменением социально-экономических и политических ориентиров государства, уровня потребностей общества, а также требований к качеству и условиям оказания бюджетных услуг.

Выделенные выше принципы взаимодействия субъектов бюджетных расходов в зависимости от характера происхождения (базы формирования) можно разделить на 2 группы (см. рисунок):

• 1)    общие принципы, отражающие основы формирования и функционирования бюджетной системы РФ;

• 2)    специфические принципы, сформированные в рамках внедрения или апробации той или иной концепции (в данном случае модели БОР).

Общие принципы взаимодействия субъектов бюджетных расходов сохраняют актуальность в условиях проведения любой государственной бюджетной политики. Специфические принципы могут быть подверг-

Рис. Основополагающие принципы бюджетных расходов

нуты корректировке в зависимости от изменения реализуемой модели бюджетирования. Обозначенные принципы должны быть положены в основу работы всех субъектов бюджетных отношений в процессе оказания бюджетных услуг независимо от форм собственности, категории субъектов и т. п.