Особенности и новеллы кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях 2009 года

ОСОБЕННОСТИ И НОВЕЛЛЫ КОДЕКСА ХАБАРОВСКОГО КРАЯ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 2009 ГОДА

In the paper social-legal terms, which have caused the necessity of upgrading Khabarovsk Krai legislation on administrative violations, and the survey of its main peculiarities and new introductions have been described.

Со времени принятия первого Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях от 26 мая 2004 г. № 185 [1] произошли существенные изменения в законодательстве, особенно в судебной практике. Во-первых, в связи с реализацией нового подхода к построению федеративных отношений судами общей юрисдикции было вынесено несколько десятков судебных решений по делам об оспаривании законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. По существу, судебная практика сформулировала правоположе-ния о том, имеют или не имеют опреде- лённые вопросы федеральное значение и, как следствие, может ли административная ответственность за нарушения в соответствующих сферах устанавливаться региональными законами.

К компетенции субъектов Российской Федерации отнесены следующие нормотворческие полномочия в сфере административной ответственности:

• 1)    установление административной ответственности по вопросам, не имеющим федерального значения (то есть установление составов административных правонарушений и административных наказаний за их совершение);

• 2)    установление смягчающих обстоятельств в дополнение к ч. 1 ст. 4.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [2] (далее – КоАП РФ), но только применительно к составам административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

• 3)    установление подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

• 4)    установление полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Признание «федерального значения» за теми или иными сферами общественных отношений осуществляется тремя способами:

• 1)    отнесением соответствующей сферы правового регулирования и, как следствие, этой же сферы правоохраны к исключительной компетенции федеральных государственных органов;

• 2)    установлением по соответствующему вопросу административной ответственности федеральным законом (КоАП РФ);

• 3)    бланкетным указанием на то, что установление административной ответственности по данному вопросу осуществляется законодательством Российской Федерации или, как вариант, федеральным законом.

КоАП РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек- тов Российской Федерации» [3] и сформировавшаяся судебная практика позволяют считать, что общими условиями установления административной ответственности в законах субъектов РФ являются следующие:

• 1)    отсутствие признания данного деяния правомерным;

• 2)    отсутствие тождественного состава преступления в УК РФ;

• 3)    отсутствие в КоАП РФ или иных федеральных законах тождественного состава административного (публичного) правонарушения;

• 4)    отнесение сферы общественных отношений, подлежащих административноделиктной охране, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, либо к ведению субъекта Российской Федерации, либо к вопросам местного значения;

• 5)    отсутствие в федеральном законе норм, относящих установление административной ответственности в данной сфере к компетенции федеральных органов государственной власти, то есть к предмету регулирования «законодательства Российской Федерации» или «федерального закона».

Опережающее регулирование по вопросам административной ответственности в настоящее время не допускается. Законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность по вопросам федерального значения, не получившим, в силу различных причин, правоохрану в КоАП РФ и других федеральных закона, являются неправомерными [4].

Наиболее характерными родовыми объектами, охраняемыми законами субъектов РФ об административных правонарушениях, являются:

• 1)    статус депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• 2)    институты местного самоуправления;

• 3)    символы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (герб, флаг, гимн и др.);

• 4)    установленный порядок государственного и муниципального управления (нарушения при осуществлении муниципального контроля, розничная торговля в неустановленных местах, нарушение сроков заселения жилых помещений, нарушение порядка введения платных услуг бюджетными учреждениями и т.д.);

• 5)    общественные отношения в области охраны природы (Красная книга);

• 6)    общественный порядок и общественная безопасность (нарушение спокойствия граждан в ночное время, навязчивое приставание к гражданам, нарушение правил безопасности при содержании домашних животных);

• 7)    общественная нравственность (допуск несовершеннолетних на запрещённые объекты, нарушение «комендантского часа» для детей, жестокое обращение с животными, производство и сбыт гражданами спиртосодержащей продукции, если такая деятельность не является предпринимательской);

• 8)    сфера благоустройства;

• 9)    отношения на городском электротранспорте, пассажирском городском и пригородном автомобильном транспорте (безбилетный проезд, безбилетный провоз багажа, провоз багажа сверх установленных норм).

