Особенности измерения индикаторов бедности: международный и российский опыт

DOI:

Постановка проблемы

Достижения государств в области устойчивого развития зависят от человеческого потенциала общества. Именно человеческий капитал определяет процветание нации и способность осуществлять как становление рыночной экономики, так и развитие гражданского общества, то есть институты рынка должны обеспечить за- щищенность индивида и представительство его интересов. Устойчивое развитие государства – это процесс экономических и социальных изменений, гарантирующий высокий уровень жизни населения, поэтому так важен индикатор бедности. Актуальным остается вопрос совершенствования методологии определения уровня бедности населения. Проблема, связанная со статистическим измерением бедности, сегодня привле- кает к себе повышенное внимание и является одной из наиболее обсуждаемых как в мире, так и в России.

В нашей стране ежегодно проводится оценка эффективности деятельности руководителей субъектов РФ [Федеральный закон от 6 октября ... , 1999]. Оценка является сложной процедурой и меняется от года к году. Перечень показателей претерпевает значительные изменения и в последнем варианте одним из важных показателей является уровень бедности [Указ Президента РФ ... , 2019].

В мировой практике бедность определяется различными способами с использованием монетарного и немонетарного подходов. Статистические показатели, используемые при оценке уровня бедности, имеют методологические отличия при расчетах в разных странах, содержат свои плюсы и минусы. В ходе обсуждения учеными и практиками высказываются самые различные мнения об особенностях измерения и применения статистических показателей, используемых в качестве индикаторов бедности.

К статистическим показателям предъявляются многообразные требования, которые связаны как с официальными методологическими положениями, методами сбора, обработки и предоставления информации, так и с субъективными мнениями потребителей о качестве и достоверности показателей. Поэтому далее будут рассмотрены особенности методологических подходов измерения бедности в мире и в России.

Методологические подходы к измерению бедности на международном уровне

Бедность населения признается сейчас как явление, имеющее место во всех странах мира. Вопрос измерения уровня бедности поставлен на международном уровне в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года [Резолюция 70-й сессии ... , 2015]. Целью номер один названа ликвидация нищеты в любых формах ее проявления. На международном уровне для обеспечения международной сопоставимости и доступности показателей бедности на конференции европейских статистиков в целях реализации этой идеи была создана Целевая группа для выработки предложений по измерению бедности.

В 2015 г. ЕЭК ООН проведено обследование методов измерения бедности в официальной статистике. Данное исследование выявило серь- езные проблемы как в определении, так и в измерении субъективной бедности в разных странах. В программе были предусмотрены вопросы, которые задавались в ходе обследования и раскрывали следующие проблемы измерения бедности: удовлетворение потребностей домохозяйств; финансовые ограничения домашних хозяйств; самооценка восприятия человека как бедного; оценка необходимого минимального уровня дохода домохозяйств; минимальные потребности домохозяйства [Монетарная бедность, 2015].

В 2017 г. Целевая группа составила Руководство, где разработаны показатели и определены потребности в соответствующих исходных данных измерения бедности, а также предложены методические рекомендации для национальных статистических служб [Руководство по измерению бедности, 2017]. В Руководстве рассмотрены основные определения бедности по признакам: неравенство, риск бедности и другим. Кроме того, учитывая широкое определение бедности и сложность ее статистического измерения, ученые-статистики предлагают дальнейшую работу и научное обсуждение различных методов измерения бедности, а также возможность дополнительных ее измерений в современном мире. Важным для статистиков-практиков является вопрос измерения бедности (данный показатель должен поддаваться практическому измерению).

По-нашему мнению, следует отметить, что при измерении уровня бедности необходимо учитывать: методологические вопросы (делать правильно); потребности государственной политики (должно быть полезным, поскольку на основе оценок бедности делаются практические выводы и принимаются политические решения).

