Особенности конституционно-правовой структуры экономической основы местного самоуправления

На современном этапе развития государства все еще не в полной мере отработаны научные концепции, определяющие правовые и экономические основы местного самоуправления, отсутствуют единые научные подходы к определению понятия, места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, а также единообразие в принятии решений по проблемам взаимоотношения государства и местного самоуправления, что не позволяет выстроить реально действующую систему публичной власти. Эффективность работы местного самоуправления зависит от многочисленных факторов, в том числе от структуры, круга делегированных полномочий, механизма разграничения функций между местным самоуправлением и государственной властью, а также от хорошо сформированной экономической основы.

Специфика местного самоуправления состоит в том, что оно представляет совокупность признаков как публичной власти, так общественной организации. В тоже время самоуправление выполняет роль одного из механизмов согласования интересов общества и государства и является обязательным элементом гражданского общества. Следовательно, местное самоуправление, возможно представить и как одну из разновидностей социального управления, существующего наряду с государственным, а также как правомочия граждан местного сообщества на заведование местными делами, и, следовательно, как форму народовластия, основанного на конституционном строе, закрепляющим основополагающий принцип организации власти, наряду с принципом разделения властей, иерархией управления.

Структуру экономической основы местного самоуправления на основании действующего законодательства составляют следующие элементы: имущество муниципальной собственности, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность, представляет собой материализованные (объективированные) результаты реализации муниципальными образованиями, их населением, а также органами местного самоуправления правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и имущественными правами как элементом материального богатства. К характерным особенностям муниципальной собственности относятся: наличие непосредственной связи с интересами местного сообщества; присутствие особой совокупности экономических отношений между человеком и властью; является основным инструментом социальной защиты и поддержки местного населения.

Предполагается, что содержащийся в ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ N 131-ФЗ)1 закрытый перечень имущества ограничивает возможности муниципальных образований в разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий. В связи с этим, предлагается: во-первых, установить на законодательном уровне «открытый» перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; во-вторых, привести его в соответствие с вопросами местного значения; в-третьих, дополнить имеющийся перечень имуществом, предназначенным для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Местный бюджет (с правовой точки зрения) выражается в нормативном акте органов местного самоуправления, носящий финансово -экономический характер и представляющий собой структуру доходов и расходов на очередной финансовый год, а также на определенный плановый период, на основании которого местные органы власти планируют свою деятельность по решения вопросов местного значения. Кроме налогов как основного источника формирования бюджета, интерес вызывают и такие источники доходов как средства самообложения граждан и финансовая помощь. Средства самообложения следует рассматривать как самостоятельный вид обязательного платежа, не носящий налоговый характер, применяемый для решения вопросов местного значения, размер которого, а также порядок введения и использования устанавливается непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе.

Имущественные права образования как правовой институт включают в себя правомочия муниципалитета как в отношении вещей, так и в отношении иного имущества: земли, местного бюджета и т.д. Объектом имущественных правоотношений является материальная основа, особенностью которых является то, что с одной стороны, они имеют 2003, N 40, ст. 3 822.

целевое назначение, так как предназначены для решения только вопросов местного значения, с другой - отличаются своей «универсальностью», так как могут быть использованы в решении не одного, а целого ряда вопросов. Непосредственным субъектом данных правоотношений выступает муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и (или) их должностные лица, действующие в соответствии с законом. К числу названных субъектов также не относятся юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях, объектом которых выступает муниципальное имущество.

К проблемным аспектам формирования данных структурных элементов следует отнести:

• -    разграничение компетенции государства и муниципальных образований в финансовой сфере;

• -    преимущественная ориентация на единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, не учитывает значительной дифференциации экономического и налогового потенциала муниципалитетов, а также налоговой базы по передаваемым им налогам;

• -    подушевое выравнивание бюджетной обеспеченности не учитывает различия в налоговом потенциале муниципальных образований;

• -    налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения.

С целью обеспечения самостоятельности местных бюджетов предлагается осуществление следующее:

• -    внести дополнения в ст. 47 Бюджетного кодекса Российской

  Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (далее - БК РФ)² в части закрепления понятия собственных доходов бюджета;

• -    в Налоговом кодексе РФ расширить перечень местных налогов, а в БК РФ - на постоянной основе установить дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных обязательных платежей в местные бюджеты.

• -    исключить из ФЗ N 131-ФЗ положения, в соответствии с которыми муниципальные образования в той или иной форме могут исполнять за счет собственных средств переданные им государственными органами полномочия;

• -    упростить процедуру инициирования принятия решения населением муниципального образования по введению самообложения;

• -    принять единый нормативный правовой акт, определяющий состав всего публичного имущества, например, Федеральный закон «О муниципальной собственности».

В аспекте реализации конституционных гарантий местного самоуправления необходимо реализовать следующие положения:

• 1.    Целесообразно объединить в отдельной главе ФЗ N 131-ФЗ все имеющиеся гарантии местного самоуправления, что позволит населению и органам местного самоуправления лучше понимать и эффективно применять их в своей практической деятельности по решению вопросов местного значения.

• 2.    Усилить гарантии местного самоуправления в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) «О Конституционном Суде Российской Федерации»³, включив в него нормы, закрепляющие право органов местного самоуправления от своего имени

• 3.    Укрепить систему гарантий местного самоуправления, в том числе его имущественной и финансовой основ, посредствам развития системы республиканских конституционных судов и уставных судов субъектов РФ, функционирование которых способствовало бы ускорению рассмотрения дел о судебной защите местного самоуправления в случаях нарушения конституции или устава соответствующего субъекта РФ, а, следовательно, укреплению и развитию местного самоуправления.

обращаться в Конституционный Суд РФ, а также их право представлять в этом суде собственные интересы.

На наш взгляд данных подход к процессу совершенствования законодательной деятельности позволит укрепить экономическую основу, в частности ее составные части – имущественную и финансовую, а также учесть интересы населения на осуществление местного самоуправления.