Особенности формирования общественных палат субъектов Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа)

О бщественная палата Российской Федерации как механизм взаимодействия органов государственной власти и институ -тов гражданского общества начала функционировать в соот-ветствии с федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»¹. Прообразом такой практики послужили Общественные палаты, создаваемые в субъек-тах России со второй половины 1990-х гг., как правило, со статусом совещательного органа при главе субъекта РФ. Целевую направлен -ность деятельности палат определяла необходимость принятия го сударственных решений на основе общественного согласия, выра-ботанного в результате взаимодействия между органами публичной власти и институтами гражданского общества.

ГЕГЕДЮШ Наталья

В настоящее время во всех субъектах РФ в Приволжском округе приняты региональные законы об Общественных пала тах. Интенсивность этого процесса была различной, хотя в боль -шинстве субъектов региональные законы принимались в течение 2005—2006 гг.: Республика Татарстан — закон от 14 октября 2005 г. №103-ЗРТ, Республика Мордовия—законот 20 февраля2006г.№7 - З, Оренбургская обл. — закон от 3 марта 2006 г. № 3152/548-III-ОЗ, Ульяновская обл. — закон от 6 мая 2006 г. № 48-ЗУО, Нижегородская обл. — закон от 31 октября 2006 г. № 132-ЗНО, Пензенская обл. — закон от 14 ноября 2006 г. № 1143-ЗПО, Республика Удмуртия — закон от 8 декабря 2006 г. № 55-РЗ. В дальнейшем законы субъ-ектов РФ об Общественной палате были приняты: в Саратовской обл. — закон от 9 ноября 2007 г. № 243-ЗСО, Самарской обл. — закон от 11 февраля 2008 г. № 375-ЗО, Республике Марий Эл — закон от 29 апреля 2008 г. № 26-З, Пермском крае — закон от 13 января 2009 г. № 381-ПК, Республике Башкортостан — закон от 3 апреля 2009 г. № 108-З, Кировской обл. — закон от 4 июня 2009 г. № 375 ЗО. Последним в этом отношении субъектом ПФО стала Республика Чувашия — закон от 1 марта 2011 г. № 6.

На сегодняшний день сложилось несколько моделей формирова ния Общественной палаты субъекта РФ. Однако вне зависимости от выбранной и установленной законом субъекта РФ модели этот процесс прохо -дит поэтапно, включая две или три стадии. Иногда такое деление условно, поскольку все участники процедуры формирования нового состава палаты начинают свои действия одновременно, например со дня официального опубликования информа ционного сообщения о начале создания нового состава палаты. Перечень возможных участников процесса формирования состава палаты включает главу субъекта РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, общественные объединения, зареги стрированные и действующие на террито рии субъекта РФ.

Первый этап во всех сложившихся моделях Общественной палаты свя-зан с главой субъекта России, который инициирует процедуру формирования нового состава палаты и определяет установленное число членов палаты. В два этапа формирование состава палаты проводится в Башкортостане (15 членов палаты утверждает президент респу блики, и они на конкурсной основе определяют 15 членов — представи-телей общественных объединений), в Кировской обл. (25 членов утверждает губернатор области, и они на конкурс ной основе определяют 25 представи телей от общественных объединений, зарегистрированных и действующих на территории области). Региональный парламент также не участвует в фор мировании Общественной палаты в Мордовии, Удмуртии, Оренбургской и Ульяновской обл. Здесь на втором и тре-тьем этапе формирования палаты изби раются представители от общественных объединений.

Региональные законы об Общественной палате, кроме законов Самарской обл., Республики Марий Эл и Республики Чувашия, содержат ограничения для член -ства в палате представителей обществен ных объединений. К выдвижению канди датов в члены палаты не допускаются сле дующие общественные объединения:

• 1)    зарегистрированные менее чем за один год до дня истечения срока полномо чий членов палаты действующего состава либо до выдвижения кандидатов в члены Общественной палаты (в Саратовской обл. такой срок увеличен до 2 лет; в Удмуртской Республике и Республике Мордовия такой

срок не установлен, обязательна лишь го сударственная регистрация общественных объединений);

• 2)    политические партии (в Саратовской обл. также общественные объединения, имеющие политические партии в числе учредителей; Республика Мордовия дан ное ограничение не устанавливает, более того, членство 5 представителей полити ческих партий в Общественной палате обязательно).

