Особенности коррупционных механизмов в сфере образования

ПРОБЛЕМЫ

ОБРАЗОВАНИЯ

Этимология термина «механизм» (греч. mechané — машина) означает: 1. Устройство машины, прибора, аппарата и т.п., приводящее их в действие.

• 2.    Совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое и т.п. явление.

• 3.    Система, устройство, определяющие порядок какого-либо вида деятельности или процесса. [5, 123]

По мнению Ожегова С. И., Шведовой Н. Ю. механизм представляет собой:

• 1.    Внутреннее устройство (система звеньев) машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие

• 2.    Система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности

• 3.    Последовательность состояний, процессов, определяющих собою какое-нибудь действие, явление.[6, 200]

Таким образом, механизм представляет собой систему, состоящую из определенных элементов, приводящих его в действие.

Термин «механизм» появился и активно изучался в технических науках, так как существовала необходимость в описании производственных процессов. Однако, уже позднее термин механизм был введен в научный оборот во второй половине 60-х годов ХХ века экономической наукой и активно использовался в описании социальных процессов и инструментов.

Л.И. Абалкин давал определение не только самого механизма, но и выделял его структурные элементы, такие как:

• 1)    формы организации общественного производства, благодаря которым общество влияет на развитие производительных сил и обеспечивает повышение эффективности их использования;

• 2)    формы хозяйственных связей, благодаря которым осуществляется экономические отношения;

• 3)    структура, формы и методы планирования и хозяйственного руководства;

• 4)    совокупность экономических рычагов и стимулов влияния на производство и участников хозяйственной деятельности, с помощью которых обеспечивается согласование и стимулирование хозяйственной деятельности [3,45].

По нашему мнению, автор чрезмерно широко трактует понятие

21 механизма, включая в него любой экономический, организационный процесс в хозяйственной системе, что на наш взгляд, недопустимо.

Таким образом, в экономических исследованиях можно увидеть такие понятия, как «финансовый механизм», «механизм управления», «хозяйственный механизм», «механизм социально-экономического развития» и др. При этом, в одних случаях, механизм рассматривается как совокупность состояний экономической системы, а в других – как двигатель развития, определяющий взаимодействие элементов между собой.

• О. Деревянко рассматривал механизм на макро и микро уровне и определял его как способ функционирования хозяйственной системы, в основе которого лежит определенная совокупность производственных отношений [4,15]. Данная позиция автора справедлива, ведь механизм – это определенная совокупность процессов, организационных структур, конкретных форм и методов управления.

Поэтому, считаем необходимым, рассматривать термин механизма с позиции управленческого подхода, который предусматривает отслеживание результатов и выработку управляющих воздействий.

Известно мнение ведущих ученых, которые определяют экономический механизм, не простым набором экономических рычагов и инструментов, а как их систему, то есть взаимосвязанное и взаимообусловленное сочетание конкретных экономических регуляторов.

Ведущие ученые-экономисты Лео Гурвиц, Роджер Майерсон и Эрик Маскин рассматривали механизм через призму взаимодействия между экономическими субъектами и называли его стратегической игрой, где определенным образом действуют игроки (экономические субъекты).

Предложенная теория является, по нашему мнению абстрактной, и не отражает все признаки термина «механизма».

Анализируя существующие взгляды на механизмы в экономике, следует отметить, что понятие «механизма» рассматривается двояко: как процесс и как ресурсы процесса. При этом отсутствует его четкое терминологическое и понятийное определение. Считаем необходимым представить новое определение механизма, как входящие в состав процесса ресурсы и способы их соединения. В результате механизм терминологически определен как неразрывный составной элемент в структуре экономического процесса.

Коррупцию на сегодняшний момент, также можно рассматривать как механизм, то есть деятельность, представляющая собой собственные стадии и процедурные особенности.

Коррупция представляет собой общественно опасное явление, состоящее из комплекса взаимосвязанных действий преступников, связанных с нарушением норм уголовного законодательства. Она распространена во всех сферах жизнедеятельности человека: медицине, образовании, правоохранительной системе и т.д. Частыми видами совершаемых коррупционных преступлений в системе образо- вания являются: злоупотребление (превышение) должностными полномочиям, взятка, изготовление и сбыт поддельных дипломов об образовании, мошенничество. Причины распространения коррупции в сфере образования различные:

• 1. Несовершенство законодательства и пробелы в правовом регулировании в области образования

• 2.    Отсутствие системного подхода в борьбе с коррупцией в отрасли

• 3.    Наличие ряда социально-экономических проблем, не разрешаемых на протяжении нескольких лет.

Коррупционные механизмы представляют собой систему взаимоотношений двух субъектов коррупционера-донора (взяткодателя) и коррупционера-акцептора (взяткополучателя, чиновника).

