Особенности административной ответственности в сфере образования

Согласно сложившейся в России традиции разделения права на отрасли основной сферой регулирования административного права являются отношения, возникающие в связи с осуществлением органами государственной власти предоставленных ими властных полномочий по поддержанию нормального функционирования экономической, социально-культурной, оборонительной систем страны, по охране общественного порядка. Поэтому ответственность, предусмотренную законом для физических и юридических, а также для должностных лиц, за нарушение каких-либо норм, направленных на защиту личных, государственных или общественных интересов в любой из перечисленных областей, соблюдение которых контролируется органами исполнительной власти, можно рассматривать как административную [6]. Таким образом, административная ответственность имеет широчайшее поле действия. Наряду с этим ее особенностью в сфере образования становятся еще и активные междисциплинарные связи.

Ответственное отношение всех участников образовательных отношений к соблюдению и исполнению правовых норм, действующих в этой сфере, обеспечивает и повышение эффективности системы образования, и надлежащее качество услуг, предоставляемых образовательными организациями. Следовательно, деятельность органов, осуществляющих управление в сфере образования, должна быть направлена в равной мере и на должную регламентацию образовательной деятельности как части государственных услуг, и на усиление ответственности за некачественное образование, за нарушение законодательства об образовании. Немаловажное значение имеет и внутривузовская политика в части организации эффективного учебного процесса с соблюдением установленных норм.

Правовое регулирование вопросов ответственности в образовании длительное время характеризовалось определенной пробельностью.

Наряду с необходимостью защиты прав и законных интересов граждан в сфере образования развитие этого института обусловлено возрастающим значением административно-процессуальной формы и административных процедур в образовании.

Ответственность в сфере образования носит специфический характер, обусловленный социальной значимостью данной сферы и конституционными основами права на образование. Все участники образовательных отношений – образовательные учреждения, административные работники, педагогический персонал, обучающиеся – обладают специальным правовым статусом и являются коллективным субъектом административного права, а педагогические и административные работники, наряду с этим, – индивидуальными субъектами трудового права. Специфику института ответственности в образовании обеспечивает также межотраслевой характер правового регулирования. Эти обстоятельства необходимо учитывать при определении форм и способов ответственности за правонарушения в процессе организации и осуществления образовательной деятельности со всеми ее составляющими [1].

Исследованию вопросов ответственности в административном праве посвящено немало работ. Однако акцент на сфере образования делается достаточно редко. Можно упомянуть Ю. С. Адушкина, Д. Н. Бахраха, Д. А. Липинского, В. В. Спасскую, Н. В. Путило. Эпизодически появляются публикации новых авторов, отдающих дань значимости вопроса [3, 8, 9] Тема представлена в учебной литературе по образовательному праву, в монографических исследованиях по правовым вопросам образования [7].

Можно отметить и слабую нормативную обеспеченность этого института образовательного права. До принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) только в законе Российской Федерации «Об образовании» (далее – Закон об образовании)1 и Федеральном законе

«О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее - Закон о ВПО)2 содержались нормы об ответственности обучающихся. В первоначальной редакции КоАП РФ появилась ст. 5.57 «Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций».

Федеральный закон от 3 июня 2009 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования и статью 12 Закона Российской Федерации “Об образовании”»3 уполномочил должностные лица органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования, составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.57, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст.ст. 19.6, 19.7, 19.30 КоАП РФ. Данный закон подчеркнул важность общественных отношений, возникающих в сфере образования, необходимость создания эффективных правовых механизмов недопущения и (или) ликвидации нарушений обязательных требований, своевременного реагирования и устранения нарушений в данной сфере, а также обеспечения надлежащей защиты прав и законных интересов участников образовательного процесса. Этим же законом в КоАП РФ включена ст. 19.30 «Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса» - единственная до настоящего времени норма, дающая право привлекать к ответственности работников системы образования.

