Особенности классификации объектов санитарно-эпидемиологического надзора по риску причинения вреда здоровью населения мегаполиса

мирующих наиболее значимые риски для населения, работников или потребителей товаров. Исследователи Высшей школы экономики делают вывод, что существующая в стране система контрольно-надзорной деятельности «стоит» российской экономике от 1,5 до 7,0 % валового внутреннего продукта, однако не обеспечивает должного уровня защищенности общества [1, 7]. Очевидно, что ситуация требует разработки новых, адекватных технологий и методов государственного управления.

Реформа государственного контроля предполагает соблюдение баланса интересов государства, бизнеса и гражданского общества [2, 3]. В целом актуальным представляется снижение административной нагрузки на хозяйствующие субъекты и одновременное обеспечение нормируемого и приемлемого для населения уровня безопасности в отношении охраняемых ценностей (жизни, здоровья, имущества и т.п.). Переход на риск-ориентированную модель контрольно-надзорной деятельности рассматривается в этих условиях как наиболее эффективный путь развития и совершенствования надзора [6, 12–15].

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рассматривая в качестве основной цели своей деятельности обеспечение гигиенической и эпидемиологической безопасности населения, трактует безопасность как отсутствие недопустимого риска для жизни и здоровья граждан. Ориентация на повышение интенсивности контроля деятельности объектов, формирующих наибольшие риски для жизни и здоровья человека, при снижении общей нагрузки на «малорисковые» объекты является веянием времени и в полной мере соответствует общей концепции реформирования контрольно-надзорной деятельности в стране.

В полном соответствии c заданными на государственном уровне векторами развития службы, главным государственным санитарным врачом рекомендованы к апробации и внедрению методические подходы к классификации хозяйствующих субъектов для задач планирования ежегодных проверок [9, 11]. Подходы базируются на оценке потенциального риска причинения вреда здоровью граждан, который может формироваться в ходе или в результате хозяйственной деятельности. При этом потенциальный риск определяется как сочетание вероятности, тяжести нарушения здоровья и численности контингента под воздействием деятельности хозяйствующего субъекта, нарушающего санитарно-эпидемиологические требования и требования законодательства в сфере защиты прав потребителей.

Принимается, что риск причинения вреда здоровью возникает в условиях нарушения объектом надзора требований, установленных законодательством в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, а нарушение законодательства определяет вероятность ухудшения параметров среды обитания человека и связанную с этим вероятность нарушения здоровья населения, работающих, потребителей, находящихся под воздействием объекта надзора.

На основе данных ряда регионов страны выработаны определенные классификационные признаки хозяйствующих субъектов, осуществляющих разные виды деятельности, которые могут быть отнесены к разным классам по уровням потенциального риска для здоровья [4].

Цель исследования – определение классификационных признаков объектов санитарного надзора г. Москвы как мегаполиса с высокой плотностью проживания населения и выявление специфики этих признаков в сравнении в общероссийскими.

Материалы и методы. Исследования выполняли на базе регионального реестра, в который внесены данные о 27 518 юридических лиц (ЮЛ) и индивидуальных предпринимателей (ИП) и 45 095 принадлежащих им имущественных комплексах, чья деятельность осуществляется на территории г. Москвы и подлежит санитарно-эпидемиологическому надзору и надзору в сфере защиты прав потребителей [10]. В Москве по абсолютному числу ЮЛ и ИП преобладают объекты торговли, общественного питания, предоставления персональных услуг, здравоохранения (табл. 1).

Для каждого хозяйствующего субъекта в реестр внесены данные об основном и иных видах деятельности, адреса имущественных комплексов, на которых осуществляется та или иная деятельность, численность работников, а также количество населения под вредным воздействием выбросов, сбросов, бытовых и промышленных отходов объектов надзора и т.п.