В трех субъектах Приволжского округа перечень ограничений для выдвижения кандидатов в члены региональной обще ственной палаты расширен. В Кировской и Саратовской обл., Пермском крае к выдвижению кандидатов не допускаются общественные объединения, деятельность которых приостановлена в соответствии с федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстре -мистской деятельности»1, если решение о приостановлении не было признано судом незаконным. В Кировской обл. и Пермском крае к членству также не допу скаются объединения, которым в соответ ствии с указанным федеральным законом вынесено предупреждение в письменной форме о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, в течение одного года со дня вынесения предупре ждения, если оно не было признано судом незаконным.

В отношении кандидатов в члены общественной палаты субъекта РФ уста новлены следующие цензы: 1) граждан ство России; 2) возрастной ценз — 18 лет. В большинстве регионов (в 8 из 14) уста новлен ценз оседлости, т.е. постоянное проживание члена Общественной палаты на территории соответствующего субъ екта РФ. При этом Республика Мордовия и Кировская обл. включили, так сказать, «мягкую формулировку» этого ценза — «постоянно или преимущественно про живающий». В ряде регионов, а именно в Башкортостане, Татарстане, Чувашии, Пензенской, Саратовской и Ульяновской обл., ценз оседлости не устанавливается. Также определены требования к кандида там, утверждаемым главой субъекта РФ, — это особые заслуги перед соответствую -щим регионом и обществом, и к канди датам от общественных объединений — членство в общественной организации, от которой осуществляется их выдвижение.

На наш взгляд, наиболее демократичная модель формирования Общественной палаты разработана в Республике Мордовия. Республиканская Общественная палата состоит из 51 члена, включаемого в ее состав указами главы республики в три этапа. Инициатива формирования нового состава палаты принадлежит главе республики, о чем в официальных средствах массовой информации в срок не позднее 3 месяцев до истечения срока полномочий действующего состава палаты Администрация Главы Республики публикует информационное сообщение. День публикации является точкой отсчета законодательно определенных сроков для всех этапов и участников данной процедуры. Первый этап – утверждение 17 граждан, имеющих особые заслуги перед Республикой Мордовия и обществом. После предварительных консультаций с организациями культуры, науки, общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, профессиональными союзами глава республики определяет 17 кандидатов и предлагает им войти в состав палаты. Граждане, получившие предложение, в течение 10 дней письменно уведомляют главу республики о своем согласии либо отказе войти в состав палаты. В течение 20 дней после получения письменного согласия граждан войти в состав палаты глава республики подписывает указ об утверждении определенных членов.

Результатами следующих двух этапов является определение 34 представителей от общественных объединений (включая политические партии), профессиональных союзов и некоммерческих организаций. В отношении общественных организаций законом установлены следующие требования: осуществление деятельности на территории республики; наличие государственной регистрации. Общественные организации, кроме организаций с определенными квотами кандидатов, имеют право на выдвижение только одного представителя в члены палаты независимо от организационно-правовой формы, численности и территории деятельности.

На втором этапе формирования палаты определяются 17 членов – представителей общественных организаций по законодательно установленным квотам.

Общественные организации в срок не позднее 30 дней со дня опубликования официального сообщения о начале формирования Общественной палаты проводят общие собрания (конференции, съезды) согласно процедуре, закрепленной их уставами. По результатам собраний общественные организации направляют в Администрацию Главы Республики заявления о желании включить своих представителей в состав палаты, оформленные соответствующим образом. В частности, решения должны содержать информацию о деятельности организаций и о выдвигаемом представителе с приложением копии свидетельства о государственной регистрации организаций.

Таким образом, по завершении второго этапа формирования Общественной палаты в ее состав входят 34 члена.

Оставшиеся 17 членов палаты избираются из представителей организаций, не вошедших в состав палаты на втором этапе, путем рейтингового голосования на общем собрании представителей этих организаций. Дату, время и место проведения общего собрания определяет Администрация Главы Республики в срок не позднее, чем за месяц до истечения срока полномочий действующего состава палаты. Собрание представителей организаций проводится по схеме собрания представителей организаций, для которых установлены квоты. Однако при голосовании каждый представитель организации имеет 17 голосов и вправе отдать за одного представителя организации только один голос. Голосование проводится необходимое количество раз, и принятыми в состав палаты считаются 17 кандидатов, набравших наибольшее число голосов. Решение об избрании 17 членов палаты протоколируется, подписывается председателем и секретарем, подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации.