29 декабря 2012 г. принят Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон № 273-ФЗ)4. Спустя почти 7 лет после вступления его в силу можно констатировать: правовые нормы об ответственности образовательных учреждений и иных участников образовательного процесса по-прежнему не объединены в один институт, правовое регулирова- ние этой проблемы не выстроено в едином системном ключе. Возможно, целенаправленное решение законодателя развести практические вопросы ответственности по разным разделам закона обосновано многоаспектностью этого понятия, соответствует концепции позитивной (превентивной) ответственности и юридической ответственности за правонарушения, однако не создает, вопреки ожиданиям разработчиков, действенного механизма реализации.

В деятельности образовательных учреждений существует немало проблем, связанных с привлечением к ответственности обучающихся за нарушение графика учебного процесса, невыполнение установленных требований учебного плана, правил внутреннего распорядка или устава образовательного учреждения. Согласно концепции Закона № 273-ФЗ механизм защиты прав и законных интересов обучающихся формируется уже на стадии регламентации учебного процесса. Значит, и основания ответственности следует искать там же. Например, ст. 28 цитируемого закона предусматривает обязательность принятия образовательной организацией локальных нормативных актов по всем основным характеристикам организации образовательного процесса. В статье 43 « Обязанности и ответственность обучающихся» предусмотрены основания, виды и условия ответственности за неисполнение юридически закрепленных обязанностей. При этом, если раньше порядок привлечения студентов к дисциплинарной ответственности определялся в Законе о ВПО, в настоящее время в ст. 43 Закона № 273-ФЗ содержатся только процедурные ограничения:

• -    меры дисциплинарного взыскания не применяются к обучающимся по образовательным программам дошкольного, начального общего образования, а также к обучающимся с ограниченными возможностями здоровья (с задержкой психического развития и различными формами умственной отсталости) (п. 5);

• -    не допускается применение мер дисциплинарного взыскания к обучающимся во время их болезни, каникул, академического отпуска,

отпуска по беременности и родам или отпуска по уходу за ребенком (п. 6);

• - при выборе меры дисциплинарного взыскания образовательная организация должна учитывать тяжесть дисциплинарного проступка, причины и обстоятельства, при которых он совершен, предыдущее поведение обучающегося, его психофизическое и эмоциональное состояние, а также мнение советов обучающихся, советов родителей (п. 7).

Сам же порядок, общий для всех категорий обучающихся, теперь регулируется приказом Минобрнауки России5. Существенным недостатком данной нормы является то, что она ухудшает положение обучающихся: законодательная норма, затрагивающая конституционное право на образование, отсылает к подзаконному акту в части административных процедур, что в принципе логично, однако не содержит каких-либо исходных начал наложения дисциплинарных наказаний в сфере образования. И в целом в законе сохраняется дефектная традиция, ранее отмеченная П. П. Серковым [10; 12, с. 73]: допускается ответственность обучающихся за правонарушения, которые могут содержаться в подзаконных и даже локальных актах.

В новом законе подробно описаны процедуры промежуточной и итоговой аттестации - в целях предотвращения возможности возникновения в дальнейшем спора о реализации права на оценку уровня знаний в установленном порядке (ст.ст. 58, 59). Практика, однако, свидетельствует о том, что их применение в сложных или спорных ситуациях неоднозначно. Кроме того, многие вузы неохотно идут на отчисление студентов, и количество пересдач оказывается неопределенным - «до победного результата»6.

Именно привлечение обучающихся к дисциплинарной ответственности за нарушения, связанные с образовательным процессом, как правило, вызывает наибольшие затруднения с точки зрения соблюдения прав и интересов обеих сторон. В равной степени это относится и к спорам, связанным с несоблюдением графика учебного процесса и иными нарушениями со стороны образовательного учреждения. Однако новый закон усиливает процедурную составляющую образовательной деятельности, тем самым обеспечивая дополнительную правовую защищенность обучающихся и дополнительную ответственность со стороны образовательного учреждения и его администрации.

Особый интерес представляют вопросы, связанные с ответственностью за правонарушения, совершенные вне образовательной организации - при проведении культурно-массовых мероприятий, в общежитиях. Ранее мы уже останавливались на этих вопросах, в том числе анализируя зарубежное законодательство. Закон № 273-ФЗ отнес решение этих вопросов на усмотрение образовательной организации (ст.ст. 39, 43).