Для всех стоящих на учете ЮЛ или ИП по разработанным методикам выполнена оценка потенциального риска причинения вреда здоровью. При оценке масштабов воздействия учитывали реальную плотность проживания населения в отдельных административных округах города (табл. 2).

Таблица 1

Структура объектов санитарно-эпидемиологического надзора по признаку основного вида деятельности в г. Москве

Основной вид деятельности ЮЛ и ИП, подлежащего санитарно-эпидемиологическому надзору	Число ЮЛ/ИП в реестре	Доля в общем числе объектов надзора, %
Торговля пищевыми продуктами, включая напитки, и табачными изделиями	5234	27,96
Деятельность в сфере общественного питания	1900	10,15
Деятельность в области здравоохранения (кроме деятельности детских санаториев)	1791	9,57
Деятельность по предоставлению персональных услуг	1358	7,25
Деятельность прочих промышленных предприятий	1311	7,00
Розничная торговля фармацевтическими товарами	1052	5,62
Деятельность общеобразовательных организаций	555	2,96
Обрабатывающие производства	549	2,94
Деятельность дошкольных образовательных организаций	478	2,55
Деятельность организаций дополнительного образования	364	1,94
Производство пищевых продуктов, включая напитки; производство табачных изделий	359	1,92
Деятельность по организации отдыха и развлечений, культуры и спорта (92)	339	1,81
Строительство	252	1,34
Деятельность учреждений высшего профессионального образования	210	1,12
Деятельность предприятий транспортной инфраструктуры	198	1,06
Вспомогательная и дополнительная транспортная деятельность	178	0,95
Деятельность гостиниц и прочих мест для временного проживания	139	0,74
Удаление отходов и аналогичная деятельность	96	0,51
Деятельность профессиональных образовательных организаций	73	0,39
Связь	59	0,31
Деятельность по предоставлению социальных услуг (кроме деятельности детских учреждений)	57	0,30
Производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды	50	0,27
Деятельность организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей	20	0,10
Деятельность детских санаториев (85.11.2)	18	0,10
Деятельность организаций отдыха детей и их оздоровления, в том числе с дневным пребыванием	12	0,07
4.2. в том числе (из стр. 48): сельское хозяйство, охота (01), лесное хозяйство (02)	29	0,15
Прочие виды деятельности	2068	11,05

Таблица 2

Показатели плотности проживания населения в административных округах г. Москвы ¹

Административный округ	Площадь, га	Общая численность населения, чел	Плотность населения (чел./км2)
Восточный	15 483,55	1 489 765	9622
Западный	15 303,43	1333813	8716
Зеленоградский	3 719,99	229926	6181
Северный	11 372,60	1 141 913	10 041
Северо-Восточный	10 188,3	1 398 481	13726
Северо-Западный	9 328,1	973629	10438
Центральный	6 617,55	757 137	11 441
Юго-Восточный	11 755,97	1352303	11503
Юго-Западный	11 136,22	1407331	12637
Южный	13 177,29	1754613	13315
Троицкий	108 434,00	103365	95
Новомосковский	36 136	165981	459
Вся Москва	252 653,00	12 108 257	4 792

Результаты и их обсуждение. В целом по г. Москве результаты расчета рисков для здоровья и выполненная по ним классификация учтенных объектов надзора показали:

– объекты, подлежащие санитарно-эпидемиологическому надзору, очень неоднородны по уровням потенциального риска для здоровья человека;

– чрезвычайно высокие и/или высокие риски могут формировать юридические лица и/или индивидуальные предприниматели, которые осуществляют самые разные виды деятельности – от промышленного производства до предоставления услуг здравоохранения и образования (табл. 3).

В целом особенностью Москвы как мегаполиса является более высокая, чем в целом по стране, доля объектов чрезвычайно высокого и высокого риска причинения вреда здоровью граждан. Так, объекты 1-го класса (чрезвычайно высокого риска для здоровья) составляют порядка 4 %; объекты 2-го класса (высокого риска) – более 12 %. ЮЛ и ИП, деятельность которых формирует значительные риски для здоровья человека (3-й класс), составляют почти 23 % от общего количества объектов, поднадзорных санитарной службе.

