Особенности государственно-служебных правоотношений

Государственно-служебные отношения в России возникают и формируются в контексте исторических, культурных, экономических и социальных традиций страны, охватывая тем самым достаточно объемный и разнообразный спектр взаимодействия участников общественной жизни, включая организационные и правовые аспекты.

Государственную службу большая часть исследователей в основном рассматривают как определенную совокупность правоотношений, обладающих присущей только им спецификой и сложившихся в результате её организации и функционирования. Именно правоотношения, которые складываются в результате прохождения гражданской службы, являются центром всего существующего механизма правового регулирования.

Государственные органы для правильной и эффективной реализации функций, возложенных на них государством, принимают на работу граждан, которые по всем критериям должны отвечать профильным требованиям конкретного государственного органа. Через правоотношения правовые нормы реализуются в деятельности государственных органов и их служащих, а в том числе и в поведении граждан [1]. В связи с этим актуальность исследований относительно возникающего у поступившего на государственную службу гражданина правового статуса растет с каждым годом.

В современной действительности государственно-правовые отношения протекают исключительно внутри сложившейся системы аппарата государственного управления. Со- гласно действующему российскому законодательству, основная задача государственного служащего заключается в подготовке и исполнении решений органов государственной власти [4]. Это связано с тем, что особенностью служебных отношений является их опосредованный характер правовой связи между государством и государственным служащим.

Таким образом, главным дифференцирующим признаком служебных правоотношений выступает его целевое назначение: вся деятельность государственных служащих направлена на осуществление государственной службы, то есть на ее организацию, обеспечение беспрерывного функционирования.

Государственный служащий, существующий в рамках своих компетенций и профессионального статуса, всегда при выполнении возложенных на него обязанностей выступает в качестве непосредственного исполнителя воли государства, тем самым действует от имени государства и по его прямому поручению.

Следовательно, государственная служба, являясь видом профессиональной трудовой деятельности, обладает исключительным характером правоотношений, формирующихся в силу особого назначения анализируемого вида службы [5].

Важно отметить, что государство в таком виде правоотношений не рассматривается в качестве формального участника, оно юридически и фактически выполняет функции работодателя (нанимателя), так как именно государство будет посредством нормативноправового регулирования определять порядок реализации и условия служебной деятельности.

Служебные правоотношения обязаны быть урегулированы нормами права, что в свою очередь предопределяет еще одну из особенностей данных правоотношений. Государственный служащий не может осуществить свою профессиональную деятельность, не будучи наделенным особыми компетенциями, которые определены законодателем.

Из этого можно сделать вывод, что государственные правоотношения несут в себе системообразующую значимость, поскольку предметом регулирования выступают обособленные специфические правоотношения, которые возникают по мере функционирования системы государственной службы.

Обращаясь к современным отечественным законодательным источникам, можно заметить, что в настоящее время сложилась обширная нормативно-правовая база, регулирующая сферу государственно-служебных отношений. Определяющее место в этой системе носит ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ», который четко регламентирует права и обязанности государственных служащих.

Однако при применении закона на практике возникает ряд трудностей, которые влияют на эффективность государственного управления и уровень легитимности власти.

Например, это может быть связано с избыточной бюрократизацией процесса при реализации закона, когда выполнение самых простых процедур требует слишком больших временных и ресурсных затрат, что отражается на гибкости и оперативности принятия решений. На все это в том числе влияет достаточно насущная проблема нехватки кадров.

Низкая квалифицированность кадров, несоответствующие определенным законодателем требованиям уровень образования и профессиональная подготовка, недостаточные гарантии, в полной мере исключавшие бы возникновение социальных рисков для государственного служащего, существующие проблемы в сфере дисциплинарной ответственности работников приводят к тому, что государственные органы испытывают постоянное кадровое голодание.

Следует также упомянуть проблему отсутствия системного подхода к проводимым гос- ударством реформам в области государственно-служебных правоотношений. В сущности, это связано с отсутствием у законодателя комплексного подхода в реформировании государственной службы, из-за чего частые изменения приводят к нестабильности и неопределенности статуса государственного служащего, что резко негативно сказывается на работе государственных органов. Это может вызывать недовольство среди служащих, снижать мотивацию и инициативность.

Такие неоднократные изменения в законодательстве могут, в том числе, приводить к неоднозначности норм, понимание и интерпретация которых может варьироваться от случая к случаю, создавая правовые неясности и даже коллизии.

Проблемы, существующие при исполнении действующего законодательства, влияют не только на определенность правового статуса и оперативность работы государственных органов, но и на легитимность существующей власти. Государственные органы, взаимодействуя с гражданами, формируют уровень доверия общества. Неясности, недостаток прозрачности и открытости сведений, избирательность и недостаточная обоснованность применения мер дисциплинарной ответственности, рост коррупционных преступлений существуют в прямой связи с уровнем доверия к государственным институтам.

Государственные правоотношения, являясь в свою очередь одной из разновидности правовых отношений в их общем понимании, имеют определенные особенные характеристики, которые помогают отличить их от других существующих видов.

Ранее упомянутый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает и регламентирует порядок отбора, процесс назначения должностных лиц, а также правовой статус гражданских служащих Российской Федерации.