При решении методологических вопросов, во-первых, должно быть четко определено, что подлежит измерению. Это население, которое имеет доходы в нижней шкале распределения. Когда будет определено что подлежит измерению, определение бедности требуется перевести в статистическую сферу деятельности. Казалось бы, это техническая проблема, но она тесно связана с государственной политикой социальной защиты населения.

Во-вторых, должна быть использована единая шкала эквивалентности, применение разных может давать и разную картину бедности.

Для измерения бедности на международном уровне разработаны и используются разнообразные методы. В Европейском союзе статистичес- кая служба для описания бедности применяет «экономическое измерение» (данные обследования домашних хозяйств), где используются следующие три группы при измерении риска оказаться в бедности и социальной изоляции, бедные: по уровню доходов; по жизненным условиям; вследствие низкой трудовой активности [Материалы с сайта ... , 2020].

В настоящее время актуальным является многомерное измерение бедности. Данный подход позволяет учитывать не только денежные показатели, а и другие аспекты жизни людей, такие как: здоровье, условия жизни, образование, включенность в экономические и социальные отношения и т. п. [Фролова, 2018].

Итоги опубликованного анализа национальной статистической практики государств – членов Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС) по формированию показателей абсолютной монетарной бедности показал, что используемые методы оценки бедности в разной степени соответствуют рекомендациям, представленным в Руководстве ЕЭК ООН [Методологическая практика государств ... , 2019]. Все государства – члены ЕАЭС участвуют в глобальных оценках Всемирного банка с использованием единой международной черты бедности. Национальные оценки абсолютной монетарной бедности производят на основании данных выборочных наблюдений домашних хозяйств путем соотнесения среднедушевого показателя материального благосостояния (доходов или потребительских расходов), учитывающего натуральные поступления, и национального порога бедности. Однако в оценке уровня абсолютной монетарной бедности с использованием национального порога в государствах – членах ЕАЭС имеют место серьезные методологические различия.

Отличаются методы формирования выборочной совокупности обследуемых домашних хозяйств, в том числе доли населения, принимающего одномоментно участие в обследовании, и ротации этого населения, а также формат и периодичность проведения наблюдения. Например, во всех государствах – членах ЕАЭС, кроме России, наблюдение проводится на протяжении всего календарного отчетного года с ежемесячным (в Армении) и ежеквартальным (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан) опросом домашних хозяйств; в России опрос домашних хозяйств проводится один раз в год в начале года, следующего за отчетным.

Используются разные подходы к выбору и оценке критерия материального благосостояния – показателя, наиболее близко отражающего реальные возможности населения в удовлетворении физиологических и духовных потребностей и обеспечении своей жизнедеятельности.

Так, в Армении и Кыргызстане используется агрегат потребления, включающий потребительские расходы домашних хозяйств, а также стоимость продукции собственного производства или полученной в подарок и условно исчисленную стоимость товаров длительного пользования; в Казахстане – среднедушевые доходы, использованные на потребление, по своей сути представляющие собой потребительские расходы и также включающие продукцию собственного производства или полученной в подарок; в Беларуси – располагаемые ресурсы, включающие денежные средства домашних хозяйств, а также стоимость потребленных продуктов питания собственного производства (за минусом затрат на их производство) и полученных в натуральной форме выплат; в России – среднедушевые денежные доходы населения (с учетом данных отчетности хозяйствующих субъектов, административных органов, кредитных и иных организаций) [Обзор методов и источников ... , 2013].

