Особенности функционирования законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере законодательного собрания Свердловской области)

Парламентаризм и демократия, понятия неразделимые, это основополагающие принципы политического устройства любого цивилизованного государства. Федеративное устройство России и эффективность государственного управления во многом обусловлена качеством организации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации сформированы парламенты, которым отведена законодательная роль в системе органов государственной власти. Именно парламент на региональном уровне является высшим представительным органом государственной власти, который выражает волю и интересы народа, претворяет их в жизнь. Представительная природа законодательного органа государственной власти обусловлена участием населения, в управлении государством, регионом.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что в условиях динамично меняющихся политических и социально-экономических параметров парламент и федерального, и регионального уровня не могут останавливаться в своем развитии. Так как в условиях XXI века эффективное государство предполагает постоянное развитие и совершенствование парламентаризма; формирование на федеральном и региональном уровнях законодательной базы, адекватной новым условиям и вызовам. Другими словами, меняющиеся условия жизни неизбежно требуют эволюции органов государственной власти и на федеральном, и на региональном уровнях. В качестве примера рассмотрим, как данные условия отразились на функционировании Законодательного Собрания Свердловской области (далее ЗССО).

В соответствии с Конституцией РФ, принятой в декабре 1993 года, субъекты РФ получили возможность формировать свои законодательные органы. Формирование новой политической системы началось с создания соответствующей законодательной базы и осуществлялось Федеральным собранием РФ и парламентами субъектов РФ.

Реформирование избирательной системы в субъектах РФ началось с принятием Указа Президента РФ от 27.10.1993 г. № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». В соответствии с данным Указом органам государственной власти субъектов РФ рекомендовалось принять положения о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти. Другими словами, это было первое рамочное регулирование самостоятельного определения регионами параметров избирательной системы.

Оставаясь полностью в рамках существующей конституционной модели, ЗССО неоднократно меняло порядок своего формирования. Главной причиной изменения порядка формирования являлся постоянный поиск оптимальных правовых механизмов, позволяющих гражданам Свердловской области активней влиять на процесс делегирования своих представителей в законодательный орган государственной власти региона.

Главной особенностью формирования законодательного (представительного) органа государственной власти в Свердловской области является то, что это один из первых регионов современной России, который применил на выборах смешанную избирательную систему.

Следующая особенность – это колоссальный накопленный опыт законотворческой деятельности, который служил практическим примером для других субъектов РФ.

После выборов в ЗССО 14 апреля 1996 года был сформирован первый двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти в регионах РФ. Депутаты Областной Думы ЗССО избирались по пропорциональной избирательной системе с закрытыми списками, депутаты Палаты Представителей ЗССО – по мажоритарной избирательной системе относительного большинства1.

Именно двухпалатный парламент обеспечивал политическую стабильность в ЗССО. В состав Палаты Представителей ЗССО входили представители крупных промышленных предприятий, главы муниципальных образований, работники учреждений бюджетной сферы, которые очень взвешенно подходили к экономическим, социальным и политическим проблемам. Благодаря этому удавалось нивелировать последствия тех политических конфликтов, которые возникали и в Областной Думе ЗССО между политическими партиями, выступавшими с огромным количеством популистских инициатив, не подтвержденных бюджетными возможностями.

Одним из факторов, оказавшим влияние на партийное развитие Свердловской области, являлась пропорциональная избирательная система. Свердловская область, в период формирования многопартийности с 1996 года до 2002 года, относилась к не типичным регионам. Поэтому особенностью формирования ЗЗСО в период с 1996 года по 2002 год является доминирование представительства региональных политических организаций относительно общефедеральных партий, которые минимально присутствовали в Областной Думе. Другими словами, субъектами формирования партий выступали административные элиты региона и политико-финансовые кланы, которые использовали партии и блоки для легитимации своего статуса. До масштабных избирательных и партийных реформ начала 2000-х годов в Свердловской области были крайне сильны региональные общественно-политические движения.

Поворотным пунктом явились события 2009 года, когда на политическую ситуацию в стране большое влияние оказали результаты голосования на региональных и местных выборах, состоявшихся 11 октября 2009 г. Подведения итогов голосования завершилось крупнейшим политическим скандалом и многочисленными жалобами на нарушения, а также обвинениями в фальсификации.

В результате в марте 2010 был принят Федеральный закон № 42-ФЗ об унификации численности депутатов региональных парламентов, подписанный Президентом РФ 5 апреля 20102. Затем был принят Федеральный закон № 63-ФЗ от 22 апреля 2010 года, согласно которому введены мандаты для партсписков, набравших от 5% до 7% голосов. Данный закон ввел норму, которая закреплена в пункте 17 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».

По нашему мнению, проще было бы снизить заградительный барьер до 5 %, так как в большинстве случаев партия, набравшая более 5 % по сути и так получила бы один мандат. Только набрав более 6% голосов избирателей, партия получила бы гипотетическую возможность получить второй мандат.