Однако, несмотря на существование закона, определяющего как основные элементы статуса государственного служащего, так и порядок прохождения им государственной службы, вопрос четкого определения и правильного понимания сущности государственно-правовых отношений остается дискуссионным.

В силу того, что любые общественные отношения являются первичными, если их рассматривать именно по отношению к нормам права, то в сфере государственного управления они достаточно неоднородны, поскольку требуют большего анализа для их точного выделения и отличия.

Один из подходов был выдвинут и исследован специалистами трудового права. Ряд авторов (например Иванов И.С., Хохлов Е.Б., Маврин С.П. и др.) рассматривают служебные отношения как сугубо трудовые. Такие отношения возникают между гражданином, претендующим на замещение должности государственного служащего, и государственным органом, и связаны с прохождения государственной службы и ее прекращением. Согласно этой позиции, правоотношения основываются и регулируются принципами трудового законодательства, а взаимодействие государственного органа и государственного служащего рассматриваются как правовые отношения работника и работодателя.

Природа трудовых отношений по своей сущности отвечает не только частноправовым началам, но и публичным, что соответственно обосновывает характер их регулирования. Это выражается в защите свободы труда и государственного служащего, посредством обеспечения гарантий на определенный уровень условий труда. Наличие таких правовых начал прямо подтверждает тождество трудовых и государственно-служебных правоотношений.

Так, в ст. 11 Трудового кодекса РФ закреплены и описаны существующие особенности правового регулирования условий труда отдельных категорий рабочих, а сам кодекс устанавливает присущие этим категориям права, обязанности и гарантии [2].

Однако стоит отметить, что несмотря на то, что Трудовой кодекс РФ и регламентирует основы взаимоотношений работника и работодателя, законодатель все в той же статье выделят именно государственные правоотношения, обращая внимание, что действие трудового законодательства распространяется на государственных служащих с определенными особенностями.

В том числе исследователями не рассмотрен вопрос дисциплинарной ответственности, которая применяется к гражданским служа- щим с некоторыми отличиями. Важным фактором при применении данного вида ответственности является ее публичный характер.

Например, в трудовых отношениях работодатель имеет право разрешать вопрос о применении к лицу мер дисциплинарной ответственности единолично, основываясь на своих личных убеждениях и мировоззрении. Но такой подход, по отношению к государственным служащим применить просто невозможно.

Дисциплина государственного служащего основывается на четком и безукоризненном соблюдении служебного распорядка, установленного нормативно-правовыми актами. Поэтому при применении мер дисциплинарной ответственности в отношении государственного служащего обязательным элементом является наличие объяснения, либо проведение служебной проверки.

Из этого следует вывод, что трудовой подход к пониманию сущности государственнослужебных правоотношений имеет определенные недостатки и недоработки, так как не учитывает существующие специфические черты присущие данному виду правоотношений.

Другая позиция была выведена и сформулирована некоторыми специалистами в области административного права. Суть их суждений основывается на четкой подчиненности и иерархичности государственной службы. Государственная служба рассматривается в данном случае как публично-правовой институт, в котором идея служения гражданина государству исследуется в качестве идеи долга и обязанности. То есть система государственной службы представляется ученым как система служения государству в целом, без разделения на профильные государственные органы [3]. Такие отношения, по мнению исследователей, должны основываться именно на нормах административного права.

При таком подходе предполагается изменение регулирующих норм в сфере государственной службы, их перехода от диспозитивного к императивному методу. Причем такой переход не предполагает заимствования правовых норм из других отраслей по аналогии права. Это предусматривает создание исходно нового специализированного и систе- матизированного административного законодательства в области государственной службы

Административно-правовой подход подчеркивает в первую очередь иерархичную и строго подчиненную структуру государственных органов, очерчивая рамки правового статуса государственного служащего и определяя меры дисциплинарной ответственности.

Таким образом, специалисты трудового подхода акцентируют свое внимание на защите прав работников, создании эффективных способов для обеспечения гибкости работы государственных органов, когда как исследователи административного подхода сосредоточены на обеспечении дисциплины, путем создания четких правил и требований, предъявляемых к государственному служащему и его работе.

Следует отметить, что анализируя позицию приверженцев административного подхода, можно заметить, что основой приводимых ими аргументов являются декларативные суждения. Попытки обоснования своей пози- ции через теорию права, которая в свою очередь затрагивает и трудовое законодательство, видятся неправильными. Регулирование служебных правоотношений исключительно нормами административного законодательства представляют собой скорее неточное толкование действующих правовых норм.

Эти два рассмотренных подхода продолжают развиваться в научных трудах, однако, основной для правильного понимания сущности государственных правоотношений, является то, что они возникают и формируются именно в процессе прохождения государственной службы, регламентируются существующим актуальным законодательством в сфере государственной служебной деятельности.

В настоящий момент сфера государственной гражданской службы России находится в состоянии постоянных и динамичных изменений, что обусловлено проводимой внутренней политикой государства и рядом внешних факторов. Это находит отражения в издавае- мых президентом указах и постоянным ро стом принимаемых законов. Это в свою оче редь обращает пристальное внимание к со вершенствованию как правового статуса гос ударственных служащих, так тех государ ственных правоотношений, в которых слу жащий существует.