Доля объектов среднего и умеренного риска составляет в сумме порядка 39 %. Более 21 % учтенных объектов формируют низкие риски и могут быть выведены из-под планового санитарно-эпидемиологического надзора (рис. 1).

Установлено, что объекты чрезвычайно высокого и высокого риска, составляя в общей структуре не более трети, формируют свыше 97 % всех потенциальных рисков для здоровья населения (работников, потребителей) (рис. 2).

Таким образом, надзор за деятельностью объектов 1-го и 2-го класса позволит обеспечить максимальную эффективность контрольно-надзорных мероприятий. Минимизация рисков на данных объектах должна быть целью и органов контроля и самих хозяйствующих субъектов.

В целом среди ЮЛ и ИП, которые были отнесены к объектам 1-го класса, требуют наиболее высокой часты контроля и надзора, 50,9 % из них – это объекты по производству пищевых продуктов и объекты общественного питания (среди них ООО «Вкусный мир», ЗАО «Тандер», ООО «Висконт-М», ООО «Кикояре-сторан», ООО «Даймонд фиш» и т.п.).

Высокая доля в 1-м классе объектов, осуществляющих деятельность в сфере производства пищевых продуктов, общественного питания и торговли пищевыми продуктами, – специфика мегаполиса, определяемая целом рядом особенностей. К ним относятся: значительные суммарные объемы обращаемых на рынке продуктов питания, более высокий, чем в среднем по стране, оборот посадочных мест объектов общественного питания, относительно большее общее число потребителей товаров и услуг в расчете на один хозяйствующий субъект.

В этом же классе около 32,8 % составляют промышленные предприятия (в том числе такие, как ОАО «НПО Радий», ООО «Промышленностроительная компания ПИКС», как ОАО «Московский нефтеперерабатывающий завод» и т.п.), 14,8 % – лечебно-профилактические учреждения (в основном это крупные многопрофильные больницы со стационарными отделениями включая инфекционные и хирургические).

Таблица 3

Структура хозяйствующих субъектов разных видов деятельности по классам риска причинения вреда здоровью населения в г. Москве (%)

Вид деятельности (укрупнено)	Класс по риску причинения вреда здоровью человека
	1	2	3	4	5	6	Итого
Деятельность в области здравоохранения, предоставлениях коммунальных, социальных и персональных услуг (всего)	1,27	0,76	29,98	22,78	14.69	30,51	100
Деятельность детских и подростковых организаций (всего)	0	13,04	7,62	51,66	17,78	9,89	100
Деятельность по производству пищевых продуктов, общественного питания и торговли пищевыми продуктами (всего)	6,88	15,41	8,27	18,32	29,56	21,56	100
Деятельность промышленных предприятий (всего)	7,90	37,64	34,42	17,90	0,26	1,87	100
Деятельность транспортных средств всего	13,16	1,32	30,26	35,53	0	19,74	100

Рис. 1. Структура объектов санитарно-эпидемиологического надзора по г. Москве (2015 г.) по риску причинения вреда здоровью человека (%):

1 – чрезвычайно высокий риск; 2 – высокий риск;

3 – значительный риск; 4 – средний риск;

5 – умеренный риск; 6 – низкий риск

Рис. 2. Долевые вклады ЮЛ и ИП разных классов в суммарный риск нарушения здоровья жителей (работников, потребителей) г. Москвы, формируемый нарушением санитарного законодательства (%): 1 – чрезвычайно высокий риск; 2 – высокий риск;

3 – значительный риск; 4 – средний риск;

5 – умеренный риск; 6 – низкий риск

В этот же класс отнесены крупные водоснабжающие организации: ГУП «Мосводоканал», АО «Международный аэропорт Шереметьево» и другие, ряд компаний, обеспечивающих вывоз и длительное хранение отходов производства и потребления (к примеру, ЗАО «Доминанта»), и т.п.