Такое деление является условным, так как один и тот же коррупционер может быть одновременно в нескольких ролях. Главное условие, при совершении преступления, которое необходимо выполнить коррупционеру - скрыть механизм управления коррупционными потоками. Сегодня это сделать чрезвычайно легко, так вся система управления системой образования является информационно закрытой, а механизмы общественного контроля распределения потоков практически отсутствуют. Однако для развития коррупционных отношений этих мер оказывается недостаточно. Необходимо создать среду мотивации коррупционера к коррупционному взаимодействию. Такая среда появляется, когда для коррупционера создаются чаще всего искусственно или из-за плохой организации системы управления образованием определенного рода препятствия: задержки во времени управленческих решений, увеличенные трудозатраты на получение информации, низкая вероятность успешных результатов при проведении конкурсов и т.д.

Среда мотивации создает определенное давление на коррупционера, который вынужден искать способ решения своих проблем через совершение преступления. Чаще всего это делается через посредников. Для этого взяткодатель создает один или несколько потоков к коррупционеру, который в свою очередь обеспечивает решение вопросов, имея при этом определенную выгоду.

Таким образом, механизм воздействия коррупции в системе образования на общественные, политические и социально-экономические связи происходит:

• 1)    в сознании человека с детских лет формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью и перед властью;

• 2)    в обществе уменьшается доверие к власти, растет отчуждение от нее;

• 3)    дискредитируется право, как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В свою очередь, это способствует укреплению организованной преступности, которая, усиливаясь, стремится захватить не только экономику, но и политику;

• 4)    эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие государственные институты разрушаются;

• 5)    усугубляется экономическое и социальное неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность;

• 6)    под угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя.

Проблема масштабной коррупции, как отмечалось ранее, характеризуется многообразием ее способов и механизмов осуществления.

Способ коррупционной сделки в области образования представляет собой объективно и субъективно обусловленную систему поведения субъектов преступления по подготовке, совершению и сокрытию противоправных действий (бездействия), направленных на достижение преступного результата. Механизм коррупционной сделки – это приемы, процедуры и средства передачи-получения незаконного вознаграждения. Целесообразно способы коррупционной сделки рассматривать во взаимодействии с его механизмом.

Отметим, что осуществление права на получения образования возможно на каждом уровне образования, установленном ст. 10 федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273 «Об образовании»:

• 1)    общее образование, подразделяющееся на дошкольное, начальное, основное и среднее;

• 2)    профессиональное образование, подразделяющееся на среднее профессиональное и высшее 3) послевузовское образование [1].

На каждом уровне образования существуют свои причины и формы проявления коррупции, обуславливающие их специфику.

Основными причинами коррупции в дошкольных образовательных учреждениях является: демографическая обстановка, сокращение численности дошкольных учреждений. Поэтому типичными формами проявления взяточничества являются:

• -    незаконное вознаграждение за зачисление в дошкольное учреждение;

• -    получение периодических платежей на хозяйственные нужды образовательного учреждения.

Однако, в настоящий период времени, вышеуказанные формы взяточничества трудно выявить на практике, что обусловлено изменением процедуры приема ребенка в дошкольное образовательное учреждение.

Так как в детские сады прием детей ведется строго по путевкам, выдаваемых отделами городского департамента образования, значит повлиять на устройство ребенка в образовательное учреждение ни заведующий, ни воспитатель детского сада не может. Кроме того, при детских садах действуют попечительские советы, так называемые контролирующие структуры, в них входят родители, которые следят за работой персонала, утверждают расходы. Деньги за содержание ребенка и добровольные взносы родителей перечисляются на специальный банковский счет детского сада по желанию родителей, которые идут на питание, оснащение детского сада. Таким образом, все финансовые потоки контролируемы, так как администрация детского сада ежемесячно отчитывается перед родителями за потраченные денежные средства.

Поэтому, не редкость, что заведующие детских садов принудительно требуют с родителей оказания благотворительной помощи в виде вознаграждения или оказания услуг, хотя формально они осуществляется на добровольной основе посредством заявления. Потерпевшие, как правило, редко обращаются за помощью в правоохранительные органы, так как опасаются возможности исключения своих детей из дошкольного учреждения или создания для ребенка негативных условий со стороны сотрудников учебного заведения.

Признаки взяточничества можно выявить в деятельности вышеуказанных попечительских советов в том случае, когда часть денежных средств, поступивших от родителей, в счет благотворительной помощи расходуется не только на хозяйственные нужды образовательного учреждения, но и на иные выплаты (например, оплата деятельности персонала и т.д.). Однако каких-либо юридических доказательств подтверждающих вину сотрудников образовательного учреждения нет.

