Особенности градостроительного регулирования территорий общего пользования, сопряженных с объектами культурного наследия

Аспекты регулирования территорий общего пользования, расположенных в границах зон охраны объекта культурного наследия или объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (далее – зоны охраны), являются актуальными для рассмотрения и обсуждения, поскольку в настоящее время в регионах РФ и на федеральном уровне отсутствует единый подход по данному вопросу.

Законодательством РФ в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия1 не закреплено регулирование исторических или современных территорий общего пользования, за исключением сохранения градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик историко-градостроительной и природной среды2, к которым относятся улично-дорожная сеть (далее - УДС), парки, скверы, площади и др. В рамках данной статьи рассмотрим регулирование именно УДС.

Понятие территорий общего пользования (далее - ТОП) и их основных разновидностей закреплены законодательством РФ о градостроительной деятельности и земельным законодательства РФ.

ТОП согласно Градостроительному кодексу РФ3 - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. В том числе выделяются следующие виде ТОП: площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары.

В составе земель населенных пунктов земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации согласно Земельному кодексу РФ4.

Улично-дорожная сеть (далее – УДС, ТОП): предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, привокзальные территории, посадочно-высадочные площадки, в том числе железнодорожного транспорта, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования5.

При этом, согласно Гражданскому кодексу РФ, доступ на не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности - свободный, без каких-либо разрешений, для нахождения и использования имеющихся на этих участках природных объектов.6

В научном сообществе, в части подходов к понятию и определению территорий общего пользования, их возникновению и регулированию нет однозначного трактования юридических норм, что отражается и в судебной практике. Например, существование ТОП связывать с фактом отнесения их к таковым в силу закона или по факту закрепления красными линиями [Медведев 2020; Андрианов 2011; Сафин, Нигматуллина 2010 и др.].

Осуществление деятельности на участках ТОП может быть ограничено в силу нормативных установлений.

Для муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, округов, городских округов) предусматривается установлений правил землепользования и застройки (ПЗЗ). ПЗЗ определяет градостроительное зонирование территорий с территориальными зонами и установленными для них градостроительными регламентами. При этом действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

• 1)    в границах территорий памятников и ансамблей;

• 2)    в границах территорий общего пользования;

• 3)    для линейных объектов;

• 4)    для добычи полезных ископаемых.

Здесь следует отдельно отметить, что несмотря на то, что на ТОП не распространяется градостроительный регламент, ТОП включается уполномоченными органами в территориальные зоны ПЗЗ.

Градостроительный регламент на территориях общего пользованияв документах градостроительного зонирования

В настоящее время в муниципальных образованиях применяется несколько вариантов регулирования территорий общего пользования при принятии документов градостроительного зонирования:

• -  территории  общего  пользования  выделяются  в  отдельную

функциональную зону (рис. 5);

• -  территории  общего  пользования  выделяются  в  отдельную

функциональную зону частично (рис. 6);

• -    территории общего пользования не выделяются в отдельную

функциональную зону (рис. 7).

Рисунок 5. Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Город Курск» в части границ территориальных зон (фрагмент) ⁷

• ⁷    Решение Курского городского Собрания от 15.11.2024 № 111-7-РС «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Курск»,

Рисунок 6. Карта градостроительного зонирования муниципального образования «Городской округ город Астрахань» (фрагмент) ⁸

Рисунок 7. Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск Красноярского края (фрагмент) ⁹

утвержденные решением Курского городского Собрания от 23 октября 2007 года N 388-3-РС». URL: (дата обращения: 09.12.2024).

• ⁸    Постановление Министерства имущественных и градостроительных отношений Астраханской области от 19.12.2023 № 78 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Астрахань», утвержденные решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 16.07.2020 № 69». URL: https://fgistp.economy.gov.ru/lk/#/document-show/313689 (дата обращения: 09.12.2024).

• ⁹    Решения Красноярского городского Совета депутатов от 15.10.2024 № 6-66, 6-67 «О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 № В-122 «О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск Красноярского края и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов». URL: https://fgistp.economy.gov.ru/lk/#/document-show/353689 (дата обращения: 09.12.2024).

ПЗЗ города Курска устанавливается градостроительный регламент зоны -улично-дорожная сеть (код обозначения зоны – УДС). Цель выделения зоны -формирование улично-дорожной сети города по границам застройки кварталов, ограниченных улицами согласно распоряжению Администрации города Курска № 460-ра от 02.03.2022 «О перечне наименований элементов улично-дорожной сети и элементов планировочной структуры города Курска». ПЗО закреплены основные и условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства (ВРИ).