Новая форма защиты прав и законных интересов участников образовательных отношений – комиссия по урегулированию споров – также оказалась условно работающей: в отличие от практики зарубежных вузов, немногие образовательные организации ее создали; опросы показывают, что ни у обучающихся, ни у педагогических работников нет готовности обращаться в эту комиссию. Не существует и механизмов исполнения вынесенных решений [2].

Цитируемый закон (ст. 44) расширяет перечень обязанностей и тем самым усиливает ответственность родителей в сфере образования. Однако ответственность родителей в значительной степени базируется на отсылочных нормах. Предполагается, что это может быть один из известных видов – административная, уголовная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность. На практике это может означать такую же нестыковку между обязывающими нормами, включающими основания ответственности, и нормами об ответственности, как это произошло с Федеральным законом «Об ограничении курении табака», для которого не нашлось парной нормы в КоАП РФ.

Согласно п. 7 ст. 28 Закона № 273-ФЗ образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством РФ порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. За нарушение или незаконное ограничение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, нарушение требований к организации и осуществлению образовательной деятельности образовательная организация и ее должностные лица несут административную ответственность в соответствии с КоАП РФ. Однако простое сопоставление Закона № 273-ФЗ и соответствующих статей КоАП свидетельствует о том, что санкции возможно применить лишь за отдельные нарушения, и нет универсальной нормы, которая бы охватывала все их многообразие. Не определены на законодательном уровне и меры воздействия на лиц, допускающих нарушения прав граждан в области образования, позволяющие устранить нарушения и восстановить нарушенное право.

Согласно статистике Рособрнадзора в 4-м квартале 2018 г. проведено 85 контрольно-надзорных мероприятий (лицензионный контроль, федеральный государственный надзор в сфере образования; федеральный государственный контроль качества образования). Вот лишь малый перечень нарушений Закона № 273-Ф3, выявленных в этот период в образовательных организациях:

– части 3 ст. 30: при принятии локальных нормативных актов (далее - ЛНА), затрагивающих права обучающихся, не учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей обучающихся;

– части 3 ст. 35: отсутствует локальный акт, устанавливающий порядок пользования учебниками и учебными пособиями обучающимися, осваивающими учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) за пределами федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов и (или) получающими платные образовательные услуги;

• - пунктов 4, 5, 9-11 ч. 1, ч. 2 ст. 41: не организовано обучение навыкам здорового образа жизни, требованиям охраны труда; не созданы условия для профилактики заболеваний и оздоровления обучающихся; не организована работа по профилактике несчастных случаев с обучающимися во время пребывания в образовательной организации; не проводятся санитарно-противоэпидемические и профилактические мероприятия; не осуществлено обучение педагогических работников навыкам оказания первой помощи; не созданы условия для охраны здоровья обучающихся (ч. 4 ст. 41);

• – части 6 ст. 45: не разработан и не утвержден ЛНА, устанавливающий порядок создания, организацию работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения;

• - части 6 ст. 47: в рабочее время педагогических работников не включается учебная (преподавательская) и воспитательная работа, в том числе практическая подготовка обучающихся, индивидуальная работа с обучающимися, научная, творческая и исследовательская работа, а также другая педагогическая работа, предусмотренная трудовыми (должностными) обязанностями и (или) индивидуальным планом; конкретные трудовые (должностные) обязанности педагогических работников не определяются трудовыми договорами (служебными контрактами) и должностными инструкциями;

  – части 1 ст. 48: педагогические работники систематически не повышают свой профессиональный уровень; не проходят в соответствии с трудовым законодательством периодические медицинские осмотры;

• -    части 3 ст. 50: научные работники не формируют у обучающихся профессиональные качества по избранной профессии, специальности или направлению подготовки; не развивают у них самостоятельность, инициативу, творческие способности;

• -    части 11 ст. 58: обучающиеся по основным профессиональным образовательным программам, не ликвидировавшие в установленные сроки академическую задолженность, не отчисляются из организации как не выполнившие обязанностей по добросовестному освоению образовательной программы и выполнению учебного плана;

• –    части 12 ст. 60: не установлен образец справки о периоде обучения, выдаваемой лицам, освоившим часть образовательной программы и (или) отчисленным из организации;

• -    части 2 ст. 62: не утвержден ЛНА, определяющий порядок и условия восстановления в организацию обучающегося, отчисленного по инициативе этой организации.