Применяются разные границы (черты) бедности, в которых отличается набор продуктов питания, включенных в продовольственный компонент, его калорийность, доля стоимости продовольственного компонента в черте бедности, а также национальные методологические подходы к расчету этих минимальных норм и стандартов. Например, в Армении и Кыргызстане долю бедного населения определяют с использованием черты бедности, в Беларуси, Казахстане и России – прожиточного минимума. В Армении доля продовольственной составляющей (минимальной продовольственной корзины) в общем размере верхней черты бедности составляет примерно 55–57 %, а ее калорийность – 2 232 ккал на душу населения в сутки; в Беларуси доля стоимости минимального набора продуктов питания в бюджете прожиточного минимума (черте малообеспеченного населения) составляет примерно 55 %; в Казахстане доля стоимости продовольственной корзины является фиксированной и составляет 55 % от величины прожиточного минимума, а ее калорийность – 2 175 ккал на душу населения в сутки; в Кыргызстане доля продовольственной корзины в общем размере черты бедности не фиксиро- вана и зависит от текущего потребления домашних хозяйств, но ее состав должен обеспечивать потребление на уровне 2 100 ккал на душу населения в сутки; в России доля стоимости минимального набора продуктов питания в величине прожиточного минимума составляет примерно 46–47 %, а его калорийность – 2 236,7 ккал на душу населения в сутки [Методологическая практика государств ... , 2019].

Имеются различия в уровнях дезагрегации по социально-демографическим группам населения: разные возрастные группировки, в том числе связанные с используемыми в государствах – членах разными возрастными границами отнесения населения к трудоспособному и пожилому, разные группировки по размеру и составу домашних хозяйств, наличию в них работающих и безработных, а также иные различия. Помимо перечисленных различий в методологии оценки уровня абсолютной монетарной бедности, необходимо отдельно указать на различия в оценке бедности в соответствии с другими подходами: отличается набор показателей, рассчитываемых НСС государств – членов ЕАЭС для оценки относительной монетарной, многомерной и субъективной бедности. Кроме того, отличается набор рассчитываемых показателей, характеризующих дифференциацию населения по уровню материального благосостояния [Материалы с сайта ... , 2020].

Таким образом, в силу различий в методах формирования выборочной совокупности обследуемых домашних хозяйств, периодичности сбора информации, подходах к выбору показателей в качестве критерия материального благосостояния и методах их агрегирования, в применении шкал эквивалентности, в подходах к формированию границ бедности, в дезагрегации по социально-демографическим группам населения, а также в наборе показателей, используемых национальными статистическими службами государств – членов ЕАЭС для оценки бедности и неравенства, сопоставление соответствующих статистических данных на уровне ЕАЭС представляется невозможным. Тем не менее формируемые в государствах – членах ЕАЭС показатели позволяют наблюдать за прогрессом в области сокращения уровня бедности и неравенства населения по уровню материального благосостояния в динамике по годам в рамках отдельно взятого государства и проводить сравнения динамики показателей на уровне ЕАЭС.

Методологические подходы к измерению бедности в Российской Федерации

В Российской Федерации измерение показателей бедности населения осуществляется в соответствии с утвержденными нормативными документами Федеральной службы государственной статистики (Росстат) [Постановление Госкомстата России ... , 1996; Приказ Росстата № 164, 2019]. Рассчитываются показатели, характеризующие уровень абсолютной монетарной бедности, в соответствии с национальными определениями – доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума.

Критерием материального благосостояния для оценки уровня абсолютной монетарной бедности определен денежный доход. Для расчета указанного индикатора используют баланс денежных доходов и расходов населения и результаты выборочного обследования доходов населения и участия в социальных программах (далее – ВОДН) [Методологические положения по расчету ... , 2018].

Доход домашнего хозяйства охватывает все поступления денежных средств и поступления, полученные в натуральной форме. Расчет денежного дохода как критерия материального благосостояния при оценке уровня абсолютной монетарной бедности осуществляется без применения шкал эквивалентности [Методологические положения по формированию ... , 2019].

В России в качестве черты бедности определена величина прожиточного минимума, которая представляет собой стоимость потребительской корзины, а также расходы на налоги и обязательные платежи низкодоходных домашних хозяйств. В составе потребительской корзины определяются: продукты питания (минимальный набор продуктов питания) – в натуральных показателях, и непродовольственные товары и услуги – в объеме по 50 % от стоимости минимального продуктового набора [Федеральный закон Российской Федерации ... , 2012].