Таким образом, на практике дела, возбужденные по ст. 290 УК РФ в отношении заведующих детских садов по получению ими взяток, прекращаются на основании п.1 ч.1 ст.24, п.2. ч.2 ст.24, ст.28 УПК РФ.

Например, было возбуждено уголовное дело по факту получения заведующей детским садом г. Омска взятки в виде денежных средств от Г. за устройство ребенка в детский сад. Следователь прекратил уголовное дело по п.2 ч.1 ст. 24 УПК РФ [2], в связи с отсутствием состава преступления. Так как поступившие денежные средства были предоставлены Г. добровольно (имелось заявление об оказании благотворительной помощи), официально оформлены (перечислены на специальный банковский счет детского сада) и соответственно были потрачены на нужды образовательного учреждения[7].

Совершение взяточничества в учреждениях начального, основного и среднего общего образования обусловлено такими причинами, как: проведение форм контроля успеваемости учащихся, реализация Единого государственного экзамена, и как итог - необходимость оформления документов об образовании. Поэтому типичными формами проявления взяточничества являются:

• -    незаконное вознаграждение за зачисление в учреждение начального, основного и среднего общего образования (например, если школа выбирается родителями не по микро участку);

• -    использовании имущества образовательного учреждения для собственного обогащения (сдача помещений образовательного учреждения в аренду);

• -    получение периодических платежей на хозяйственные нужды образовательного учреждения;

• -    незаконное вознаграждение при проведении текущего и итогового контроля успеваемости учащихся;

• -    незаконное вознаграждение при проведении Единого государственного экзамена.

Первые формы проявления взяточничества аналогичны формам взяток в дошкольных учреждениях, которые проблематично выявлять правоохранительными органами и доказывать незаконный их характер.

Достаточно сложной является коррупционная схема при проведении Единого государственного экзамена.

Задания, используемые при проведении ЕГЭ, разрабатываются в Федеральном институте педагогических измерений, затем распечатываются в частных типографиях, поступают в Федеральный центр тестирования, где упаковываются и рассылаются по региональным министерствам образования. В региональных министерствах образования пакет вскрывается, и опытные учителя решают задания и составляют таблицу правильных ответов, затем конверты с бланками отправляются в школу. Проследить, на каком из звеньев цепочки произошла утечка информации, практически невозможно, поэтому дел данной категории, которые раскрываются и расследуются, сравнительно малое количество.

Больший интерес вызывает изучение взяточничества на уровне профессионального образования, так как получение образование существенно влияет на последующую профессиональную деятельность человека и получение им определенных социальных благ (профессия, должность, звание и т.п.). Кроме того, образовательная деятельность тесно связана с такими процедурами, как аттестации и сертификация, где также могут проявляться факты коррупции.

Перечисленные обстоятельства приводят к увеличению размеров взяточничества и его распространенности, поэтому возникает необходимость в его дальнейшем исследовании.

Поэтому типичными формами проявления взяточничества являются:

• -    незаконное вознаграждение при проведении текущего и итогового контроля успеваемости учащихся;

• -    незаконное вознаграждение для получения определенных возможностей, льгот (например, получение взятки за выдачу направления на прохождение медицинской комиссии по предоставлению академического отпуска);

• -    незаконное вознаграждение при проведении процедур сертификации, аккредитации и т.д.

Совершение взяточничества на уровне послевузовского образования, связано с такой причиной, как возможностью получение незаконным путем учащимся, которым как правило выступает взрослый субъект, дополнительного образования (получение дополнительного образования, повышение квалификации). Потому основными формами коррупции будут являться:

• -    незаконное вознаграждение при проведении текущего и итогового контроля успеваемости учащихся;

• -    незаконное вознаграждение при оформлении документов об образовании.

Коррупционные сделки могут совершаться:

– лично (73,7%):

• а)    непосредственно при встрече (86,2%);

• б)    по телефону (12,2%);

• в)    через сеть Интернет (посредством обмена электронными письмами) (1,6%);

  – через соучастников (26,3%);

• а)    через учащихся лиц (88,2%);

• б)    через родственников, знакомых, коллег по работе взяткополучателя (11,8%);

При этом способы совершения преступления различны:

– простой способ, когда получение взятки проходит открыто при участии взяткополучателя (66,2%):

• а)    из рук в руки, при непосредственном контакте с предметом взятки (79,4%);

• б)    получение взятки, помещенной в другие предметы (книга, портфель, конверт и т. д.) (20,6%).

