Основы теории косвенных (нелинейных) административных отношений

На определенном этапе развития финансовая деятельность государства приобретает такой масштаб и значимость, что для ее осуществления становится необходимым формирование системы финансовых органов. Система финансовых органов государственной власти - это совокупность финансовых органов, обеспечивающих финансовую деятельность государства как единую целостную структуру1. В России начало формирования специальных финансовых органов для осуществления финансовой деятельности государства связывают с реформой Александра I, хотя заметим, что и до этого создавались подобные Министерству финансов государственные учреждения, которые выполняли схожие функции. Так, Петр I Указом от 18 декабря 1708 г. учредил Счетную Контору, которая следила за правильным и четким поступлением налогов. С 25 февраля 1773 г. функционировала Экспедиция о государственных доходах, а позже, при Павле I, был создан Департамент финансов. Особо следует отметить выдающуюся роль М. М. Сперанского в преобразовании государственного управления финансами в начале XIX века. Именно благодаря его активному участию впервые в России была разработана схема государственного управления финансами. И. Ю. Патлаевский отмечал, что благодаря графу Сперанскому наше финансовое законодательство получило должное место в системе свода законов2.

В юридической литературе существуют разные подходы к понятию «финансовая деятельность государства». С точки зрения Н. И. Химичевой, финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию де нежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов3. Возникает вопрос: «Являются ли финансовой деятельностью государства, например, финансовые операции, осуществляемые органом государственной власти, направленные на обеспечение защиты национальной валюты?»

С целью систематизации и целостного представления финансовой деятельности государства целесообразно определить под финансовыми органами государственной власти органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной4, хотя в юридической литературе под данным понятием понимают систему финансово-кредитных органов5.

На наш взгляд, понятие «система финансовых органов» полностью охватывает и отражает всю финансовую деятельность государства. Что касается понятия «кредит», то это лишь разновидность финансовых операций; финансовые органы государства - это органы государственной власти специальной компетенции, созданные с целью осуществления финансовой деятельности государства.

Надо полагать, что создание специальных органов государственной власти для обеспечения финансовой деятельности государства не означает, что общегосударственный и ведомственный интересы этих органов автоматически совпадут. Это достигается путем создания административно-правовой системы отношений между органами государственной власти, способствующей адаптации ведомст- венных интересов общегосударственным (публичным).

Исторически в большинстве стран административно-управленческие системы имели строго иерархическую структуру, включая и СССР. В результате принятия Конституции РФ и ряда законов в 90-е гг. XX века система финансовых органов государства перестала быть иерархической, и было осуществлено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Также впервые в истории России создается двухуровневая банковская система, где Центральный банк РФ становится самостоятельным органом государственной власти в рамках установленной компетенции. Возникает вопрос: при отсутствии иерархической системы административных отношений в системе финансовых органов государственной власти (например, между Минфином РФ и Банком России) с помощью каких административно-правовых конструкций осуществляется адаптация ведомственных интересов финансовых органов власти к общегосударственным для осуществления единой эффективной государственной финансовой политики?6

Конституция РФ устанавливает высокий уровень независимости Банка России, происходят фундаментальные структурные изменения в системе финансовых органов государственной власти, в результате которых в системе финансовых органов государства возникают неиерархические структуры.

Создание Национального банковского совета (НБС) является важным шагом по совершенствованию взаимоотношений между органами государственной власти в сфере денежно-кредитной политики. Численность НБС составляет 12 человек. В Совет входят не только представители Правительства РФ, но и других ветвей власти. В него входят два представителя от палат Федерального Собрания, по три представителя от Президента РФ, от Правительства РФ, а также Председатель Банка России. Таким образом, создаются благоприятные условия для принятия наиболее согласованных решений и адаптации ведомственных интересов финансовых органов государственной власти общегосударственным. Доводом в подтверждение этого тезиса может служить анализ динамики полномочий Национального банковского совета за последние годы. Проводя сравнение компетенций Национального банковского совета по действующему Федеральному закону «О Цен тральном банке Российской Федерации» от 10 июля 2002 г. с его полномочиями, установленными Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации» в редакции от 26 апреля 1995 г. мы делаем следующие выводы. Очевидно, что управление в системе финансовых органов власти приобретает системный характер. Совет директоров Банка России принимает некоторые решения, представляя их НБС на утверждение. Формируются условия, при которых учитываются интересы других органов государственной власти при принятии определенных решений, что способствует сбалансированному функционированию банковской системы в целом.

