Особенности государственно-частного партнерства в социальной сфере

Наиболее часто взаимодействие бизнеса и государства встречается в таких сферах, как управление государственной собственностью, региональное развитие, рынок недвижимости, инфраструктура поддержки технологического развития, транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, медицинские и образовательные услуги. Однако в большей степени государственно-частное партнерство (далее – ГЧП), особенно в форме концессии, применяется в сфере транспорта и непосредственно в дорожном строительстве. Подобная практика достаточно широка, накоплен богатый опыт.

Интерес к механизмам ГЧП обусловлен, прежде всего, дефицитом бюджетных средств и низкой эффективностью управленческой деятельности, осуществляемой государственными структурами. Поэтому ГЧП становится все более популярным механизмом решения задач развития той или иной общественно значимой сферы в условиях нехватки бюджетных ресурсов, где выполнение поставленных целей без привлечения ресурсов и потенциала института предпринимательства невозможно. Учитывая состояние современной российской социальной сферы, более интересным и, несомненно, актуальным, является перспектива внедрения института ГЧП на общественный сектор, социальную сферу.

Российская практика реализации ГЧП невелика в сравнении с зарубежным опытом и, как правило, ограничивается проектами местного, реже регионального уровня. Основными сферами применения государственно-частного партнерства, как правило, выступают1:

— природные ресурсы (полезные ископаемые, растительные, животные), в том числе ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны (крупнейшая группа объектов и, как правило, наиболее привлекательная для иностранных инвесторов);

— объекты экономической инфраструктуры, включая автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, искусственные транспортные сооружения, энергетические предприятия и линии электропередачи, гидротехнические системы, морские, речные и воздушные порты, линии связи и коммуникации, информационные системы и т.п. объекты, обслуживающие сферу материального производства;

— группа объектов в сфере общественных услуг, как правило, муниципальной собственности — общественный транспорт, городское хозяйство, коммунальные услуги, зоны производства общественных работ, разного рода местные службы, в т.ч. социальные (занятости, профессиональной подготовки и набора рабочей силы, обустройства мигрантов и т.п.), объекты экологии и др.;

— государственные и муниципальные предприятия — в том случае, если инвесторы докажут, что в состоянии заплатить их долги и управлять ими более эффективно, чем это делает государство, значительная часть таких предприятий может быть предоставлена в управление инвесторов на различной пользовательской основе; тем самым могут быть решены многие неотложные задачи, связанные с финансовым оздоровлением (санацией), техническим перевооружением или перепрофилированием, конверсией или демонополизацией государственных предприятий;

— некоторые виды хозяйственной либо иной общественно полезной деятельности, монополия, на осуществление которой принадлежит государству (производство наркотических и спиртосодержащих веществ, табачных изделий, почтовая деятельность и другие естественные монополии) могут осуществляться частными инвесторами на принадлежащих им или арендованных у государства объектах по производству монопольной продукции или услуг, могут также служить объектами пользовательских прав.

Сравнительно недавно стало наблюдаться привлечение механизмов государственно-частного партнерства в сферы здравоохранения и образования. В результате опроса 35 муниципалитетов выяснилось, что наиболее популярными сферами реализации государственно-частного партнерства стали2:

— ЖКХ, где распространены такие формы ГЧП, как передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой;

• —    здравоохранение и образование, где, как правило, проекты посвящены созданию социальнореабилитационных центров для несовершеннолетних; сотрудничеству в области образования;

• —    транспорт и логистика, где объектом ГЧП становится строительство автодороги; организация пассажирских перевозок;

• —    недвижимость — в рамках ГЧП реализуется строительство гостиницы; программа «Жилье – молодым»;

• —    экология и благоустройство: реконструкция территории городского сада; сооружение набережной; реконструкция площади.

По одному проекту на условиях ГЧП реализовано в промышленности, туристско-рекреационной сфере, развитии инновационной инфраструктуры, информационных технологиях, организационно-финансовой сфере.

Как видим, перспективными направлениями для реализации ГЧП в числе прочих являются отрасли и виды деятельности социальной сферы. Актуальность данной области применения ГЧП подчеркивается еще и тем, что по различным экспертным оценкам, социальная сфера наименее развита в плане применения передовых методов управления, требует привлечения значительных средств. Более того, в течение многих десятилетий, являясь объектом прямого государственного управления, испытывает наибольшую потребность в использовании потенциала предпринимательских структур.