Структура объектов 2-го класса (объекты высокого риска) существенно отличается от структуры 1-го. Здесь преобладают объекты здравоохранения и предоставления коммунальных и персональных услуг (61,2 %) – это многопрофильные ЛПУ со стационарными отделениями (от 300 до 1000 коек), с общим числом обслуживаемого контингента от 10 до 80 тыс. человек (с учетом посещений поликлиники), перинатальные центры и родильные дома с числом родов 10 000 в год и более. В этой же группе – аквапарки и бассейны с общей мощностью от 3 000 до 10 000 посещений в сутки.

К объектам высокого риска в г. Москве отнесен ряд промышленных предприятий средней мощности, расположенных в непосредственной близости к жилой застройке в районах с высокой плотностью населения (Юго-Западный, Южный, Юго-Восточный, Южный административные округа и т.п.) – 25,1 %. Следует отметить, что в других регионах такие объекты в силу существенно меньшей численности населения в зонах влияния выбросов, сбросов и мест накопления отходов, могут квалифицироваться как объекты среднего или даже умеренного риска.

Небольшую долю (2,4 %) в структуре объектов высокого риска составляют образователь- ные детские образовательные учреждения – это в основном средние образовательные школы столицы с максимальным числом обучающихся (близко к 1000 человек).

Структура объектов 3-го (значительный риск) и 4-го (средний риск) классов близка 2-му, но объекты, которые отнесены к этим группам, характеризуются, как правило, меньшей численностью населения под воздействием. Это более мелкие предприятия или предприятия, расположенные в зонах невысокой плотности населения (Троицкий, Новомосковский административные округа), это более мелкие лечебно-профилактические учреждения и объекты общественного питания и торговли с меньшими торговыми площадями.

Среди объектов 5-го класса (умеренный риск) на территории г. Москвы практически нет промышленных предприятий и объектов транспортной отрасли. Сюда отнесены в основном мелкие частные компании в сфере услуг, розничной торговли, персональных услуг. К этой же группе, к примеру, отнесены бассейны с общей численностью посетителей от 10 до 100 ежедневно.

Важным представлялось оценить структуру объектов, отнесенных к 6-му классу по риску причинения вреда здоровью (низкий риск). Именно эти объекты должны с 2018 г. быть освобождены от планового контроля. По результатам текущих оценок к этой группе в г. Москве могут быть отнесены: небольшие предприятия по предоставлению персональных услуг (парикмахерские, ателье, предприятия бытового обслуживания населения), мелкие

Рис. 3. Структура объектов санитарно-эпидемиологического надзора по г. Москве (%): а – потенциально подлежащих плановой проверке в 2016 г.; б – включенных в окончательный план контрольно-надзорных мероприятий в 2016 г.; 1 – чрезвычайно высокий риск;

2 – высокий риск; 3 – значительный риск; 4 – средний риск; 5 – умеренный риск; 6 – низкий риск

объекты розничной торговли, прежде всего непродовольственными товарами, и т.п. Доля таких объектов в Москве составила порядка 25 %. При этом следует отметить, что по полученным оценкам эти 25 % объектов формируют не более 0,05 % всех потенциальных рисков для здоровья. Исключение данных объектов из системы плановых контрольно-надзорных мероприятий позволит сократить неэффективные проверки и сконцентрировать внимание органов Роспотребнадзора на объектах высокого риска.

Учет особенностей классификации объектов надзора в городе позволил выстроить планы контрольно-надзорных действий Управления Роспотребнадзора по г. Москве на 2016 г. уже в рамках риск-ориентированной модели.

В столице на начало 2016 г. объектами потенциальных плановых проверок в соответствии с текущим законодательством являлись порядка 11,5 тысячи юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Из них около 21 % были отнесены к объектам чрезвычайно высокого и высокого риска; около 28 % – к объектам значительного риска, остальные – к объектам среднего, умеренного или низкого риска (рис. 3, а ).