При оценке бедности по основным социально-демографическим группам населения производится соизмерение доходов по каждому обследованному домашнему хозяйству с величиной прожиточного минимума, установленного по региону. Индикатор «доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума» разрабатывается: по полу; возрастным (интервальным) группам; различным социально-эко- номическим группам; числу детей в возрасте до 18 лет; типу населенных пунктов; работающему населению и другим [Методологические положения по расчету ... , 2018].

Наряду с индикатором «доля населения с денежным доходом ниже величины прожиточного минимума», характеризующим уровень абсолютной монетарной бедности с использованием национальной черты бедности, Росстат рассчитывает значительное количество индикаторов бедности и неравенства годовой периодичности, такие как: доля населения, живущего за международной чертой; распределение населения по величине среднедушевых денежных доходов; распределение населения по 20-процентным группам; децильный коэффициент фондов; коэффициент Джини; распределение малоимущих домашних хозяйств по основным социально-экономическим группам; показатели уровня и профиля бедности малоимущих домохозяйств (малоимущего населения) в разбивке по группам и другие [Уровень жизни, 2019].

Таким образом, изучение особенностей методологии измерения бедности в разных странах выявило необходимость дальнейшей более детальной разработки показателей по уровню бедности. Кроме того, следует учитывать повышенное внимание, уделяемое региональным индикаторам уровня бедности при оценке эффективности деятельности руководителей субъектов РФ [Постановление Правительства ... , 2019].

В нашей стране измерение показателя бедности производится на национальном и региональном уровнях, а на уровне муниципалитетов расчеты не выполняются (отсутствует методология измерения бедности на муниципальном уровне).

Обсуждение основных проблем измерения бедности в России

В результате проведенного исследования, по нашему мнению, следует выделить ряд проблем, которые в настоящее время нашли обсуждение у ученых и специалистов Федеральной службы государственной статистики.

Проблема 1. Несовершенство методов обследований домашних хозяйств. В Росстате выполняются мероприятия по внедрению новых методов обследований доходов домашних хозяйств и включению в официальные статистические данные индекса материальной депривации и индекса риска бедности и социальной ис-ключенности.

Проблема 2. Длительные сроки разработки статистических показателей. Предварительная годовая оценка среднедушевого денежного дохода, формируемая на основании установленных сроков получения статистической и ведомственной отчетности организаций о выплатах населению и о поступлениях от населения денежных средств (более 300 показателей), публикуется в конце апреля следующего за отчетным годом; не установлен регламентированный срок утверждения величины прожиточного минимума, определяемого ежеквартально органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Проблема 3. Отсутствие расчетов статистических показателей уровня бедности в разрезе по муниципальным образованиям . По данным Федеральной службы государственной статистики сформировать информацию не представляется возможным по следующим причинам:

• 1.    Основные характеристики распределения доходов населения по результатам ВОДН формируются по региону без разбивки по муниципальным образованиям.

• 2.    В разрезе муниципальных образований в качестве показателя доходов может быть использован только упрощенный аналог в объеме социальных выплат населению и налогооблагаемых денежных доходов, который ограничен информацией из административных источников [Материалы сайта Федеральной службы .... , 2020].

• 3.    Размер выборочной совокупности обследований доходов населения обеспечивает репрезентативность только в целом по региону.

• 4.    Величина прожиточного минимума, в соответствии с действующим законодательством, по муниципальным образованиям не устанавливается.

В настоящее время Федеральная служба государственной статистики осуществляет мероприятия по внедрению новой методологии обследования доходов населения, предусматривающей следующие методы и источники данных:

• 1.    Дезагрегация. Выполняется по целевым группам обследуемых (выборках по возрасту, трудовому статусу, типу и категории домашнего хозяйства, месту проживания: городской/ сельский).