Таким образом, ТОП не только включена в территориальные зоны ПЗЗ, но и в отношении них установлен градостроительный регламент с ВРИ и ограничениями использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительный регламент на территориях общего пользования в границах зон охраны объектов культурного наследия

В субъектах Российской Федерации применяется несколько вариантов регулирования территорий общего пользования при установлении уполномоченными органами государственной власти особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия:

• -    исключение территории общего пользования из территорий зон охраны объектов культурного наследия (рис. 1);

• -    включение территории общего пользования в территорию охранной зоны объектов культурного наследия (рис. 2);

• -    включение территории общего пользования в территорию зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, совместную с застроенными территориями (рис. 3);

• -    включение территории общего пользования в территорию зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности с особым режимом использования территорий (рис. 4).

Рисунок 1. Зоны охраны объекта культурного наследия регионального значения «Особняк» (Нижегородская область, р.п. Большое Мурашкино, ул. Нижегородская, 69)10

Рисунок 2. Зоны охраны объекта культурного наследия регионального

значения «Школа земская» (Воронежская область, г. Воронеж, с. Малышево)11

Рисунок 3. Зоны охраны объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения, расположенных в г. Красноярске ¹²

Рисунок 4. Объединенная зона охраны объектов культурного наследия в границах муниципального образования город Тула (фрагмент) ¹³

расположенного по адресу: Воронежская область, г. Воронеж, с. Малышево (уточненный адрес – Воронежская область, г. Воронеж, ул. Школьная, 52), и требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон». URL: (дата обращения: 17.11.2024).

• ¹²    Постановление Правительства Красноярского края от 15.11.2016 № 569-п «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения, расположенных в г. Красноярске, особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон охраны». URL: http://zakon.krskstate.ru/doc/36392 (дата обращения: 17.11.2024).

• ¹³    Постановление Правительства Тульской области от 17.10.2019 № 492 «Об установлении границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия в границах муниципального образования город Тула и утверждении требований к градостроительным регламентам в

Таким образом можно выделить два подхода к учету ТОП при проектировании и установлении зон охраны объектов культурного наследия:

• 1.    В узком смысле, в прямом толковании норм Градостроительного кодекса РФ, что на ТОП не распространяется градостроительный регламент, и, следовательно, не распространяются режимы использования земель и земельных участков и требований к градостроительных регламентам в границах зон охраны [Куликов 2014; Щенков 2019 и др.]. В таком случает ТОП либо исключают из территорий зон охраны (внутренним контуром режимов) или накрывают общим участком зон охраны, не распространяя на ТОП режимы и требования. Данный подход можно определить как юридический формализм.

• 2.    В широком смысле, в совокупном толковании норм земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности и законодательства в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, что на ТОП распространяется ограничения использования земель и объектов, и, следовательно, распространяются режимы использования земель и земельных участков в границах зон охраны [Шишова 2024]. В таком случае ТОП координируются и выделяются в отдельную зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности с особым режимом использования земель / земельных участков. Такой подход представляется более обоснованным с точки зрения обеспечения сохранности объектов культурного наследия и сопряженных исторических территорий.

Включение ТОП в территории охранной зоны представляется не вполне юридически верным при трактовании данного вопроса в широком смысле. В границах охранной зоны законодательно запрещено новое строительство объектов, за исключением применения специальных мер по восстановлению и регенерации объектов историко-градостроительной и (или) природной среды, в том числе линейных объектов, к которым относятся дороги и инженерные коммуникации (сети электроснабжения, водоснабжения, водоотведения и т.д.), которые в населенных пунктах прокладываются под дорогами или вдоль дорог. Именно для поддержания линейных объектов в эксплуатационном состоянии, их реконструкции и прокладки новых сетей и инфраструктурных объектов для обеспечения функционирования застройки и создания комфортной границах             территорий             данных             зон».             URL:

(дата обращения: 17.11.2024).

городской среды необходимо включение УДС в зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности с запретом возведения объектов капитального строительства кроме устройства линейных объектов. Также это распространяется, например, на устройство набережных и благоустройство парков, скверов и бульваров.

Заключение

Территории общего пользования в исторических кварталах городов, как правило, являются элементами историко-градостроительной среды. Установление в их границах ограничений согласно требованиям государственной охраны объектов культурного наследия является обоснованным, логичным и необходимым инструментом для сохранения аутентичности и подлинности среды, так как благоустройство исторических территорий необходимо увязывать с сохранением исторических характеристик места.

Юридически формальный подход к регулированию территорий общего пользования не применяется даже в рамках законодательства о градостроительной деятельности в РФ, тем более не должен применяться и в рамках осуществления мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия.

Устойчивого развития исторических территорий, поддерживающего исторический каркас территории и обеспечивающего сохранность ценные объемно-пространственные, планировочные, визуальные характеристики среды и объектов культурного наследия, в целях сохранения духа места, уникального аутентичного облика исторических поселений, возможно достигнуть только путем комплексного подхода, включающего, в том числе, и установление требований государственной охраны памятников, в частности на территориях улично-дорожной сети, парков, скверов, ограничивая соотношение открытых и закрытых пространств, установку рекламных и технических конструкций, проведение земляных работ, прокладку коммуникаций и др., что несомненно способствует гармоничному развитию городов с бережным сохранением историчности среды.