Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России

В постсоветский период становление местного самоуправления в России проходило под знаком использования мировых (преимущественно европейских) тенденций развития этого общественного института. Основные конституционные постулаты, касающиеся вопросов развития местного самоуправления, и положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. выдержаны в духе Европейской хартии местного самоуправления и направлены на развитие демократического потенциала этого института. Как подчеркивается в Европейской хартии, «местное самоуправление представляет собой основной инструмент всякой современной демократии в том смысле, что современная демократия не может существовать как демократия без соответствующей системы местных властей».

Стоит отметить, что основная идея Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления своих полномочий и функций. Так, в хартии зафиксированы прежде всего «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения»1. Россия ратифицировала Европейскую хартию в 1998 г.

Но опыт реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. выявил ряд крупных нерешенных проблем, сдерживающих развитие основных институтов муниципального управления и препятствующих эффективному функционированию муниципалитетов. Среди них эксперты выделяют следующие:

– неопределенность территориальной организации местного самоуправления;

– нечеткость в определении вопросов местного значения;

САМОДИН

Сергей

Владимирович – кафедра гоударственной политики МГУ им. М. В. Ломоносова

– удаленность органов местного самоуправления от населения;

– непрозрачность финансовых взаимоотношений с региональ ными орган ами власти²;

– слабая экономическая основа местного самоуправления: более чем из 12 тысяч муниципальных образований, созданных в стране в соответствии с положениями федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лишь 400 не являлись дотационными1.

По данным Комиссии при президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в России до 2003 г. фактически не существовало местного самоуправления, предусмотренного Конституцией России. Только в 13 субъектах Российской Федерации была выстроена модель, более или менее опирающаяся на конституционные принципы.

Очевидно, что с учетом вышеизложенных проблем реформирование системы местного самоуправления должно осуществляться системно, в комплексе с экономическими и социальными реформами. Основными причинами реформирования местного самоуправления стали необходимость четкого разделения полномочий между уровнями власти и создание единой и прозрачной бюджетной системы2.

Новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. делает попытку решения части проблем муниципалитетов. Прежде всего это касается финансирования муниципалитетов. Новым законом предусмотрено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений через предоставление дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений в бюджете субъекта РФ. Система выравнивания основывается на анализе налогового потенциала муниципалитетов, соответственно становится более эффективной. Однако предлагаемая законопроектом система финансирования местного самоуправления не сможет работать, если не будут внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (ст. 53). Кроме того, бюджеты муниципальных образований должны будут учитываться в консолидированном бюджете РФ.

Новая редакция закона делает попытку приближения местных органов власти к населению благодаря двухуровневому принципу территориальной организации местного самоуправления. Однако и здесь региональные власти видят определенные сложности: на сегодня модели организации местного самоуправления в большинстве регионов радикально отличаются от предложенной в новом законе. Изменение структуры местного самоуправления представляется наиболее сложной и затратной составляющей реформы, учитывая то, что изменить всю систему организации муниципалитетов предстоит примерно в 3/4 субъектов РФ3.

Также можно отметить, что для развития системы местного самоуправления в России необходимо участие в данном процессе не только государства, но и общества, населения на местах. Но население, как показывают социологические исследования, не обладает информацией о целях и содержании муниципальной реформы. В связи с этим Министерство регионального развития разработало концепцию масштабной информационной кампании, целью которой является PR-обеспечение муниципальной реформы. До 2009 г., когда закончится переходный период и новый закон вступит в силу, планируется активная коммуникативная политика, направленная на формирование позитивного восприятия гражданами реформы местного самоуправления. Активное обсуждение в прессе различных аспектов муниципальной реформы поможет гражданам и представителям местной власти глубже осознать проблемные зоны реформационного процесса и, возможно, выступить с новыми предложениями по совершенствованию муниципального законодательства.

Одной из основных проблем, связанных с новым законом, эксперты считают тенденцию к огосударствлению этого института:

– местному самоуправлению вменяется в обязанность исполнение государственных полномочий. В работу выборных органов местного самоуправления муниципального района и городского округа также включено осуществление отдельных государственных полномочий;

– законом предусмотрены формы прямого федерального регулирования и прямого контроля со стороны субъектов РФ по вопросам местного значения;

– ограничена самостоятельность местного самоуправления в сфере определения вопросов местного значения и полномочий муниципалитетов. В законе дается строго определенный список вопросов местного значения1.