Следующие изменения касались осуществления депутатом деятельности на профессиональной постоянной основе. Согласно Федеральному закон № 118-ФЗ от 4 июня 2010 право осуществлять деятельность на профессиональной основе должно быть предоставлено не менее чем одному депутату от каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Также депутатам, избранным в составе данных списков, должно быть предоставлено право замещать руководящие должности в законодательном (представительном) органе региона. Данные изменения были внесены в закон Свердловской области «О статусе и депутатской деятельности депутатов Законодательного Собрания Свердловской области», согласно которому на профессиональной постоянной основе депутатскую деятельность должны осуществлять не более 30 депутатов, в их число входят – председатель ЗССО, его заместитель, председатели комитетов и комиссий и их заместители.

В предыдущей редакции данного закона Свердловской области на профессиональной постоянной основе депутатскую деятельность могли осуществлять не более 17 депутатов Законодательного Собрания Свердловской области. Основное изменение избирательной системы Свердловской области в 2008 году произошло с введением при распределении мандатов между списками модифицированного метода делителей Империале – каждый список, допущенный к распределению мандатов, получает по 1 месту, оставшиеся мандаты распределяются по методике Империале. В 2008 году переизбиралась Палата Представителей и на 50 % – Областная Дума.

В 2010 году переизбиралась половина Областной Думы ЗССО. Были сохранены некоторые параметры избирательной системы – 7% барьер, распределение мандатов по модифицированному методу делителей Империале. Для регистрации партийных списков партии, не представленные в Государственной Думе РФ, должны были представить подписи 0,75% избирателей региона.

В 2009 г. был принят новый Устав Свердловской области, в соответствии с которым вновь изменены структура Законодательного Собрания Свердловской области и порядок избрания депутатов, отменен принцип ротации, а также увеличен срок полномочий депутатов с четырех до пяти лет.

Таким образом, эти изменения демонстрирует частичное восстановление привычного ритма политической жизни Свердловской области, с одной стороны, а с другой – все большую ее подчиненность федеральной власти. Так как масштабная избирательная реформа, несомненно, была вектором государственной политики, направленным на ослабление политической и экономической самостоятельности региональных элит, создав наряду с другими параллельными вертикалями (исполнительной, различными силовыми и корпоративными) также вертикаль партийную. Ужесточая контроль над партиями, число которых постоянно сокращалось, одновременно государство стимулировало регионы к большему внедрению партийных списков. Таким образом, осуществляя усиление контроля и над составом депутатского корпуса.

Однако почти одновременно стали происходить побочные эффекты данных институциональных решений: сокращение числа партий привело к концентрации вокруг них протестных голосов. Другими словами, постепенно стала расширяться деятельность оппозиции, которая при последующем 7

повышении своих результатов, могла выйти из-под государственного контроля. Данный процесс в исторической перспективе мог окончиться так называемыми «опрокидывающими выборами» и мутацией партий-сателлитов в реально самостоятельные политические проекты, опирающиеся на меняющиеся общественные настроения, которые бы стимулировали приток в эти партии соответствующим образом настроенных и мотивированных кандидатов3.

Следующей особенностью формирования ЗССО является переход к однопалатной структуре законодательного (представительного) органа государственной власти. По нашему мнению, переход к однопалатной структуре законодательных (представительных) органов субъектов РФ был связан с реализацией императивных норм федерального законодательства, не сориентированных на возможность существования двухпалатных законодательных органов субъектов РФ. Во-первых, это общефедеральная тенденция, в настоящее время в субъектах РФ не осталось ни одного двухпалатного парламента. Во-вторых, сегодня в двухпалатном парламенте (Палата Представителей как противовес Областной Думе) нет политической необходимости, так как политическая ситуация в субъектах более стабильна. В-третьих, субъекты с двухпалатной структурой вынуждены расходовать бюджетные средства на выборы и свое содержание, которые можно было бы израсходовать на иные, например, социальные нужды. У законодателей субъектов РФ не нашлось достаточно доводов, чтобы сохранить двухпалатную структуру регионального парламента.

Таким образом, рассматривая кратко историю и проблемы формирования Законодательного Собрания Свердловской области, можно обнаружить, что региональный парламент – это, прежде всего, политический институт, главными задачами которого являются представительство интересов общества, реализация которых осуществляется путем принятия решений, имеющих законодательный характер. Авторитетный и эффективный законодательный (представительный) орган государственной власти формируется на основе конкурентного избирательного процесса, регламентированного законодательством и федерального и регионального уровней. Кроме того, можно с полным правом утверждать, что Свердловская область является одним из региональных лидеров по уровню развития демократии, так как именно развитая партийная система является неотъемлемой частью демократического устройства.