Особенности дел о взыскании судебных расходов при установлении кадастровой стоимости земельных участков в размере рыночной

В последнее время многие научные работы (см., например, [1–3]) посвящены проблемам, возникающим в ходе судебного рассмотрения дел по установлению кадастровой стоимости земельных участков в размере рыночной. Эта тема как никогда актуальна – за последние годы на территории Российской Федерации повсеместно дет процесс пересмотра кадастровой стоимости земельных участков посредством установления их кадастровой стоимости в размере рыночной. Только в Орловской области за 2016–2017 годы Орловским областным судом рассмотрено 209 дел по административным исковым заявлениям об установлении кадастровой стоимости земельных участков в размере их рыночной стоимости (см. [4]). Анализ судебной практики по такой категории дел, в частности, в Орловской области (см. [5]) показал, что по всем делам этой категории, рассмотренным Орловским областным судом в 2016– 2017 годах, кадастровая стоимость земельных участков была установлена в размере их рыночной стоимости.

Вместе с тем отдельно следует рассмотреть проблему распределения судебных расходов по такой категории дел.

Исходя из необходимости обеспечения правовой определенности и единообразия судебной практики при решении вопросов, касающихся распределения понесенных по таким делам судебных расходов, в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» (далее – Постановление № 28) даны разъяснения, предполагающие возможность дифференцированного (с учетом объективной специфики такой категории дел) подхода к присуждению судебных расходов лицу, в пользу которого состоялось судебное решение, в целях сбалансированной реализации частных и публичных интересов. В частности, указано, что в случаях когда удовлетворение таких требований сводится к реализации в судебном порядке права административного истца на установление кадастровой стоимости в размере рыночной, которое не оспаривается привлеченным к участию в деле административным ответчиком ни по основаниям возникновения, ни по содержанию (в том числе размеру рыночной стоимости), судебные расходы относятся на административного истца, поскольку решение суда по соответствующему делу не может расцениваться как принятое против административного ответчика, не имеюще- го противоположных с административным истцом юридических интересов.

Учитывая приведенные разъяснения, при отсутствии в ходе рассмотрения дел возражений со стороны административных ответчиков суды отказывали административным истцам во взыскании судебных расходов (см. [6–10]).

В юридической литературе указанная позиция Верховного Суда Российской Федерации подвергалась критике. По мнению О.В. Мананникова (см. [11]), при издании подобных суждений Верховный Суд Российской Федерации ставил лишь одну задачу – минимизировать нагрузку в виде судебных расходов на бюджеты разных уровней, ориентируясь исключительно на государственно-экономическую целесообразность при разрешении вопросов о распределении бремени несения судебных расходов. Вместе с тем позиция, изложенная в Постановлении № 28 в части вопроса распределения судебных расходов, на общепризнанных правовых принципах и нормах не основана.

Однако, на наш взгляд, позиция, отраженная в Постановлении № 28, объективно устанавливала баланс интересов государственных органов и заинтересованных лиц, поскольку закрепляла, что, если кадастровая стоимость определена ошибочно и эта ошибка выявлена судом, необходимо обеспечить полное восстановление нарушенных прав налогоплательщика или арендатора земли, в том числе возместить судебные расходы. В случае же отсутствия доказанных ошибок при установлении кадастровой стоимости, когда административные истцы только реализуют в судебном порядке свое право на установление кадастровой стоимости в размере рыночной, и при отсутствии возражений со стороны административных ответчиков судебные расходы подлежат отнесению на административного истца. Указанная позиция представляется обоснованной еще и потому, что, поскольку по смыслу положений статьи 66 Земельного кодекса Россий- ской Федерации кадастровая и рыночная стоимости не являются тождественными, определяются в соответствии с различными методиками и нормативными правовыми актами, отличие кадастровой стоимости от рыночной не может свидетельствовать об ошибках при установлении одной или другой. Следовательно, установление кадастровой стоимости земельных участков в размере рыночной в судебном порядке не предполагает, пока не доказано обратное, наличие ошибок при проведении кадастровой оценки и последующем утверждении кадастровой стоимости, а значит, не свидетельствует о виновных действиях органа, утвердившего результаты кадастровой оценки.