По итогам проведенных Рособрнадзором контрольно-надзорных мероприятий возбуждено 47 дел об административных правонарушениях, выдано 41 предписание об устранении выявленных нарушений. По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях постановлениями судебных органов образовательным организациям, должностным лицам образовательных организаций назначены административные наказания в виде штрафов на сумму 776 тыс. рублей7. Однако очевидно, что большинство из перечисленных нарушений в деятельности образовательных организаций не подпадает под действие какой-либо из статей КоАП РФ.

Создание правовых оснований для привлечения к ответственности лиц и организаций, не исполняющих или нарушающих законодательство об образовании, усиление социальной (позитивной) ответственности участников образовательных отношений становится все более актуальным. Этот процесс предполагает системную работу по внесению соответствующих изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации на основе или с учетом норм образовательного законодательства, в том числе с использованием опыта регулирования этих вопросов в зарубежных странах.

Нельзя не согласиться с А. В. Катасоновым, что проблемы превентивной функции юридической ответственности – часть проблем общей теории юридической ответственности, а в связи с ежегодным качественным и количественным ростом уровня правонарушаемости они приобретают особую актуальность, поскольку рост числа правонарушений в сфере образования, безусловно, свидетельствует о недостаточной эффективности превентивной функции юридической ответственности и необходимости совершенствования ее нормативной основы [5].

Руководители учреждений и органов управления образованием, участники образовательной деятельности должны нести персональную ответственность за качество образования и за соблюдение законодательства в этой сфере, в том числе по итогам процедур оценки деятельности образовательных учреждений, по результатам проверок и т. п. До настоящего времени остается не урегулированным вопрос о последствиях отказа или лишения аккредитации для руководителей образовательных организаций. Ответственность за нарушения образовательного законодательства должны нести конкретные педагогические работники, так как согласно Закону № 273-ФЗ основания их ответственности напрямую связаны с возлагаемыми обязанностями (ст. 48). Это прежде всего дисциплинарная ответственность, административные и уголовные наказания [2, 4].

Однако следует избегать и другой крайности. По нашему мнению, недооценка значения межотраслевого характера ответственности в сфере образования приводит к разобщенности и раз-нонаправленности исследований в этой части, к «размыванию» статуса участников образовательных отношений, к необоснованному привнесению в сферу образовательных отношений характеристик и категорий, не применимых к их субъектам. Так, расширительное толкование понятия «должностные лица» как ЛЮБЫХ лиц, выполняющих организационно-распорядительных функции в государственных и муниципальных учреждениях (примечание к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации), находит поддержку в судебных решениях [4]. Действующее законодательство по-прежнему рассматривает деканов и заведующих кафедрами как научно-педагогических работников8. Необходима актуализация и корреляция правовых норм, регулирующих эти вопросы. Только в таком случае можно будет говорить об изменении в подходах к вопросам ответственности педагогических работников.

Преобладающим видом ответственности в сфере образования является административная ответственность (с учетом дисциплинарной ответственности в административном праве, предусмотренной для участников образовательных отношений), посредством которой осуществляется защита целого ряда общественных отношений, регулируемых нормами иных отраслей права (конституционного, финансового, налогового и др.), что требует ее четкого отграничения от других видов юридической ответственности [10, 11].

Наряду с этим можно считать надлежащим государственное регулирование и административно-правовое обеспечение образовательной деятельности, если разработаны и нормативно закреплены основные процедуры функционирования образовательных учреждений, создан механизм защиты нарушенных прав, разработана модель ответственности за нарушения в сфере образования. Необходимо также обеспечить единообразие подходов и защиту интересов административных и педагогических работников, воспитанников и обучающихся, оптимизировать управление образовательной организацией. Вме- сте с тем усиление защищенности должно означать одновременно и повышение их ответственности.

Наконец, должны быть максимально конкретизированы и упорядочены управленческие процедуры в части различных форм проверки деятельности подведомственных учреждений. Практика разработки административных регламентов направлена на усиление ответственности должностных лиц и органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в сфере образования, за выполнение своих функций в соответствии с установленными требованиями.