В соответствии с имеющимися ресурсами надзорного органа и принципами риск-ориен-тированного надзора в план контрольно-надзорных мероприятий было включено 100 % объектов чрезвычайно высокого риска (234), более 80 % – высокого риска (566 из 708) (рис. 3, б ). Это промышленные предприятия, оказывающие значительное воздействие на среду обитания горожан, наиболее мощные объекты по производству продуктов питания и торговли, ряд крупных объектов здравоохранения и образования.

Более 25 % проверок приходится на объекты значительного и среднего риска. Однако в силу того, что для задач контроля выбраны наиболее опасные объекты, практически для всех объектов предусмотрены выездные плановые проверки. В основном предусмотрена комплексная оценка соблюдения обязательных требований в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей и лабораторное сопровождение контрольно-надзорных мероприятий. В целом сформированный план контрольнонадзорных мероприятий на 2016 г. позволит обеспечить контроль объектов, суммарно формирующих более 97 % всех учитываемых рисков для здоровья москвичей.

В план 2016 г. не включены объекты низкого риска. Однако последнее не исключает при наличии законных оснований проведения внеплановых проверок с целью защиты жизни и здоровья жителей столицы.

Выводы. Таким образом, такие особенности мегаполиса, как высокая плотность проживания населения, значительная масса обращаемой потребительской продукции, прежде всего продуктов питания, большие объемы услуг, оказываемых отдельными ЮЛ, влекут за собой увеличение популяционного риска причинения вреда и, соответственно, повышение класса риска объекта надзора по сравнению с таковым аналогичных объектов на других территориях.

В многомиллионном городе доля объектов, формирующих чрезвычайно высокие и высокие риски, возникающие при нарушении санитарного законодательства, может быть выше, чем в среднем по Российской Федерации в 2,0–2,5 раза, что влечет за собой повышении трудозатрат на каждую проверку и, соответственно, увеличение нагрузки на контролирующие органы.

По результатам исследования в столице более 20 % всех подлежащих надзору объектов формируют низкие популяционные риски для здоровья горожан и могут быть выведены из-под планового надзора. К данной группе по результатам классификации были отнесены некрупные предприятия по предоставлению персональных услуг (парикмахерские, ателье, предприятия бытового обслуживания населения), мелкие объекты розничной торговли, прежде всего непродовольственными товарами, и т.п. Выведение данных объектов из системы планового надзора обеспечивает возможность концентрации усилий службы на объектах высокого риска при общем снижении административной нагрузки на бизнес.

Дальнейшее совершенствование риск-ориентированного надзора лежит в плоскости разработки регламентов проведения плановых проверок на объектах разного класса по риску причинения вреда здоровью, разработки исчерпывающих обязательных требований к объектам, осуществляющим разные виды деятельности. Актуальным представляется также проведение дополнительных исследований, которые позволили бы получить более точные оценки рисков для объектов, на текущий момент отно- симых к одной группе. Так, крайне важным представляется разукрупнение объектов пищевой промышленности, которые в настоящей работе рассматривались как однородные, хотя частота нарушений санитарного законодательства и последствия этих нарушений, к примеру, на объектах по производству молочной, мясной и/или хлебобулочной продукции, может существенно различаться.

Аналогичного разукрупнения требуют объекты промышленности, ныне рассматриваемые как группа «Обрабатывающие производства». Перспективной представляется сравнительная оценка рисков, формируемых объектами, которые осуществляют одну и ту же деятельность, но используют разные технологии и оборудование.

В целом применение риск-ориентирован-ной модели контрольно-надзорной деятельности в густонаселенном промышленном и торговом городе, каковыми является Москва, обеспечивает существенно более высокую адресность и эффективность защиты жизни и здоровья населения мегаполиса.