Однако постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2017 года № 20-П положения статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1, 2 и 3), 46 (части 1 и 2), 53, 55 (часть 3) и 57, в той мере, в какой этими положениями по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, при отсутствии возражений административного ответчика на требования административного истца фактически исключается возможность присуждения судебных расходов лицу, чье административное исковое заявление об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости удовлетворено судом, даже в тех случаях, когда ранее определенная в порядке массовой оценки кадастровая стоимость объекта настолько превышает его кадастровую стоимость, установленную судом в размере его рыночной стоимости, что может свидетельствовать о повлекшей нарушение прав соответствующего лица ошибке, допущенной при формировании методики определения кадастровой стоимости или при ее применении к конкрет- ному объекту недвижимости, и (или) понесенные этим лицом судебные расходы не связаны с его процессуальным поведением после подачи административного иска.

Таким образом, с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 20-П лицо, в пользу которого состоялся судебный акт об установлении кадастровой стоимости земельных участков в размере их рыночной стоимости, имеет право на возмещение судебных расходов вне зависимости от позиции административных ответчиков. Федеральному законодателю дано поручение уточнить правила распределения судебных расходов по такой категории дел.

В отсутствие урегулированного на законодательном уровне порядка распределения судебных расходов по этой очень специфической категории дел в судебной практике возникает ряд вопросов, которые не позволяют говорить о соблюдении в полной мере баланса интересов сторон такого спора.

С какого органа подлежат взысканию судебные расходы

Как указано в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» (далее – Постановление № 1) по смыслу положений, закрепленных в главе 10 КАС РФ, общим принципом распределения судебных расходов выступает возмещение судебных расходов лицу, которое их понесло за счет лица, не в пользу которого принят итоговый судебный акт по делу.

В соответствии с пунктом 4 Постановления № 28 административными ответчиками по делам об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной являются государственный орган или орган местного самоуправления, утвердивший результаты определения кадастровой стоимости, и государственный орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке. По делам о пересмотре кадастровой стоимости объектов, указанных в статье 24.19 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об оценочной деятельности), административным ответчиком является орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке.

Поскольку законодательство не определяет особенности распределения судебных расходов между сторонами по рассматриваемой категории дел, вполне закономерно в соответствии с общими правилами, установленными в статье 111 КАС РФ, взыскивать судебные расходы со всех ответчиков, участвующих в деле. Вместе с тем анализ судебной практики с учетом положений пункта 31 Постановления № 28 показал, что при удовлетворении требований об установлении в отношении земельного участка кадастровой стоимости в размере его рыночной стоимости судебные расходы взыскиваются только с органа, утвердившего результаты определения кадастровой стоимости (см., например, [13]).

Вместе с тем бывает так, что земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет после утверждения уполномоченным органом результатов актуализации кадастровой стоимости земельных участков. В этом случае согласно пункту 1 статьи 24.19 Закона об оценочной деятельности определение кадастровой стоимости таких объектов недвижимости в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию оценочной деятельности, проводит орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке. Согласно разъяснениям, данным в пункте 7 Постановления № 28, именно этот орган должен являться административным ответчиком при пересмотре кадастровой стоимости в рассматриваемой категории дел.

Принимая во внимание названные обстоятельства, считаем, что в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов в случаях, когда судебным решением в размере рыночной устанавливается кадастровая стоимость земельного участка, не включенного в перечень земельных участков, которые подлежали массовой кадастровой оценке, единственным ответчиком по делу должен выступать орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке, и только с него в последующем должны взыскиваться судебные издержки. В иных случаях судебные издержки должны быть разделены в равных долях между всеми ответчиками по делу. В связи с этим положения пункта 31 Постановления № 28 должны быть изменены.

Какова величина диапазона отклонений, в который укладывается допущенное при установлении кадастровой стоимости ее расхождение с рыночной стоимостью

Как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 20-П, при решении вопросов о распределении судебных расходов по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости не исключается учет того обстоятельства, что допущенное при установлении кадастровой стоимости ее расхождение с рыночной стоимостью может укладываться в приемлемый с точки зрения существующих стандартов государственной кадастровой оценки диапазон отклонений и, соответственно, не является свидетельством ошибки, приводящей к нарушению конституционных прав и свобод граждан, организаций как налогоплательщиков вопреки объективному экономическому содержанию отношений, связанных с формированием налоговой базы по земельному и иным имущественным налогам.

В связи с этим вполне закономерным является вопрос о величине диапазона отклонений между кадастровой и рыночной стоимостями, который с точки зрения существующих стандартов государственной кадастровой оценки может считаться приемлемым (далее – диапазон отклонений). Российским законодательством такой диапазон отклонений не определен.