Приведенный выше примерный перечень объектов государственной собственности, обычно планируемых к хозяйственной эксплуатации (использованию) на условиях ГЧП, очень широк и включает в себя категории имуществ, которые по аналогии с зарубежным правом можно либо отнести к публично-правовым имуществам (общественному достоянию), либо соотнести с частноправовыми имуществами государства, хотя основная их часть ограниченно оборотоспособна или вообще изъята из гражданского оборота в соответствии с законодательством РФ.

Рассмотрим особенности организации и реализации ГЧП в социальной сфере (в состав социальной сферы включаем здравоохранение, образование, культуру, ЖКХ, социальную работу и пенсионное обеспече- ние3). Прежде всего, определим управляемый объект для ГЧП в социальной сфере.

В соответствии с теорией государственного управления в качестве управляемых объектов могут выступать экономические, социальные (в т.ч. коммунальные) и интеллектуальные объекты и их системы. Учитывая специфику социальной сферы, выделим ряд условий, необходимых для выделения объекта, включаемого в отношения ГЧП.

Во-первых, основным условием выделения объекта управления для ГЧП является его экономическая привлекательность для предпринимательских структур при сохранении возможности и обеспечении приемлемой эффективности контроля и управляющих воздействий со стороны государства. Очевидно, что это базовое условие, обеспечивающее привлечение стратегического партнера – предпринимательской структуры.

Во-вторых, развитие данного объекта должно быть приоритетом субъекта государственного управления, поскольку воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей. Причем для обеспечения успеха партнерства необходимо наличие или обоснование перспектив динамики в развитии управляемых объектов, в противном случае, для общества реформы, преобразования, программы и планы партнерства не будут иметь позитивного значения.

В-третьих, управляемые объекты могут функционировать с заданной экономической и социальной эффективностью только в определенной организационной форме. Данное условие определяет необходимость тщательного обоснованного выбора формы ГЧП, которая бы создавала условия для максимально возможной реализации возможностей и потенциала, имеющегося в существующих ансамблях общественных отношений, видов деятельности и социальных ролей, включаемых и реализуемых посредством такого партнерства.

В-четвертых, управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связаны с потреблением и производством общественных ценностей. Поэтому они нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля. Данное условие позволяет каждому управляемому объекту само-конституироваться в общественной системе, достичь транспарентности целей, направлений, содержания деятельности, установить пределы саморегулирования и, соответственно, характер и структуру взаимодействия с государственными органами и органами местного самоуправления.

В-пятых, управляемые объекты напрямую воспринимают культурные, естественно-природные и социально-экономические факторы внешней среды, в соответствии с которыми разрабатывают технологии своей деятельности. Вследствие этого управляемые объекты неизбежно будут отторгать любые модели, схемы и формы функционирования, которые объективно и субъективно невозможно реализовать в функционировании этих объектов.

В-шестых, объекты социальной сферы обладают не такой высокой инвестиционной привлекательностью, как, например, объекты в транспортно-логистических проектах, строительстве, платных дорогах и т.д. Более того, формирование будущей прибыли партнера-предпринимательской структуры также ограничено социальным характером услуг, государственным регулированием цен на их оказание. Поэтому в проектах ГЧП в социальной сфере в качестве стимулирования и мотивации предпринимательских структур должны использоваться какие-либо дополнительные блага.

Далее рассмотрим вопросы и проблемы, которые в социальной сфере возможно решить с помощью института государственно-частного партнерства.

Уровень развития жилищно-коммунального хозяйства служит объектом исследований достаточно давно. Более того, практически все исследователи сходятся во мнении о его крайне неудовлетворительном состоянии4. Ученые и практики считают, что основная причина — несвоевременность и низкое качество обслуживания. Жилищно-эксплуатационные службы и муниципалитеты говорят о недостатке средств.