В целом процедура формирования Общественной палаты Республики Мордовия ориентирована на учет интересов общественных объединений, что выражается в максимальной отстраненности органов власти от этого процесса. Отметим, что только в трех субъектах Приволжского округа – Татарстане, Мордовии, Самарской обл. – законодательно сформулированы принципы формирования и деятельности палаты. В структуре закона имеются отдельные статьи (Татарстан, Мордовия) или пункты (Самарская обл.), закрепляющие такие принципы. Остальные субъекты ПФО ограничиваются формулированием прин-ципа добровольного участия граждан и общественных объединений в формиро-вании палаты (п. 2 ст. 1 соответствующих законов).

Негативной чертой практики Мордовии можно считать обязательное членство 5 представителей политических пар -тий. Данная норма не вписывается и в рамки концепции построения федераль ной палаты и является единственной в Приволжском округе. Политические пар тии являются общественными объедине ниями, но их деятельность регулируется федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»1. Представители политических партий, как депутаты, наделены властными полно мочиями, представляют свою партию и электорат и могут участвовать в решении социально экономических, иных вопро сов жизни общества, используя гораздо больший инструментарий, нежели члены Общественной палаты.

Подводя итоги, можно отметить, что в вопросах формирования и орга низации деятельности региональной Общественной палаты субъекты РФ ориентируются на федеральные нормы, приняв их за основу соответствующих законов. Это позволяет утверждать, что федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в определенный степени унифицировал модели форми рования региональных Общественных палат. По аналогии с федеральным уров нем сохраняется этапность процесса формирования Общественной палаты субъекта РФ, превалирующая роль главы субъекта РФ в процессе ее созда ния, общие рамки участия обществен ных объединений, общность структуры региональных законов.

При всем многообразии сложившихся организационных схем формирова ния региональных Общественных палат можно сформулировать некоторые кри терии классификации и соответствую щие им виды моделей формирования палат. Во - первых, по субъектам форми - рования региональной Общественной палаты можно выделить две модели: 1) двухсубъектную модель, когда в форми ровании палаты участвуют только глава субъекта РФ и общественные объеди нения, зарегистрированные на террито рии конкретного субъекта Российской Федерации; 2) трехсубъектную модель — в формировании палаты участвуют глава субъекта РФ, региональный пар ламент и общественные объединения. Двухсубъектная модель характерна для Башкортостана, Мордовии, Удмуртии, Кировской, Оренбургской и Ульянов -ской обл. Трехсубъектная модель харак терна для Марий Эл, Татарстана, Чува-шии, Пермского края, Нижегородской, Пензенской, Саратовской, Самарской обл.

Во вторых, по степени влияния орга нов власти субъекта РФ на процесс формирования палаты можно выделить общественно ориентированную модель, в рамках которой не менее 2/3 установ -ленной численности палаты назначаются общественными объединениями само стоятельно и коллегиально, и властно ориентированную модель, в рамках кото рой не менее половины установленной численности палаты назначаются орга нами государственной власти субъекта РФ. Общественно ориентированная модель реализуется лишь в 5 из 14 субъек тов Приволжского округа: 67 из 82 членов палаты определяются общественными объединениями в Оренбургской обл.; 3/4 состава палаты определяются общественными объединениями в Ульяновской обл.; 2/3 состава палаты определяются общественными объеди нениями в Пермском крае, Мордовии и Удмуртии. Властно ориентированная модель формирования палаты реализу ется в Башкортостане, Марий Эл, Татарстане, Чувашии, Кировской, Нижегородской, Пензенской, Саратовской, Самарской обл. При этом только в Башкортостане, Кировской и Саратовской обл. органы государст венной власти назначают половину состава палаты, во всех иных из пере численных регионов — 2/3 состава. В условиях отсутствия единых подходов к определению принципов создания и дея тельности региональных Общественных палат вопросы о моделях их формиро вания и классификации таких моделей открыты для дискуссии.