В данном случае традиционные системные связи (прямые), включающие линейное администрирование (отношения «начальник -подчиненный») и функциональное администрирование (отношения «контролирующий -контролируемый»), не применяются. Национальный банковский совет (НБС) способствует реализации установленных в Конституции РФ принципов обеспечения единой государственной политики в финансовой сфере. Возникает административно-правовая конструкция обеспечения совместной деятельности независимых друг от друга исполнительных органов власти. В юриспруденции возникает новое направление государственного администрирования, при котором между управляющим и управляемым отсутствуют традиционные непосредственные административные связи (линейные, функциональные), а административно-управленческая деятельность осуществляется опосредованно с помощью третьего органа. Обнаруживается принципиально новая административно-правовая конструкция (косвенные административные отношения), позволяющая при сохранении установленного Конституцией РФ уровня самостоятельности финансовым органам государства формировать эффективно функционирующую систему отношений для достижения определенного баланса ведомственных интересов и их адаптации к общегосударственным. Это концептуально иная форма управления (администрирования), которая, как правило, применяется в неиерархических системах. Таким образом, в системе финансовых органов государственной власти под косвенными административно-управленческими отношениями следует понимать властные отношения между независимыми финансовыми органами государственной власти, обеспечи-

Булатов Ю. И.

вающие баланс ведомственных интересов и адаптацию их единым государственным.

Ключевыми отличительными признаками косвенных административно-правовых отношений являются:

• 1)    косвенный способ проявления администрирования осуществляется через третьи структуры;

• 2)    степень административно-управленческого взаимодействия между финансовыми органами власти определяется с помощью установления компетенции данной третьей структуре;

• 3)    косвенная форма финансового администрирования осуществляется путем делегирования представителей соответствующих органов в данную структуру;

• 4)    количество делегированных представителей прямо пропорционально степени административного влияния соответствующего органа.

Косвенные административно-управленческие отношения, характеризующие уровень прозрачности деятельности финансовых органов, способствуют повышению эффективности осуществления финансового контроля.

Таким образом, можно выделить следующие этапы формирования косвенных административных отношений в системе финансовых органов власти РФ.

Первый этап - до 90-х гг. XX века. Иерархическая система финансовых органов государственной власти.

Второй этап - 1990-1995 гг. Формирование системы финансовых органов государственной власти с элементами двухуровневой банковской системы (создание Центрального банка РФ). Возникновение неиерархических структур в системе финансовых органов государственной власти.

Третий этап - 1995-2002 гг. Создание Национального банковского совета и установление его функций. Начало формирования косвенных административных отношений в системе финансовых органов государственной власти.

Содержание принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления

Четвертый этап - с 2002 года по настоящее время. Установление компетенций Национального банковского совета. Практическое применение косвенных административных отношений в системе финансовых органов государственной власти.

Косвенная административно-правовая конструкция позволяет в зависимости от экономической ситуации усилить или ослабить административно-правовые и гражданско-правовые методы в деятельности финансовых органов государственной власти для эффективного использования возможностей рыночного механизма в процессе организационного обеспечения финансовой деятельности государства и устойчивости государственного финансового администрирования.

Косвенная форма государственной административно-управленческой деятельности не должна ограничиваться применением в системе финансовых органов государственной власти. Она является универсальной административно-правовой конструкцией и весьма успешно может быть использована при создании сложных систем с неиерархическими структурами.

• ¹    Асадов А. М. К вопросу об административно-властных отношениях в системе финансовых органов государственной власти // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2008. - № 4. - С. 7.

• ²    См.: Патлаевский И. Ю. Курс финансового права. Одесса, 1885. С. 20.

• ³    Химичева Н. И. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2004. С. 87.

• ⁴    Горбунова О. Н. Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996. С. 20.

• ⁵    Химичева Н. И. Указ. соч. С. 103.

• ⁶    Асадов А. М. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (административно-правовой аспект): автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997.