Все реформы здравоохранения не смогли решить его главную проблему – ликвидировать или уменьшить значительный разрыв между государственными гарантиями бесплатного предоставления медицинской помощи населению и их финансовым обеспечением. По минимальной оценке, объем государственного финансирования здравоохранения (из бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования) в реальном выражении уменьшился в течение 90-х гг. на треть5. Гарантии бесплатного медицинского обслуживания населения, установленные в советское время, остались практически неизменными, а затраты, необходимые для их обеспечения, увеличились вследствие появления новых фондоемких медицинских технологий и новых дорогостоящих лекарственных препаратов. Дисбаланс между государственными обязательствами и реальным их финансированием оказывает негативное влияние на функционирование системы здравоохранения. Государственные средства расходуются на поддержание существующих медицинских учреждений, прежде всего, стационарных, в ущерб необходимому развитию профилактической работы и амбулаторно-поликлинической помощи. Из-за невозможности бесплатно предоставить желаемую медицинскую помощь всем гражданам происходит ухудшение доступности любой качественной медицинской помощи для широких слоев населения, нарастание платности медицинских услуг и расширение практики неформальных платежей. Таким образом, в современных условиях гарантии предоставления медицинской помощи населению и механизмы их обеспечения не позволяют достичь справедливого и эффективного предоставления населению необходимой качественной медицинской помощи за счет тех ресурсов, которое общество в состоянии тратить на охрану здоровья своих граждан.

Развитие образовательной системы в новых рыночных условиях обусловило появление платного обучения. Государство, в лице руководителей вузов и департаментов образований, не имея возможности финансировать учреждения, сделало полностью коммерческой сферу образования. В результате сформировалась существенная стратификация образовательных учреждений. На фоне развития платности образовательных услуг система государственного управления и финансирования образования, сохранив основные принципы ее организации, присущие командной экономике, эволюционировала в сторону ослабления ответственности государства за ресурсное обеспечение отрасли и ослабления контроля за рациональностью использования средств.

Социальная защита и пенсионное обеспечение испытывают аналогичные проблемы. С одной стороны, формирование новых рыночных условий обуславливает особые требования к технологиям работ, уровню подготовки специалистов и уровню обслуживания населения. С другой стороны, существующая практика управления, уровень и структура финансирования не позволяют выполнить эти требования.

Таким образом, развитие социальной сферы показывает, что несмотря на отраслевую специфику, общей является проблема отсутствия стабильного и достаточного бюджетного финансирования, следствием чего становится ухудшение качества услуг и обслуживания. При этом растут потребности общества в данных услугах, требования к уровню обслуживания, соответственно, требования государства к уровню качества услуг и социально-экономической эффективности деятельности учреждений. Сложилось противоречие, которое может разрешиться в условиях привлечения ресурсов института предпринимательства. Поскольку прямая приватизация в социальной сфере невозможна, все вышесказанное обуславливает целесообразность и актуальность использования механизмов ГЧП в социальной сфере.

Вместе с тем реализация ГЧП в социальной сфере также обладает рядом особенностей.

Во-первых, по нашему мнению, в проектах ГЧП относительно услуг социальной сферы должна доминировать социальная цель, отражающая сущность и основную функцию/задачу отрасли социальной сферы, ее конкретного учреждения.

Во-вторых, социальная цель является целью государственного партнера, тогда как экономическая – частного партнера. В механизме ГЧП данные цели должны быть четко разделены и созданы условия их непротиворечия друг другу.

В-третьих, проекты ГЧП в социальной сфере будут

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ носить, как правило, локальный характер, реализоваться на уровне местного самоуправления. Поэтому инициатором ГЧП выступает муниципальная администрация, реже администрация уровня субъекта федерации, реализаторами — их представители.

В-четвертых, объектом ГЧП в социальной сфере, как правило, будет выступать совокупный объект (социальный, экономический и духовный), поскольку практически каждый вид деятельности в социальной сфере связан с созданием и распространением духовных, социальных благ.

В-пятых, сложность объекта ГЧП, контроль и надзор за выполнением социальной цели обусловливают необходимость тщательного отбора индикаторов для государственного контроля.

В-шестых, сложность формирования прибыли и относительно низкая инвестиционная привлекательность объектов социальной сферы обуславливает необходимость учета дополнительных возможностей для инвестора в получении доходов в процессе функционирования объекта партнерства.