В судебном порядке признаны недействующими те законы субъектов РФ, которые устанавливали следующее:

• 1)    административную ответственность должностных лиц федеральных государственных органов за неисполнение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления;

• 2)    административную ответственность в сфере отношений собственности;

• 3)    административную ответственность в сфере защиты прав потребителей;

• 4)    административную ответственность в сфере рекламы;

• 5)    административную ответственность в сфере ограничения курения табака;

• 6)    административную ответственность в сфере розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе (в том числе распитие пива в общественных местах);

• 7)    административную ответственность в трудовой сфере;

• 8)    административную ответственность в бюджетной сфере (кроме дублирования составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов», 15.15 «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе», 15.16

«Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами» КоАП РФ и определения должностных лиц и органов, уполномоченных осуществлять производство по таким делам [5]);

• 9)    административную ответственность в жилищной сфере (за исключением административной ответственности за нарушение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации и муниципального специализированного жилищного фонда).

Прямо касались Кодекса 2004 г. решение Хабаровского краевого суда от 29 апреля 2005 г. [6] о признании недействующими ст. 4.18, 4.19, 4.20 Кодекса об ответственности в сфере эксплуатации жилищного фонда, решение Хабаровского краевого суда от 20 февраля 2006 г. [7] о признании недействующей гл. 6.1 Кодекса об ответственности в области финансов, решение Хабаровского краевого суда от 27 мая 2008 г. [8] о признании недействующими отдельных положений Кодекса, в том числе ряда составов правонарушений в сфере благоустройства и ряда норм о должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы.

Во-вторых, решением Хабаровского краевого суда от 26 февраля 2008 г. [9] был признан недействующим Закон Хабаровского края от 30 ноября 2005 г. № 328 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по применению законодательства об административных правонарушениях» [10]. Основанием для вынесения этого решения суда послужила ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая не допускала передачу полномочий по образованию административных комиссий на местный уровень (соответствующие изменения были внесены в подпункт 24.1 п. 2 ст. 26.3 названного Федерального закона только Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [11]). Это решение суда повлекло значительные организационные изменения в системе административной юрисдикции Хабаровского края. Поскольку административные комиссии являлись основным звеном юрисдикционной системы, было принято принципиальное решение их сохранить, придав им статус краевых органов. В настоящее время административные комиссии функционируют в статусе коллегиальных государственных органов Комитета правительства Хабаровского края по обеспечению деятельности мировых судей, государственных нотариусов и административных комиссий.

Изменение правового поля, ужесточение судебной практики в отношении регионов и фрагментарность Кодекса 2004 г. в том виде, какой он приобрёл после судебных решений, явились главными причинами начала разработки в 2008 г. проекта нового Кодекса. В настоящее время принят и вступил в силу Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях от 24 июня 2009 г. № 256 [12]. В новый Кодекс были внесены системно-структурные изменения. В нём отсутствуют разделы, поскольку разд. I «Общие положения» и разд. III «Заключительные положения» Кодекса 2004 г. включали только по одной главе. Общие положения Кодекса 2004 г. были разделены на гл. 1, в которой действительно содержатся общие положения, и гл. 2 с компетенционными нормами.