Так, согласно пункту 20 Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости [19] в случае если заявление о пересмотре кадастровой стоимости по основанию установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости подано в установленном законом порядке и такая рыночная стоимость отличается от его кадастровой стоимости не более чем на тридцать процентов, то комиссия принимает решение об определении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости. В случае если рыночная стоимость объекта недвижимости отличается от его кадастровой стоимости более чем на тридцать процентов, то комиссия принимает решение об отклонении заявления о пересмотре кадастровой стоимости, за исключением случаев, когда заявителем представлено положительное экспертное заключение, оформленное в соответствии с существующим законодательством. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что именно в этих 30 процентах и заложен приемлемый диапазон отклонений кадастровой стоимости.

Тем не менее, на наш взгляд, 30 процентов – не вполне объективный ориентир. Как показывает практика, в случае применения различных методов оценки рыночной стоимости земельных участков по итоговому значению результаты рыночной оценки могут отличаться друг от друга в несколько раз. При этом каждый отчет об оценке будет формально составлен правильно, а диапазон отклонений может составлять 100 и более процентов. Именно поэтому, по нашему мнению, при кадастровой оценке этот диапазон должен быть шире, поскольку ее результаты менее точные, чем получаемые при массовой оценке.

Учитывая отсутствие на законодательном уровне величины «диапазона отклонений» складывается ситуация, когда в каждом конкретном случае решение принимается судьей на основе внутреннего убеждения, а не исходя из анализа правовых норм, как и в случае применения статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

В связи с этим сегодня одной из первоочередных задач законодателя является нормативное закрепление диапазона отклонений, в разрезе которого установленная рыночная стоимость не будет свидетельствовать об ошибках при установлении кадастровой стоимости и, как следствие, давать право лицам, установившим кадастровую стоимость в размере рыночной, взыскивать с органов, утвердивших результаты актуализации кадастровой стоимости земельных участков, судебные издержки.

Как определить «разумный предел» подлежащих взысканию судебных расходов

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2002 года № 22-О отмечено, что «законодатель не установил каких-либо ограничений по возмещению имущественных затрат на представительство в суде интересов лица, чье право нарушено. Иное противоречило бы обязанности государства по обеспечению конституционных прав и свобод».

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21 декабря 2004 года № 454-О, реализация права на уменьшение суммы расходов судом возможна в том случае, если он признает эти расходы чрезмерными в силу конкретных обстоятельств дела. Обязанность суда взыскивать расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах является одним из предусмотренных законом правовых способов, направленных против необоснованного завышения размера оплаты услуг представителя и, таким образом, на реализацию требования части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации.

Анализ указанных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации показал следующее:

• •    требование разумности затрат не должно лишать выигравшую сторону права на возмещение фактически понесенных затрат;

• •    неразумными признаются лишь необоснованно завышенные затраты;

• •    оценка затрат как необоснованно завышенных должна определяться сопоставлением конституционных прав лиц, участвующих в деле (см. [14]).

Долгое время правовая регламентация вопросов, связанных с квалификацией издержек как понесенных в связи с рассмотрением дела, была далека от совершенства. Однако в Постановлении № 1 были даны ответы на некоторые вопросы, возникающие в судебной практике в этой части. Разъяснения, данные в Постановлении № 1 [17], поставили точку в дискуссионном вопросе о правомерности отнесения к числу судебных издержек расходов, понесенных в связи с оплатой услуг оценщика при оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, поскольку эта проблема ранее обозначалась не только в судебной практике (см. [23, 24]), но и в юридической литературе (см., например, [25]).

Как следует из анализа пунктов 2 и 4 Постановления № 1, в рамках рассматриваемой категории дел расходы, понесенные административным истцом в связи с собиранием доказательств до предъявления административного искового заявления в суд, также признаются судебными издержками, если их несение было необходимо для реализации права на обращение в суд и собранные до предъявления иска доказательства соответствуют требованиям относимости, допустимости. К таким расходам, в частности, относятся расходы, связанные с подготовкой отчета об оценке рыночной стоимости земельного участка.