Например, заместитель декана, получил от студента денежные средства за незаконную выдачу направления на клинико-экспертную комиссию о предоставлении академического отпуска[8]. Способ передачи предмета взятки – при непосредственном контакте, без участия посредников деньги в сумме 10 000 были переданы из рук в руки;

– завуалированный, когда получение взятки маскируется иными взаимоотношениями между субъектами или осуществляется через посредника (33,8%):

• а)    под видом оказания спонсорской помощи учебному заведению (57,3%);

• б)    под видом вознаграждения за труды репетитора (31,6%);

• в)    под видом дарения подарка на праздники (8,7%);

• г)    передача взятки из условного места (0,6%);

• д)    оплата услуг сотовой связи (0,6%);

• е)    под видом возврата долга (0,6%);

• ж)    перечисление денежных средств на лицевой счет родственников, знакомых взяткополучателя и получение их преступником через банкомат (0,6%).

Например, доцент кафедры университета получал от студентов взятки за аттестацию по дисциплине «Химия». При этом требовал от последних написать заявление об оказании благотворительной помощи либо о проведении платных дополнительных заня-тий[9]. Способ преступления – завуалированный, так как преступные действия преподавателя и студента маскировались под законные (благотворительная помощь, дополнительные платные услуги).

В целом, необходимо отметить, что способы и механизмы совершения взяточничества в области образования очень разнообразны, но их изучение необходимо для осуществления типологизации взятки в целях совершенствования процесса раскрытия и расследования коррупционного преступления.

В настоящее время существуют проблема лоббирования коррупционных интересов определенных структур, групп через законодательные органы власти. К сожалению, сегодня практически не существует методик выявления в законодательных актах скрытых механизмов реализации интересов различных групп, представляемых лоббистами в законодательных органах. Для этого необходимо разработать механизмы моделирования последствий практического применения законодательного акта.

Считаем необходимым, разработать механизмы снижения коррупции, которые должны состоять из следующих мер:

• 1.    Информационная открытость и общественный контроль механизмов регулирования финансовых

• 2.    Максимальное снижение количества потоков, по которым возможно прямое или косвенное коррупционное регулирование.

• 3.    Устранение среды управления мотивацией коррупционного взаимодействия и введение мониторинга ее наличия по определенным признакам.

• 4.    Введение конкурсной открытой системы назначения чиновников всех рангов и их периодическая отчетность перед обществом за свои действия.

• 5.    Введение системы автоматизированного мониторинга всех потоков на выявления признаков их скрытого регулирования. Это могут быть информационные системы, с соответствующей обновляемой базой знаний по признакам коррупционного управления. Концепция таких систем сегодня не разработана и требует научной проработки.

• 6.    Автоматизированный мониторинг реальных доходов чиновников. Это, безусловно, радикальная мера, так как предполагает введение презумпции виновности для лиц занимающих должности государственных и муниципальных служащих. Чиновник, скрывающий свои доходы или передающий их своим близким и знакомым, не может быть в системе управления.

• 7.    Разработка неформального и глубоко продуманного кодекса профессиональной этики и ознакомление с ним чиновника при назначении на должность.

• 8.    Проведение научных исследований по созданию теории коррупции и эффективных методов борьбы с ней.

• 9.    Широкая пропаганда нетерпимости к проявлениям коррупции.

• 10.    Личный пример высокопоставленных чиновников в системе борьбы с коррупцией и широкая огласка результатов этой борьбы в СМИ.

потоков путем внедрения автоматизированных информационных систем.

Считаем необходимым, дополнительно, учитывая особенности системы образования, разработать меры по снижению уровня коррупции в образовании:

• 1)    осуществление антикоррупционного воспитания в образовательных учреждениях в целях формирования антикоррупционного мировоззрения молодежи и воспитания негативного отношения к

коррупции;

• 2)    введение мер противодействия коррупции при сдаче ЕГЭ;

• 3)    модернизация системы общего образования через выделение субсидий из федерального бюджета бюджетам регионов РФ;

• 4)    введение общественного контроля за обеспечением прав на образование детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

• 5)    направление работников департамента профессионального образования и охраны прав несовершеннолетних в подведомственные образовательные учреждения профессионального образования с целью проверки соблюдения законодательства РФ в области образования при организации работы приёмных комиссий, а также при проведении промежуточной и итоговой аттестации;

• 6)    рассмотрение в образовательных учреждениях профессионального образования вопросов по предотвращению коррупционного поведения среди работников образовательных учреждений;

• 7)    проведение социологических исследований среди всех социальных слоев населения, с целью оценки эффективности принимаемых антикоррупционных мер в области образования;

• 8)    обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

• 9)    оказание средствам массовой информации содействия в широком освещении мер по противодействию коррупции в области образования;

• 10)    совершенствование системы финансового учета и отчетности в области образования.

В целом, необходимо сделать вывод о том, что в целях ликвидации коррупции в области образования, обеспечения защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства, необходимо детально разработать систему противодействия коррупции, состоящую из мер государственной политики. Если не будут работать механизмы противодействия коррупции в системе образования, тогда коррупция превратиться в уничтожаемый, адаптивный к деструктивным воздействиям инструмент управления системой образования.