В новом Кодексе было пересмотрено деление статей Особенной части на главы с учётом структуры КоАП РФ и положений правовой доктрины. Главы, посвящённые административным правонарушениям в сфере прав граждан, эксплуатации жилищного фонда и финансов, были исключены, так как названные сферы правоохраны отнесены к федеральной компетенции. Глава об административных правонарушениях в области пользования библиотеками исключена, в связи с устранением единственного состава правонарушения, являвшегося «мёртвым». Были выделены в самостоятельные главы административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность, на транспорте и против порядка управления, а названия прочих глав скорректированы. В настоящее время Особенную часть Кодекса составляют гл. 3 – 9 по родовым объектам: общественная нравственность, охрана окружающей среды, транспорт, институты государственной власти и местного самоуправления, поря- док управления, общественный порядок и общественная безопасность, благоустройство. В большинстве статей Особенной части исключено деление на части, что связано с оптимизацией нормативного пространства Кодекса. Во многих случаях деление на части исключено, в связи с устранением квалифицированных составов повторных административных правонарушений. Части статей предусмотрены в связи с единым объектом противоправного посягательства в ст. 12, 16, 35 и 41, а в ст. 33, 36 и 37 – в связи с сохранением квалифицированных составов по признаку повторности. Двухразрядная нумерация статей (с номером главы и отделённым от неё точкой порядковым номером статьи в этой главе – по аналогии с КоАП РФ) – также была упразднена, а вместо неё введена традиционная. В условиях постоянно меняющегося правового поля, когда может возникнуть необходимость дополнения Кодекса целыми главами, как это было в 2006 г., двухразрядная нумерация крайне неудобна и может приводить к путанице. Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы, сделан более компактным. Из перечня исключены должностные лица органов местного самоуправления, так как полномочия по применению Кодекса на муниципальный уровень не передаются. Исключены из перечня также должностные лица тех организаций (библиотек, транспортных предприятий), которые не имеют статуса государственных органов, поскольку наделение таких лиц полномочиями в сфере административной ответ- ственности в настоящее время считается неправомерным. Должностные лица административных комиссий заняли прежнее место должностных лиц органов местного самоуправления, которые до признания недействующим Закона Хабаровского края от 30 ноября 2005 г. № 328 несли большую нагрузку по выявлению и фиксации административных правонарушений. Существенной корректировке подвергся перечень сотрудников милиции общественной безопасности. Этот перечень теперь объединён в один пункт и тем самым унифицирован, поскольку наделяет всех перечисленных в нём сотрудников равными полномочиями по составлению протоколов. Из-за особенностей задач и функций подразделений милиции, а также из-за различий в численности подразделений милиции, территориальном масштабе их деятельности, сложившегося уровня законности и других обстоятельств в разных местностях края различные подразделения на практике могут уделять большее внимание тем или иным статьям Кодекса, поэтому искусственное ограничение их полномочий признано нецелесообразным. За рамки единого пункта с перечнем сотрудников милиции выведены только сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних, которые традиционно имеют особую компетенцию. Большим достижением является то, что перечень сотрудников милиции стал абсолютно определённым, поскольку теперь он не только включает указание на подразделение милиции, но и во всех случаях содержит наименование должно- стей уполномоченных сотрудников. Основу системы административной юрисдикции в крае по-прежнему составляют мировые судьи, административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В систему субъектов административной юрисдикции внесены некоторые изменения, связанные с приведением Кодекса в соответствие с КоАП РФ и сложившейся системой управления в крае. Например, вместо Комиссии правительства Хабаровского края по контролю за порядком введения и применения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, которая по статусу не являлась органом исполнительной власти края, в систему субъектов административной юрисдикции введён Комитет по ценам и тарифам правительства Хабаровского края.

Недостатком нового Кодекса в какой-то мере можно считать то, что с созданием системы административных комиссий как специализированных краевых органов административной юрисдикции в их ведение не были переданы несложные для рассмотрения дела из ведения узкопро-филированных органов - Государственной жилищной инспекции правительства Хабаровского края, Комитета по ценам и тарифам правительства Хабаровского края и Министерства природных ресурсов Хабаровского края. Сохранение за названными органами административноюрисдикционных полномочий приводит к тому, что в них совмещаются функции регулирования, контроля, составления протоколов об административных правонарушениях и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Передача дел из их ведения административным комиссиям привела бы к обособлению функции рассмотрения дел об административных правонарушениях, устранив ведомственный интерес и повысив беспристрастность и качество системы административной юрисдикции.

Кроме того, граждане смогли бы обжаловать привлечение их к административной ответственности не в Центральный районный суд г. Хабаровска, а в более доступные районные суды по месту нахождения административных комиссий. В новом Кодексе максимально сохранена преемственность с формулировками составов правонарушений, содержавшимися в Кодексе 2004 года. Однако в Кодексе появились и новые составы административных правонарушений (ст. 27, 32 и 39), а некоторые составы претерпели существенные изменения, в связи с происходящими изменениями регулятивных законов края (например, ст. 12 и 28 Кодекса). Отдельные нормы Кодекса 2004 г. не были воспроизведены в Кодексе 2009 года. Так, ст. 2.6 «Купание в запрещённых местах» и 4.23 «Проезд автомобильным транспортом без специального разрешения в период введённых ограничений» Кодекса 2004 г. противоречили фе- деральному законодательству, поскольку устанавливали ответственность по вопросам федерального значения, а ст. 5.6 «Порча либо утрата документов библиотечного фонда» была исключена из нового Кодекса как содержащая «мёртвый» состав. Наконец, ряд изменений произошёл в подходе к санкциям. Предупреждение предусмотрено в 18 из 44 статей (частей статьи) Особенной части Кодекса (40,9 %). Устранены большие разрывы между верхним и нижним пределами административных штрафов: максимальный разрыв теперь предусмотрен в 4 раза для физических лиц и в 3 раза для юридических лиц. В абсолютных показателях максимальные размеры административных штрафов составили 5 тыс. руб. для граждан, 10 тыс. руб. для должностных лиц и 50 тыс. руб. для юридических лиц. Однако недочётом Кодекса 2009 г., как и предыдущего, является отсутствие единого подхода к определению санкций. В целом Кодекс 2009 г. можно считать достаточно адекватным насущным потребностям правоохраны и государственного управления, хотя возможности для его совершенствования ещё не исчерпаны.