Вместе тем в судебной практике вопрос взыскания судебных расходов всегда решается судами в каждом конкретном случае индивидуально. На наш взгляд, с целью определения разумных пределов, при решении вопроса о размере судебных расходов суд должен учитывать не только действующие в соответствующем субъекте Российской Федерации прейскуранты адвокатских палат, фиксирующие минимальный уровень сложившейся в регионе стоимости оплаты юридической помощи, а также официально опубликованные прейскуранты оценочных организаций, в которых указана минимальная стоимость рыночной оценки земельного участка, но и наличие или отсутствие со стороны административных ответчиков возражений по существу иска в ходе рассмотрения дела.

К сожалению, как показывает судебная практика, с момента вступления в силу Постановления № 20-П, учитывая разъяснения, данные в постановлениях № 1 и № 28, предоставляющие право административным истцам независимо от позиции административных ответчиков по делу взыскивать с органа, утвердившего результаты массовой кадастровой оценки, все расходы, понесенные в связи с пересмотром в судебном порядке результатов кадастровой стоимости (в том числе расходов, связанных с изготовлением отчетов об оценке), административные истцы стали злоупотреблять своим правом на взыскание судебных расходов, заявляя размеры судебных расходов, существенно превышающие фактические.

Во избежание подобной ситуации полагаем целесообразным при определении разумной величины взыскиваемых судебных расходов с целью поддержания баланса интересов административных истцов и государственных органов определить подлежащие взысканию судебные расходы, приняв во внимание безусловно высокую стоимость работ, связанных с подготовкой и изготовлением отчетов об оценке рыночной стоимости земельных участков, однако незначительную сложность последующего представления интересов административных истцов по этой категории дел в судах.

Каким должен быть срок для обращения в суд с заявлением о взыскании судебных расходов

На наш взгляд, существенным недостатком главы 10 КАС РФ является отсутствие указания на срок, в течение которого лица, в пользу которых состоялось судебное решение по рассматриваемой категории дел, вправе обратиться в суд с заявлением о взыскании судебных расходов. Как следует из части 2 статьи 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), заявление по вопросу о судебных расходах, понесенных в связи с рассмотрением дела в арбитражном суде, не разрешенное при рассмотрении дела в соответствующем суде, может быть подано в арбитражный суд, рассматривавший дело в качестве суда первой инстанции, в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу.

Отсутствие в КАС РФ указания на подобный срок дает возможность лицам, пересмотревшим в судебном порядке кадастровую стоимость, спустя длительное время обращаться в суд с заявлением о взыскании судебных расходов. Это обстоятельство ставит административных истцов в преимущественное по сравнению с государственными органами положение, поскольку не позволяет государственным органам спрогнозировать и заложить в бюджет на соответствующий финансовый год возможные судебные издержки.

Принимая во внимание отсутствие специального срока для предъявления заявлений о взыскании судебных расходов, в настоящее время подлежит применению общий срок исковой давности, который в соответствии со статьей 196 ГК РФ составляет три года со дня, определяемого нор- мой статьи 200 ГК РФ.

С целью соблюдения баланса интересов сторон рассматриваемых споров, а также в целях обеспечения единообразия процессуального законодательства, считаем необходимым по аналогии со статьей 112 АПК РФ внести в статью 111 КАС РФ изменения, дополнив ее положением о том, что «заявление по вопросу о судебных расходах, понесенных в связи с рассмотрением дела в суде, может быть подано в суд, рассматривавший дело в качестве суда первой инстанции, в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу».

Заключение

Подводя итог изложенному, отметим, что практика, предоставляющая возможность гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам уменьшить кадастровую стоимость, установив ее равной рыночной, неблагоприятно сказывается на экономической ситуации региона. В частности, размер кадастровой стоимости является одним из составляющих при определении арендной платы, земельного налога. Кадастровая оценка земельных участков проводится уполномоченным органом в соответствии с существующим законодательством и не оспаривается участниками судебного процесса. В связи с этим полагаем, что при отсутствии нарушений предоставлять возможность лицам по своему усмотрению устанавливать кадастровую стоимость равную рыночной, определенной независимым оценщиком по заказу, а впоследствии еще и взыскивать из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации судебные расходы по таким делам лишает публичные образования львиной доли доходов бюджета. Безусловно, право стороны на компенсацию судебных расходов призвано компенсировать финансовые потери истца, связанные с рассмотрением дела в судебном порядке. В то же время величина взыскиваемых судебных расходов по такой категории дел должна быть соразмерной сложности конкретного дела, при этом должен учитываться факт отсутствия установленной в судебном порядке вины ответчиков при установлении кадастровой стоимости.