• 2.    Выборочные обследования населения (источник – генеральная совокупность). Данный способ содержит следующие:

  • 2.1.    Достоинства:

    • 2.1.1.    Информация о количестве бедных на основе соизмерения фактических доходов с чер-

• той (границей) бедности (как получающих, так и не получающих меры социальной поддержки).

• 2.1.2.    Достижение точности оценки материального благосостояния (дохода), формируемого на основе совокупного вклада каждого из совместно проживающих лиц.

• 2.2.    Недостатки:

  • 2.2.1.    Занижение уровня доходов за счет отказов от участия в обследовании лиц с относительно высокими доходами.

  • 2.2.2.    Некоторые компоненты доходов трудно оценить со слов обследуемых.

  • 2.2.3.    Сложность обследования и высокая стоимость выполнения работ.

• 3.    Административные регистры получателей мер социальной поддержки. Использование административных регистров имеют следующие:

  • 3.1.    Достоинства:

    • 3.1.1.    Точная информация о количестве бедных, которым назначены меры социальной поддержки.

    • 3.1.2.    Прямая связь с предпринимаемыми мерами по борьбе с бедностью.

    • 3.1.3.    Относительная простота и экономическая эффективность измерения бедности населения.

  • 3.2.    Недостатки:

    • 3.2.1.    Не полный охват тех, кто имеет низкие доходы, но не обратился за назначением адресной социальной помощи по различным причинам (но может обратиться за ней в любой момент).

    • 3.2.2.    Критерий дохода не совпадает с категорией домохозяйства, в котором совокупность всех денежных поступлений может превышать порог для назначения социальной помощи (высокий риск излишнего охвата).

    • 3.2.3.    Короткий период для оценки доходов при определении права на получение социальной поддержки.

В Росстате разрабатывается и внедряется интерактивная информационно-статистическая платформы (далее – ИИСП) для анализа и оценки альтернативных мер социальной поддержки населения. Целью создания и функционирования ИИСП является обеспечение возможности по формированию нерегламентных запросов при анализе причинно-следственных связей динамики уровня бедности, а также возможности микромоделирования различных сценариев совершенствования механизмов оказания социальной помощи населению и влияния предлагаемых мер на динамику доходов населения и уровень бедности [Материалы сайта Федеральной службы ... , 2020]. Метод микромоделирования (микросимуляций) даст более широкие возможности специалистам-статистикам, такие как: анализировать население по группам, выделенным по ряду признаков (уровню дохода, полу, возрасту, зоне проживания, льготам и др.); выявлять особенности распределения благосостояния; изучить и оценить результаты проводимых социальных реформ, а также осуществлять прогнозирование основных индикаторов бедности.

Заключение

Проведенный сравнительный анализ методологических подходов к измерению бедности на международном уровне и в Российской Федерации позволяет утверждать, что проблема, связанная со статистическим измерением бедности, сегодня привлекает к себе повышенное внимание и является одной из наиболее обсуждаемых в мире. Статистические показатели, используемые при оценке уровня бедности в разных странах, имеют методологические отличия при расчетах, свои плюсы и минусы. Актуальным остается вопрос применения единой методологии по измерению бедности (Руководство по измерению бедности ЕЭКООН) на национальных уровнях. Главной проблемой является обеспечение международной сопоставимости индикаторов бедности и доступности их заинтересованным пользователям. В статистических службах ряда стран осуществляют мероприятия по включению в национальный перечень показателей бедности индекса материальной депривации и индекса риска бедности и социальной исключенности, а также внедрения новых подходов к обследованию доходов населения. В этой связи особую актуальность приобретает совершенствование методов формирования выборочной совокупности обследуемых домашних хозяйств, уточнение периодичности сбора информации и подходов к выбору показателей в качестве критерия материального благосостояния, а также методов их агрегирования, применение шкал эквивалентности в подходах к формированию границ бедности. Обоснованное применение предложенных на международном уровне методов оценки уровня бедности в национальных статистических службах обеспечит возможность получения более точных и сопоставимых показателей.